HvJ EU, 10-02-2021, nr. C-718/19

Volgens overweging 16 van de verblijfsrichtlijn mogen ‘[b]egunstigden van het verblijfsrecht […] niet van het grondgebied worden verwijderd zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland’.

Artikel 14, leden 1 en 2, van die richtlijn bepaalt dat Unieburgers en hun familieleden het in artikel 6 van die richtlijn vastgelegde recht om maximaal drie maanden in het gastland te verblijven, behouden zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van dat land, en recht hebben om langer dan drie maanden in het gastland te verblijven alsmede rechten op behoud van dat verblijf als bedoeld in de artikelen 7, 12 en 13 van die richtlijn, zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. In afwijking van die bepalingen bepaalt artikel 14, lid 4, dat in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van Unieburgers of hun familieleden kan worden genomen indien zij werknemer zijn of het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken.

Artikel 15 van de verblijfsrichtlijn, met het opschrift ‘Procedurele waarborgen’, preciseert in lid 1 dat ‘[d]e procedures van de artikelen 30 en 31 […] van overeenkomstige toepassing [zijn] op besluiten ter beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid’.

Volgens artikel 27, leden 1 en 2, van die richtlijn ‘kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid’ en moeten ‘[d]e om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen […] in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. […] Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die losstaan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.’

Artikel 28 van de verblijfsrichtlijn, ‘Bescherming tegen verwijdering’, bepaalt in lid 1 dat een gastland ‘[a]lvorens een besluit tot verwijdering van het grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, […] de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins- en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong, in overweging [neemt]’. Voorts bepaalt lid 2 van dat artikel dat een gastland ‘[b]ehalve om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid […] geen besluit tot verwijdering van het grondgebied [kan] nemen ten aanzien van burgers van de Unie of familieleden, ongeacht hun nationaliteit, die een duurzaam verblijfsrecht op zijn grondgebied hebben verworven’.

Volgens artikel 30, lid 3, van die richtlijn vermeldt ‘[d]e kennisgeving [van elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen besluit] in voorkomend geval, de termijn waarbinnen [de betrokkene] het grondgebied van de lidstaat moet verlaten. Behalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen mag deze termijn niet korter zijn dan een maand na de datum van kennisgeving.’

Artikel 33, lid 2, van die richtlijn preciseert dat de lidstaat ‘[i]ndien een besluit tot verwijdering van het grondgebied […] ten uitvoer wordt gelegd meer dan twee jaar na de uitvaardiging, [nagaat] of zich een actuele en werkelijke bedreiging van de openbare orde of de openbare veiligheid voordoet, en […] de eventueel sedert het tijdstip waarop het besluit tot verwijdering werd genomen opgetreden wijzigingen in materiële zin in de omstandigheden [beoordeelt]’.

Volgens overweging 16 van de terugkeerrichtlijn moet de ‘[i]nbewaringstelling met het oog op verwijdering […] worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel worden onderworpen. Inbewaringstelling is alleen gerechtvaardigd om de terugkeer voor te bereiden of de verwijdering uit te voeren en indien minder dwingende middelen niet afdoende zouden zijn.’

Artikel 1 van de terugkeerrichtlijn bepaalt dat die richtlijn de gemeenschappelijke normen en procedures vaststelt die moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende derdelanders, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het Unierecht en het internationaal recht vormen.

Artikel 2, lid 3, van die richtlijn preciseert dat zij niet van toepassing is op personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen.

Artikel 3, punt 7, van de terugkeerrichtlijn definieert het ‘risico op onderduiken’ als ‘het in een bepaald geval bestaan van redenen, gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, zich zal onttrekken aan het toezicht’.

Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van die richtlijn vaardigen de lidstaten een terugkeerbesluit uit tegen derdelanders die illegaal op hun grondgebied verblijven.

Artikel 7 van die richtlijn, ‘Vrijwillig vertrek’, bepaalt in lid 3 dat voor de duur van de termijn voor vrijwillig vertrek bepaalde verplichtingen kunnen worden opgelegd om het risico op onderduiken te beperken, zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten voor te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven.

In hoofdstuk IV van de terugkeerrichtlijn, dat het opschrift ‘Bewaring met het oog op verwijdering’ draagt, is in artikel 15, lid 1, bepaald dat ‘[t]enzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, […] de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring [kunnen] houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien: a) er risico op onderduiken bestaat, of b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.’ De leden 5 en 6 van dat artikel preciseren respectievelijk dat ‘[d]e bewaring wordt gehandhaafd zolang de in lid 1 bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen’ en dat ‘[d]e lidstaten […] de in lid 5 bedoelde termijn overeenkomstig de nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden [kunnen] verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat: a) de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt, of b) de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten’.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Unieburgerschap, zoals dat is ingevoerd bij het Verdrag van Maastricht12., iedere burger van de Unie een fundamenteel en persoonlijk recht verleent om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Dit aan de Unieburgers verleende recht is thans verankerd in artikel 21, lid 1, VWEU en is opnieuw bevestigd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

De verblijfsrichtlijn, die onder meer de voorwaarden bepaalt waaronder Unieburgers en hun familieleden hun recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten mogen uitoefenen, heeft tot doel om de uitoefening van dat recht te vergemakkelijken en te versterken.13. Die richtlijn regelt niet alleen de voorwaarden voor het verkrijgen van de verschillende verblijfsrechten waarin die richtlijn voorziet, maar omvat tevens een reeks bepalingen waarmee wordt beoogd situaties te regelen die voortvloeien uit het verlies van een van die rechten.

Dienaangaande verwijst de verblijfsrichtlijn naar twee soorten gevallen waarin de lidstaten besluiten, waaronder ‘verwijderingsbesluiten’, kunnen vaststellen die het vrije verkeer en verblijf van Unieburgers en hun familieleden beperken, namelijk, ten eerste, de gevallen waarin dergelijke besluiten worden vastgesteld ‘om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid’ (artikel 27, lid 1, van die richtlijn) en, ten tweede, de gevallen waarin die besluiten worden vastgesteld ‘om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid’ (artikel 15, lid 1, van die richtlijn).14.

Naast de gevallen waarin jegens Unieburgers of hun familieleden verwijderingsbesluiten kunnen worden vastgesteld, bevat de verblijfsrichtlijn, met name in de artikelen 15, 30, 31 en 33, een aantal regels en procedurele waarborgen die in acht moeten worden genomen. In een van die regels, te weten die in artikel 30, lid 3, van die richtlijn, is bepaald dat, behalve in dringende gevallen, de termijn waarbinnen de betrokkene na de vaststelling van een verwijderingsbesluit het grondgebied van de lidstaat moet verlaten, niet korter mag zijn dan een maand na de datum van kennisgeving van dat besluit.

Afgezien van die bepalingen bevat de verblijfsrichtlijn evenwel geen specifieke regeling voor de uitvoering of de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten en al helemaal geen bepalingen die betrekking hebben op preventieve maatregelen ter voorkoming van het risico op onderduiken tijdens de termijn voor vrijwillig vertrek of bepalingen die zien op inbewaringstelling met het oog op die verwijdering. Evenmin bevat die richtlijn een bepaling die zich er uitdrukkelijk tegen zou verzetten dat de lidstaten dergelijke maatregelen vaststellen.

Bij gebreke van Unievoorschriften ter zake is het een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om krachtens het beginsel van procedurele autonomie nadere regels voor de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten vast te stellen, op voorwaarde evenwel dat die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).15.

Wat betreft de uitoefening van die nationale bevoegdheid om nadere regels voor de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten vast te stellen, zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat, hoewel de verblijfsrichtlijn en de terugkeerrichtlijn niet noodzakelijkerwijs hetzelfde voorwerp hebben, het Unierecht zich er in beginsel niet tegen verzet dat voorschriften betreffende derdelanders worden gebruikt om een stelsel in te voeren dat van toepassing is op Unieburgers.16. Het Hof heeft in het arrest Petrea immers geoordeeld dat ‘de lidstaten zich kunnen laten leiden door de bepalingen van [de terugkeerrichtlijn, die betrekking heeft op illegaal verblijvende derdelanders,] bij het aanwijzen van de bevoegde autoriteiten en het bepalen van de procedure die van toepassing is op de vaststelling van een besluit […] waarbij de [verwijdering] wordt bevolen van een Unieburger, indien geen enkele andere bepaling van het Unierecht dit belet’.17.

Hieruit volgt dat de lidstaten, aangezien de verblijfsrichtlijn geen bepalingen betreffende de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten bevat, zich in de onderhavige zaak in beginsel moeten kunnen laten leiden door de terugkeerrichtlijn, die later is vastgesteld en die bepalingen bevat die in dat verband relevant zijn.

Wat, ten eerste, de preventieve maatregelen betreft, bepaalt artikel 7, lid 3, van de terugkeerrichtlijn immers dat ‘[v]oor de duur van de termijn voor vrijwillig vertrek […] bepaalde verplichtingen [kunnen] worden opgelegd om het risico op onderduiken te beperken, zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten voor te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven’.18. Wat, ten tweede, de mogelijkheid betreft om een Unieburger of zijn familielid ter waarborging van de tenuitvoerlegging van een verwijderingsbesluit in bewaring te stellen, bevat de terugkeerrichtlijn evenzo in hoofdstuk IV met het opschrift ‘Bewaring met het oog op verwijdering’ — precieze bepalingen die de inbewaringstelling met het oog op verwijdering regelen.

Bijgevolg staat in beginsel niets eraan in de weg dat de lidstaten de bepalingen die betrekking hebben op besluiten inzake de terugkeer van derdelanders, mutatis mutandis toepassen op Unieburgers en hun familieleden jegens wie een verwijderingsbesluit is vastgesteld.

Overeenkomstig het arrest Petrea kunnen de bepalingen die betrekking hebben op derdelanders niettemin enkel op doeltreffende wijze op Unieburgers en hun familieleden worden toegepast indien geen enkele andere bepaling van Unierecht dit belet. Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat artikel 21 VWEU iedere Unieburger het recht verleent om op het grondgebied van de lidstaten te verblijven, ‘onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld’.19. Bijgevolg moet tevens worden nagegaan of de preventieve maatregelen en bewaringsmaatregelen kunnen worden aangemerkt als maatregelen die als zodanig het recht van vrij verkeer en verblijf van die burgers kunnen beperken. Daarbij verzet het Unierecht zich er weliswaar niet tegen dat de lidstaten hun eigen regels voor de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten invoeren, maar mogen die regels geen afbreuk doen aan de nuttige werking van het Unierecht.20.

In het licht van die overwegingen moet worden nagegaan of, en onder welke voorwaarden, de rechtspraak die uit het arrest Petrea is voortgekomen, kan worden toegepast op elke maatregel die in casu aan de orde is.

Om iedere onduidelijkheid over de betekenis en de strekking van de twee prejudiciële vragen weg te nemen, acht ik het nodig om de hiernavolgende toelichtingen te verstrekken.

In de eerste plaats ben ik van mening dat het gebruik van de term ‘beslissing tot beëindiging van het verblijf’ moet worden verduidelijkt. De twee prejudiciële vragen, zoals die door de verwijzende rechter zijn geformuleerd, hebben namelijk respectievelijk betrekking op ‘preventieve maatregelen’ en ‘bewaringsmaatregelen’ die aan Unieburgers of hun familieleden kunnen worden opgelegd nadat jegens hen een ‘beslissing tot beëindiging van het verblijf’ is vastgesteld. Gepreciseerd moet worden dat een ‘beslissing tot beëindiging van het verblijf’ weliswaar in beginsel de verplichting inhoudt om het grondgebied te verlaten, maar niet noodzakelijkerwijs tot de vaststelling van een verwijderingsmaatregel leidt, dat wil zeggen een ‘bevel om het grondgebied te verlaten’ in de zin van artikel 7, eerste lid, van de wet van 15 december 1980.21. Aangezien de twee prejudiciële vragen situaties betreffen waarin een verwijderingsmaatregel wordt vastgesteld, moeten zij mijns inziens aldus worden opgevat dat zij betrekking hebben op Unieburgers en hun familieleden jegens wie niet alleen een beslissing tot beëindiging van het verblijf, maar tevens een verwijderingsbesluit is vastgesteld.

In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter zijn eerste vraag, te weten of op Unieburgers soortgelijke ‘preventieve maatregelen’ kunnen worden toegepast als die welke van toepassing zijn op derdelanders, beperkt tot gevallen waarin het verwijderingsbesluit wordt vastgesteld ‘om reden van openbare orde’. Die beperkte strekking van de vraag blijkt evenwel niet uitdrukkelijk uit de bewoordingen van de nationale wettelijke regeling, en met name niet uit de artikelen 44 quater, 44 quinquies en 44 sexies van de wet van 15 december 1980. Zoals de Belgische regering in haar opmerkingen heeft bevestigd, kunnen dergelijke ‘preventieve maatregelen’ immers worden opgelegd in alle gevallen waarin een verwijderingsmaatregel jegens Unieburgers of hun familieleden is vastgesteld en er een risico op onderduiken van de betrokkenen bestaat.22. Die gevallen omvatten dus ook situaties waarin geen sprake is van een bedreiging voor de openbare orde om redenen van ‘openbare veiligheid of volksgezondheid’ in de zin van artikel 27, lid 1, van de verblijfsrichtlijn of om ‘andere redenen [dan de in artikel 27, lid 1, van die richtlijn genoemde redenen]’ in de zin van artikel 15, lid 1, van die richtlijn.

Zoals blijkt uit vaste rechtspraak is het juist dat het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen.23. Voor zover de gestelde vragen zich beperken tot om redenen van openbare orde vastgestelde verwijderingsbesluiten dient het Hof zich dus in beginsel enkel daarover uit te spreken.

In casu kan evenwel niet uit het verzoek om een prejudiciële beslissing worden opgemaakt waarom die preventieve maatregelen uitsluitend moeten worden onderzocht in het licht van verwijderingsbesluiten die om redenen van openbare orde worden vastgesteld. Bovendien is het ‘risico op onderduiken’ evengoed aanwezig in het kader van verwijderingsbesluiten die om redenen van openbare orde worden vastgesteld, als in het kader van besluiten die op grond van artikel 27, lid 1, van de verblijfsrichtlijn om redenen van ‘openbare veiligheid of volksgezondheid’ worden vastgesteld, en zelfs bij besluiten die om ‘andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid’ worden vastgesteld in de zin van artikel 15, lid 1, van die richtlijn. Teneinde de verwijzende rechter een volledig antwoord te geven, stel ik dan ook voor om de strekking van de eerste prejudiciële vraag in die zin te verruimen dat deze ziet op alle verwijderingsbesluiten die krachtens de verblijfsrichtlijn worden vastgesteld.

In de derde plaats wijs ik erop dat de verwijzende rechter zijn tweede prejudiciële vraag, te weten of voor inbewaringstellingen met het oog op verwijdering een maximumtermijn kan worden vastgesteld die gelijk is aan de termijn die van toepassing is op derdelanders, beperkt tot het geval waarin het verwijderingsbesluit ‘om reden van openbare orde of van openbare veiligheid’ wordt vastgesteld. Artikel 44 septies van de wet van 15 december 1980 voorziet echter in de mogelijkheid van inbewaringstelling ‘[i]ndien redenen van openbare orde, nationale veiligheid of volksgezondheid24. het vereisen’. Derhalve zou kunnen worden overwogen om de strekking van die vraag te verruimen teneinde de redenen van volksgezondheid mede te omvatten. In casu lijkt de beperking van de verwijzende rechter mij niettemin gerechtvaardigd, voor zover de tweede prejudiciële vraag specifiek betrekking heeft op de bepaling in dat artikel die preciseert dat de bewaring uitsluitend in de gevallen waarin dit ‘noodzakelijk is voor de bescherming van de openbare orde of de nationale veiligheid’ tot acht maanden kan worden verlengd.

In de vierde en laatste plaats moet worden benadrukt dat de Belgische regering voorstelt om de tweede vraag aldus te herformuleren dat de bewaringsmaatregel wordt losgekoppeld van het feit dat de betrokkene het grondgebied niet binnen de toegekende termijn heeft verlaten. Die regering verduidelijkt namelijk dat op grond van het Belgische recht geen enkele vreemdeling, of het nu een Unieburger of zijn familielid of een derdelander is, in bewaring kan worden gesteld om de enkele reden dat hij geen gevolg heeft gegeven aan een beslissing tot beëindiging van het verblijf die om redenen van openbare orde of openbare veiligheid is vastgesteld. Inbewaringstelling is alleen gerechtvaardigd om de terugkeer voor te bereiden en de verwijdering uit te voeren wanneer de tenuitvoerlegging van het verwijderingsbesluit in het gedrang dreigt te komen vanwege het gedrag van de betrokkene.

In dat verband lijkt de analyse van de Belgische regering inderdaad kracht te worden bijgezet door de bewoordingen van artikel 44 septies van de wet van 15 december 1980. Toch is de tweede vraag, zoals die door de verwijzende rechter is geformuleerd, mijns inziens verenigbaar met het standpunt van de Belgische regering, voor zover de betrokkene die niet binnen de opgelegde termijn gevolg geeft aan het verwijderingsbesluit, zich zodanig gedraagt dat de tenuitvoerlegging van dat besluit in het gedrang komt, wat rechtvaardigt dat hem middels een bewaringsmaatregel zijn vrijheid wordt ontnomen teneinde over te gaan tot gedwongen verwijdering. Ik stel dan ook voor om de tweede vraag niet te herformuleren in de zin die de Belgische regering heeft voorgesteld.

Tegen de achtergrond van die verduidelijkingen stel ik voor om over te gaan tot de analyse van de twee prejudiciële vragen.

Artikel 44 quater van de wet van 15 december 1980 bepaalt dat aan Unieburgers of hun familieleden jegens wie een verwijderingsbesluit is vastgesteld, vóór het verstrijken van de termijn waarbinnen zij het grondgebied moeten verlaten ‘preventieve maatregelen’ kunnen worden opgelegd om ‘elk risico op onderduiken […] te vermijden’. Dergelijke maatregelen kunnen tevens worden opgelegd wanneer de verwijdering op grond van artikel 44 sexies van die wet tijdelijk wordt uitgesteld. Artikel 44 quinquies van die wet preciseert dat indien de preventieve maatregelen niet in acht worden genomen ‘alle nodige maatregelen’ tot uitvoering van het bevel om het grondgebied te verlaten zelfs vóór het vestrijken van de termijn voor vrijwillig vertrek kunnen worden genomen wanneer er een risico op onderduiken van de betrokkene bestaat.

Dienaangaande zij erop gewezen dat die ‘preventieve maatregelen’ niet in de nationale wetgeving zijn gedefinieerd, met uitzondering van de mogelijkheid om een verblijfplaats aan te wijzen in het geval dat de verwijdering tijdelijk wordt uitgesteld in de zin van artikel 44 sexies van de wet van 15 december 1980. Voor het overige bepaalt die wet dat ‘[d]e Koning […] gemachtigd is deze maatregelen te bepalen bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad’ (artikelen 44 quater en 44 sexies), zonder dat is gepreciseerd wat die maatregelen inhouden. De Belgische regering heeft in haar opmerkingen aangegeven dat er tot op heden geen koninklijk besluit is vastgesteld waarbij die maatregelen nader zijn bepaald.25.

Uit de memorie van toelichting bij de betrokken bepalingen blijkt niettemin dat die bepalingen ‘grotendeels geïnspireerd’ zijn op die van de terugkeerrichtlijn.26. Aangezien die maatregelen gebaseerd zijn op ‘soortgelijke’ op derdelanders toepasselijke bepalingen die zijn vastgelegd in artikel 7, lid 3, van die richtlijn, kunnen zij dus onder meer bestaan in ‘de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een voldoende financiële zekerheid te stellen, documenten voor te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven’. Derhalve moet voor de onderhavige analyse worden uitgegaan van de premisse dat dergelijke maatregelen inderdaad ‘preventieve maatregelen’ kunnen zijn in de zin van de nationale bepalingen die in het hoofdgeding aan de orde zijn.

Wat de juridische kwalificatie van die preventieve maatregelen betreft, zijn twee verschillende benaderingen mogelijk.

Enerzijds stelt de Poolse regering, waar de Belgische en de Deense regering zich achter scharen, dat die preventieve maatregelen in wezen louter bijkomende maatregelen van administratieve aard zijn die enkel worden genomen om de tenuitvoerlegging van een bestaand verwijderingsbesluit te waarborgen en die niet los van dat besluit kunnen worden vastgesteld. Die maatregelen kunnen de vrijheid van verkeer en verblijf dus niet verder beperken, maar zijn enkel bedoeld om de tenuitvoerlegging van een verwijderingsbesluit te waarborgen, welk besluit zonder enige twijfel wél een maatregel is die de vrijheid van verkeer beperkt in de zin van artikel 15, lid 1, of artikel 27, lid 1, van de verblijfsrichtlijn.27.

Indien die eerste benadering zou moeten worden gevolgd, dan zouden de ‘preventieve maatregelen’ kunnen worden gekwalificeerd als procedurele maatregelen die volledig onder de procedurele autonomie van de lidstaten vallen, onder het voorbehoud dat de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht worden genomen.

Anderzijds merken de verwijzende rechter en de Commissie op dat die preventieve maatregelen ondanks hun bijkomstige karakter noodzakelijkerwijs gevolgen hebben voor de rechten en vrijheden van de betrokken Unieburger of het betrokken familielid, aangezien die maatregelen nu juist tot doel hebben om te voorkomen dat hij onderduikt en zich in voorkomend geval naar een andere lidstaat begeeft.

Indien die tweede benadering zou moeten worden gevolgd, dan zouden de ‘preventieve maatregelen’ niet als zuiver procedurele maatregelen worden gekwalificeerd, maar als maatregelen die een verdere beperking opleggen aan het vrije verkeer van artikel 21 VWEU. Overeenkomstig vaste rechtspraak moet dus worden nagegaan of die preventieve maatregelen gerechtvaardigd zijn, in die zin dat zij op objectieve overwegingen berusten en evenredig zijn aan het doel dat op legitieme wijze door het nationale recht wordt nagestreefd.28.

Om de hiernavolgende redenen geef ik in overweging om de tweede benadering te volgen, op grond waarvan de ‘preventieve maatregelen’ niet als zuiver procedurele maatregelen moeten worden aangemerkt, maar als maatregelen die het vrije verkeer in de zin van artikel 21 VWEU kunnen beperken.

In de eerste plaats moet mijns inziens vooraf worden benadrukt dat het feit dat jegens een Unieburger of zijn familielid een verwijderingsbesluit is vastgesteld, niet betekent dat de betrokkene zijn recht verliest om zich vrij op het grondgebied van de Unie te verplaatsen. Hoewel het klopt dat die betrokkene het grondgebied van het gastland dat het verwijderingsbesluit heeft vastgesteld moet verlaten, behoudt hij niettemin zijn fundamentele recht om vrij op de rest van het grondgebied van de Unie te reizen en te verblijven. Bijgevolg moet de stelling dat ‘preventieve maatregelen’ nevenmaatregelen bij verwijderingsbesluiten zijn en als zodanig dus niet het recht van vrij verkeer kunnen beperken van de persoon jegens wie het verwijderingsbesluit is vastgesteld, worden verworpen. Aan die vaststelling kan bovendien niet worden afgedaan door het feit dat preventieve maatregelen bedoeld zijn om de verwijdering van de betrokkene uit het gastland te vergemakkelijken en niet om diens recht van vrij verkeer en verblijf in de overige lidstaten te beperken.

In de tweede plaats en gelet op het voorgaande, kan mijns inziens ondanks het feit dat de wet van 15 december 1980 niet preciseert wat die ‘preventieve maatregelen’ inhouden, niet worden uitgesloten dat die maatregelen rechtstreekse gevolgen kunnen hebben voor het vrije verkeer en verblijf waarin de verblijfsrichtlijn voorziet. Dit is overduidelijk wanneer een preventieve maatregel wordt genomen in de vorm van de ‘[aanwijzing van een] verblijfplaats’, hetgeen per definitie een beperking van het vrije verkeer vormt, zowel op het grondgebied van de betrokken lidstaat als op het grondgebied van de Unie. Evenzo zouden maatregelen zoals de verplichting om zich regelmatig te melden bij de autoriteiten, een financiële zekerheid te stellen, documenten voor te leggen of op een bepaalde plaats te verblijven, van invloed kunnen zijn op de reis- en zelfs op de verblijfsmogelijkheden van de betrokkene in een andere lidstaat, en daarenboven gevolgen kunnen hebben voor de mogelijkheid voor de betrokkene om zijn vrijwillige vertrek voor te bereiden. Meer in het bijzonder zouden dergelijke preventieve maatregelen afbreuk kunnen doen aan de daadwerkelijke uitoefening van het recht op de in artikel 30, lid 3, van de verblijfsrichtlijn bedoelde periode van een maand om met name het vrijwillige vertrek naar een andere lidstaat voor te bereiden, en uiteindelijk het recht van vrij verkeer kunnen ondermijnen.29. Dat zou met name het geval zijn indien de betrokken preventieve maatregelen al in de eerste dagen na de kennisgeving van het verwijderingsbesluit worden opgelegd. Ik wijs erop dat de bewoordingen van artikel 44 ter van de wet van 15 december 1980 immers niet lijken uit te sluiten dat er vóór het verstrijken van de termijn van een maand preventieve maatregelen worden vastgesteld.30.

In de derde plaats volgt uit die analyse dat de ‘preventieve maatregelen’ niet louter tot doel hebben om procedures in verband met de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten te organiseren. Voor de tenuitvoerlegging van dergelijke besluiten is het immers in beginsel niet noodzakelijk dat vooraf preventieve maatregelen worden opgelegd. Hoewel die maatregelen in die zin inderdaad administratieve maatregelen zijn, gaan zij echter veel verder dan maatregelen van zuiver organisatorische of procedurele aard zoals die welke onder meer aan de orde waren in het arrest Petrea. Derhalve lijkt het mij niet passend om die maatregelen als zuivere procedureregels te behandelen en ze vanuit de invalshoek van de verenigbaarheid ervan met het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel te beoordelen.31.

Gelet op die overwegingen moet worden vastgesteld dat de rechtspraak in het arrest Petrea, ondanks het feit dat hieruit volgt dat de lidstaten zich door de terugkeerrichtlijn kunnen laten leiden om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen voor verwijderingsbesluiten die op grond van de verblijfsrichtlijn zijn vastgesteld, niet ten volle kan worden toegepast op het onderhavige geval, omdat de betrokken preventieve maatregelen, in tegenstelling tot zuiver organisatorische en procedurele maatregelen, afbreuk kunnen doen aan de uitoefening als zodanig van de bij de verblijfsrichtlijn toegekende rechten, en met name de vrijheid van verkeer en verblijf kunnen beperken. Derhalve moet voor de beoordeling of die maatregelen verenigbaar zijn met het Unierecht worden nagegaan of zij kunnen worden gerechtvaardigd.

Volgens vaste rechtspraak kan een regeling die het vrije verkeer van personen kan beperken, uit het oogpunt van het Unierecht slechts gerechtvaardigd zijn indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen van algemeen belang die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.32.

In het licht van die vereisten moet worden onderzocht of de preventieve maatregelen, ondanks hun beperkende gevolgen voor de vrijheid van verkeer en verblijf, kunnen worden gerechtvaardigd.

Wat in de eerste plaats de objectieve overwegingen betreft, heeft de Belgische regering aangevoerd dat de betrokken preventieve maatregelen worden gerechtvaardigd door het feit dat de Belgische wetgever het ‘risico op onderduiken’ van een Unieburger of zijn familielid jegens wie een verwijderingsbesluit is vastgesteld, heeft willen voorkomen. Die doelstelling blijkt namelijk duidelijk uit de bewoordingen zelf van de artikelen 44 quater en 44 quinquies van de wet van 15 december 1980 en strookt met de memorie van toelichting bij die wet.33.

Een dergelijke rechtvaardiging moet mijns inziens legitiem worden geacht en kan een rechtvaardiging vormen voor een maatregel die een fundamentele vrijheid zoals die van artikel 21 VWEU beperkt.34. De betrokken preventieve maatregelen strekken er immers toe om de tenuitvoerlegging van een op grond van de verblijfsrichtlijn vastgesteld verwijderingsbesluit te waarborgen, met name wanneer de bevoegde autoriteiten menen dat er een risico is dat de betrokkene niet binnen de toegekende termijn uit eigen beweging gevolg geeft aan het besluit. Die maatregelen zijn dus in fine bedoeld om de nuttige werking van de verblijfsrichtlijn te waarborgen en om ervoor te zorgen dat de krachtens die richtlijn bevolen verwijdering van Unieburgers of hun familieleden niet in het gedrang komt. Daarenboven en meer in het algemeen hebben de lidstaten er een legitiem belang bij om, omwille van de transparantie, rechtszekerheid en voorzienbaarheid, regels vast te stellen die betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten, waaronder regels die het risico op onderduiken betreffen.

Wat in de tweede plaats de toetsing van de evenredigheid van die maatregelen betreft, is een maatregel volgens de relevante rechtspraak evenredig wanneer hij geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.35.

Om na te gaan of de preventieve maatregelen evenredig zijn, moeten verschillende juridische en feitelijke elementen die specifiek zijn voor de betrokken lidstaat worden geanalyseerd en tegen elkaar worden afgewogen, waartoe de verwijzende rechter beter in staat is dan het Hof, met name gelet op het feit dat de inhoud van die maatregelen nog niet is bepaald (zie punt 61 van deze conclusie). Daarenboven staat het aan de verwijzende rechter om rekening te houden met de institutionele context en met de wijze waarop de bevoegde autoriteiten die maatregelen zullen toepassen. In het kader van die beoordeling van de evenredigheid lijken de volgende elementen mij relevant.

In de eerste plaats ben ik van mening dat een stelselmatige toepassing van die preventieve maatregelen op basis van elementen die niet rechtstreeks verband houden met het risico op onderduiken, zoals de rechtvaardigingsgrond voor de verwijdering, het recht van vrij verkeer en verblijf verder zou beperken dan nodig is om het risico op onderduiken te voorkomen. De grond voor verwijdering als zodanig kan immers geen rechtvaardiging zijn voor het opleggen van een preventieve maatregel, zelfs niet wanneer de openbare orde of de openbare veiligheid in het geding is. Niettemin lijkt het mij evident dat het gedrag van de betrokkenen voorafgaand aan de vaststelling van het verwijderingsbesluit een doorslaggevend element voor het risico op onderduiken zal zijn dat door de bevoegde autoriteiten in aanmerking moet worden genomen. Zo zal voor de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel zeker rekening moeten worden gehouden met de aard van de bedreiging voor de openbare orde die de verwijdering rechtvaardigt.36.

In de tweede plaats ben ik van mening dat de toepassing van preventieve maatregelen enkel in verhouding tot de nagestreefde doelen staat indien het risico op onderduiken reëel is. De bevoegde autoriteiten dienen die maatregelen dus bij uitzondering toe te passen en op basis van een individuele beoordeling van het risico op onderduiken van de betrokkene. Bijgevolg kunnen preventieve maatregelen enkel als evenredig worden aangemerkt indien bij de keuze van elke maatregel rekening wordt gehouden met de ernst van het risico op onderduiken. Zo is de verplichting om ‘op een bepaalde plaats te verblijven’ die overduidelijk de vrijheid van verkeer en verblijf beperkt enkel gerechtvaardigd wanneer het risico op onderduiken bijzonder hoog is. De bevoegde autoriteiten dienen derhalve per geval na te gaan of de doeltreffende uitvoering van een verwijderingsbesluit ook kan worden gewaarborgd met andere preventieve maatregelen die minder diep ingrijpen in de uitoefening van de rechten van artikel 21 VWEU. Daarenboven zou, zoals de Commissie opmerkt, een maatregel die een Unieburger of zijn familielid ronduit zou verhinderen om gedurende de termijn voor vrijwillig vertrek gevolg te geven aan het verwijderingsbesluit, zowel onevenredig als contraproductief zijn.

Gelet op een en ander stel ik voor om op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat de artikelen 20 en 21 VWEU en de verblijfsrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er in beginsel niet tegen verzetten dat de lidstaten een nationale wettelijke regeling toepassen op grond waarvan op Unieburgers en hun familieleden jegens wie krachtens de verblijfsrichtlijn een verwijderingsbesluit is vastgesteld, soortgelijke ‘preventieve maatregelen’ kunnen worden toegepast als die welke ten aanzien van derdelanders de omzetting vormen van artikel 7, lid 3, van de terugkeerrichtlijn, teneinde het risico op onderduiken te voorkomen gedurende de termijn die is toegekend om het grondgebied van de betrokken lidstaat te verlaten, op voorwaarde dat die maatregelen op objectieve overwegingen berusten en evenredig zijn.

Artikel 44 septies van de wet van 15 december 1980 bepaalt dat Unieburgers en hun familieleden kunnen worden ‘vastgehouden’ dat wil zeggen in bewaring kunnen worden gesteld om de tenuitvoerlegging van een verwijderingsmaatregel te waarborgen, tenzij andere, minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast. De betrokkenen kunnen worden vastgehouden voor de duur die strikt noodzakelijk is voor de uitvoering van de verwijderingsmaatregel, waarbij de maximumduur van de bewaring in beginsel twee maanden is. Die bepaling voorziet tevens in de mogelijkheid om de duur van de bewaring te verlengen, waarbij de totale duur van de verlengingen identiek is aan die van de verlengingen waarin artikel 74/5, § 3, van de wet van 15 december 1980 voorziet voor derdelanders, namelijk tot maximaal vijf maanden, dan wel tot acht maanden indien er sprake is van redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Het is die laatste maximumverlenging tot acht maanden die de verwijzende rechter zorgen baart en die het voorwerp van de onderhavige analyse zal zijn.

Vooraf zij eraan herinnerd dat de verblijfsrichtlijn, zoals opgemerkt in de punten 41 tot en met 46 van deze conclusie, geen specifieke regeling bevat voor de uitvoering of de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten, en al helemaal geen bepalingen die betrekking hebben op maatregelen tot bewaring met het oog op die verwijdering. Evenmin bevat die richtlijn een bepaling die zich er uitdrukkelijk tegen zou verzetten dat de lidstaten dergelijke maatregelen vaststellen. Bij gebreke van Unievoorschriften ter zake is het dus een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om nadere regels voor de tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten vast te stellen, waarbij zij zich in voorkomend geval kunnen laten leiden door de bepalingen van de terugkeerrichtlijn, die betrekking heeft op derdelanders.

Artikel 15 van de terugkeerrichtlijn voorziet immers in de mogelijkheid van bewaring met het oog op verwijdering ‘om [de] terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien: a) er risico op onderduiken bestaat, of b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert’. Wat de duur van die bewaring betreft, bepaalt lid 1 van dat artikel dat deze ‘zo kort mogelijk [moet zijn] en [niet langer duurt] dan de […] voorbereiding van de verwijdering’. Lid 5 van dat artikel voegt daaraan toe dat ‘[i]edere lidstaat […] een maximale bewaringsduur [vaststelt] die niet meer dan zes maanden mag bedragen’. Daarnaast voorziet lid 6 van dat artikel in een mogelijke verlenging met ten hoogste twaalf maanden wanneer de verwijdering meer tijd vergt omdat de betrokken derdelander niet meewerkt of omdat de nodige documentatie uit derde landen op zich laat wachten.

Die bepalingen van de terugkeerrichtlijn kunnen evenwel enkel op Unieburgers worden toegepast indien zij als zodanig niet de vrijheid van verkeer en verblijf van de betrokkenen beperken, tenzij zij gerechtvaardigd zijn en geen afbreuk doen aan de nuttige werking van het Unierecht.

Dienaangaande baseer ik mij op de redenering die ik in het kader van de ‘preventieve maatregelen’ heb gevolgd (zie de punten 68–72 van deze conclusie) en ben ik van mening dat een bewaringsmaatregel niet als een zuiver procedurele maatregel kan worden aangemerkt, aangezien een dergelijke maatregel de vrijheid van verkeer en verblijf van Unieburgers kan belemmeren. Een dergelijke ‘bewaringsmaatregel’ beperkt als zodanig immers het vrije verkeer, aangezien hij de betrokkene belemmert om zich vrij te verplaatsen, ook in de lidstaat die het verwijderingsbesluit heeft vastgesteld.37.

Een dergelijke beperking zou niettemin gerechtvaardigd kunnen zijn indien zij op objectieve overwegingen berust en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel (zie punt 73 van deze conclusie).

Wat in de eerste plaats de objectieve overwegingen betreft, moet in dat verband worden opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 44 septies van de wet van 15 december 1980, anders dan die van artikel 15 van de terugkeerrichtlijn, geen enkele verwijzing bevatten naar eventuele rechtvaardigingsgronden voor de toepassing van een bewaringsmaatregel, met uitzondering van de precisering dat redenen van openbare orde, nationale veiligheid of volksgezondheid de bewaring moeten ‘vereisen’ en dat een bewaringsmaatregel kan worden opgelegd ‘met de bedoeling de uitvoering van de maatregel tot verwijdering te garanderen’. Dienaangaande heeft de Belgische regering in haar opmerkingen toegelicht dat een bewaringsmaatregel alleen gerechtvaardigd is om de terugkeer voor te bereiden en de verwijdering uit te voeren en enkel wordt opgelegd wanneer de tenuitvoerlegging van het verwijderingsbesluit in het gedrang dreigt te komen vanwege het gedrag van de betrokkene. Op voorwaarde dat die uitlegging door de verwijzende rechter wordt bevestigd, moet mijns inziens worden vastgesteld dat een dergelijke maatregel, die hoofdzakelijk is bedoeld om de tenuitvoerlegging van een verwijderingsbesluit en, uiteindelijk, de nuttige werking van bepaalde bepalingen van de verblijfsrichtlijn te waarborgen, legitiem is en een beperking van het vrije verkeer kan rechtvaardigen.

In de tweede plaats ben ik van mening dat, hoewel het tevens gerechtvaardigd is dat de lidstaten in een maximumbewaringsduur willen voorzien, het aan de verwijzende rechter staat om te beoordelen of die duur evenredig is, waarbij in voorkomend geval rekening moet worden gehouden met de ervaring die de overheid heeft op het gebied van de toepassing van artikel 74/5, § 3, van de wet van 15 december 1980, alsook met de besluitvormingspraktijk die betrekking heeft op de tijd die normaliter nodig is om de verwijdering van een Unieburger naar een andere lidstaat uit te voeren. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of acht maanden een onevenredige overschrijding is van de duur die strikt noodzakelijk is om de verwijderingsmaatregel ten uitvoer te leggen. De volgende elementen zouden in dit verband relevant kunnen zijn.

Ten eerste moet het opleggen van de maximumbewaringsduur niet op zichzelf worden beoordeeld, maar in de meer algemene context van de toepassing van artikel 44 septies van de wet van 15 december 1980. Uit een dergelijke contextuele analyse blijkt mijns inziens namelijk dat een verlenging tot een maximumduur van acht maanden slechts in uitzonderlijke gevallen gerechtvaardigd is. Allereerst bepaalt artikel 44 septies duidelijk dat een bewaringsmaatregel wordt opgelegd ‘tenzij andere, minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast’. Vervolgens is de verlenging van een dergelijke bewaring met perioden van twee maanden enkel mogelijk wanneer de nodige stappen om de betrokkene te verwijderen binnen zeven werkdagen na de inbewaringstelling zijn genomen, wat de verwijderingsprocedure normalerwijze zou moeten versnellen. Bovendien kan de bewaring na die eerste verlenging enkel worden verlengd door de minister, waarbij de maximale bewaringsduur vijf maanden is, waarna de betrokkene in vrijheid moet worden gesteld. Tot slot kan de bewaring, enkel wanneer dit noodzakelijk is om de openbare orde of de openbare veiligheid te beschermen, telkens met een maand worden verlengd tot een totale duur van maximaal acht maanden.

Ten tweede merk ik op dat de Belgische regering ter terechtzitting heeft gepreciseerd dat die maximumduur van acht maanden is gekozen omdat de verblijfsrichtlijn niet uitsluit dat er verwijderingsbesluiten worden vastgesteld jegens derdelanders die familielid van een Unieburger zijn. Het is vanuit die invalshoek dat de maximumduur is vastgesteld op basis van de maximumduur die op grond van artikel 74/5, § 3, van de wet van 15 december 1980 van toepassing is op derdelanders.

Afgezien van die zeer specifieke gevallen en gelet op het feit dat artikel 44 septies van de wet van 15 december 1980 betrekking heeft op de voorbereiding van de terugkeer en de uitvoering van de verwijdering, zou de verwijdering van Unieburgers en hun familieleden die de nationaliteit van een lidstaat hebben in de meeste gevallen evenwel veel sneller moeten kunnen worden uitgevoerd, aangezien voor de terugkeer naar de lidstaat van herkomst niet de medewerking van een derde land maar die van een lidstaat nodig is. Een maximumduur die identiek is aan de duur die van toepassing is op illegaal verblijvende derdelanders houdt mijns inziens namelijk geen rekening met bepaalde elementen die de situatie van Unieburgers onderscheiden van die van derdelanders, te weten, ten eerste, het systeem van samenwerking tussen de lidstaten van de Unie, welk systeem in het geval van derde landen niet per definitie bestaat, en, ten tweede, de bijzonderheid dat de identiteit van Unieburgers doorgaans bekend is en er geen enkele twijfel bestaat over hun nationaliteit (en laatstgenoemd criterium kan in het geval van derdelanders vaak een langere termijn rechtvaardigen om hun identiteit te verifiëren).

Gelet op een en ander moet op de tweede prejudiciële vraag worden geantwoord dat de artikelen 20 en 21 VWEU en de verblijfsrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er in beginsel niet tegen verzetten dat de lidstaten voorzien in een maximumbewaringsduur die identiek is aan de duur die van toepassing is op illegaal verblijvende derdelanders, op voorwaarde dat de bewaringsduur in individuele gevallen zo kort mogelijk blijft en niet langer is dan de duur die strikt noodzakelijk is voor de tenuitvoerlegging van de verwijderingsmaatregel, welke duur normaliter korter zal zijn dan de tijd die nodig is om een maatregel tot verwijdering van illegaal verblijvende derdelanders ten uitvoer te leggen.