III.1.1 Onderzoeksvragen

Dit hoofdstuk gaat over de bestuursrechtelijke milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden.1 Hierbij staan twee onderzoeksvragen centraal: een descriptieve/interpretatieve onderzoeksvraag en een evaluatieve onderzoeksvraag.2 De eerste vraag is het belangrijkst: onder welke voorwaarden kan een bestuurlijke sanctie worden opgelegd aan een leidinggevende wegens een milieuovertreding? Net als in het strafrechtelijke hoofdstuk richt ik me hierbij met name op het daderschap – of beter gezegd3 – overtrederschap van een leidinggevende. Een aantal van de in het vorige hoofdstuk besproken daderschapsvormen – functioneel plegen, feitelijk leidinggeven en medeplegen – zijn sinds het in werking treden van de Vierde tranche Awb ook van toepassing in het bestuursrecht. Daarom geldt wat ik daar schrijf over het daderschap van leidinggevenden mutatis mutandis ook voor het bestuursrechtelijke overtrederschap van leidinggevenden voor het schenden van een milieunorm.4

Ook al is met het bestuursrechtelijke overtredersbegrip aansluiting gezocht bij het strafrecht en ook al is de eerste onderzoeksvraag vergelijkbaar met die uit het vorige hoofdstuk, de beantwoording ervan vraagt om een andere insteek. In het strafrecht heb ik me bij het beantwoorden van de vraag naar de voorwaarden voor het sanctioneren van leidinggevenden voor milieuovertredingen met name gericht op het verder uitdiepen van de verschillende aansprakelijkheidsfiguren in de context van de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden. In het bestuursrechtelijke hoofdstuk heb ik met de beantwoording van de eerste deelvraag een ander doel voor ogen; of eigenlijk drie andere doelen.

Het eerste doel is om het overtredersbegrip en enkele andere centrale leerstukken van het bestuursrechtelijke handhavingsrecht op overzichtelijke wijze in kaart te brengen. Dat is nodig, denk ik, want het bestuursrechtelijke handhavingsrecht is complex, het bestuursrechtelijke overtredersbegrip is volop in beweging,5 en er zijn verscheidene begrippen die veel op elkaar lijken maar steeds net iets anders betekenen.6 In de literatuur, praktijk en jurisprudentie lopen de leerstukken geregeld door elkaar heen, wat leidt tot rechtswillekeur en rechtsonzekerheid. Dit is weliswaar niet een probleem dat specifiek is voor de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden, maar het stapje terug dat ik zet om de plaats en betekenis van de verschillende begrippen te verduidelijken is mijns inziens wel nodig om de bestuursrechtelijke aansprakelijkheid van leidinggevenden voor milieuovertredingen op gestructureerde en begrijpelijke wijze te bestuderen.

Het tweede doel van de eerste onderzoeksvraag is het verkennen en verder ontwikkelen van een specifiek (maar zeer belangrijk) aspect van de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden: de adressering van ‘inrichtinggerelateerde voorschriften’. Het gaat hierbij om vergunningsvoorschriften en algemene regels voor inrichtingen die voortvloeien uit de Wm. Dit type voorschrift is belangrijk, want vrijwel iedere onderneming kan worden aangemerkt als een ‘inrichting’, en daarom worden de milieurelevante activiteiten van vrijwel alle ondernemingen gereguleerd door inrichtinggerelateerde voorschriften. Dat is ook de reden waarom het voor de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden van belang is om te weten of zij worden geadresseerd door dit type voorschrift; het normadressaatschap betekent dat zij persoonlijk gehouden zijn tot de naleving van inrichtinggerelateerde voorschriften.

Het derde doel achter de eerste onderzoeksvraag is het analyseren op welke manier de overtrederschapsvormen die relevant zijn voor de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden (namelijk functioneel plegen, feitelijk leidinggeven en medeplegen) worden toegepast in het bestuursrecht. Deze overtrederschapsvormen zijn ongeveer tien jaar geleden uit het strafrecht overgenomen, maar het ziet ernaar uit dat ze nog altijd geen gemeengoed zijn in het bestuursrecht.7 Zo lijkt het erop dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) vasthoudt aan de toerekeningsformule die gold in het bestuursrecht vóór de invoering Vierde tranche Awb, en daarnaast komt het voor dat de Afdeling de vereisten van de deelnemingsvorm ‘feitelijk leidinggeven’ anders invult dan in het strafrecht gangbaar is.8 Het is van belang om deze verschillen nader te bestuderen en te beoordelen of de afwijking geoorloofd is, omdat de precieze invulling van het bestuursrechtelijke overtredersbegrip medebepalend is voor het antwoord op de vraag of een leidinggevende bestuursrechtelijk kan worden gesanctioneerd voor een milieuovertreding (waarbij ik hier alvast opmerk dat de lezing die de hoogste bestuursrechter hanteert een stuk nadeliger is voor leidinggevenden dan die in het strafrecht wordt gehanteerd).

De tweede onderzoeksvraag van dit hoofdstuk heeft als gezegd een evaluatief karakter: moeten (bepaalde soorten) leidinggevenden aanvullend worden beschermd tegen bestuursrechtelijke milieuaansprakelijkheid? Aanleiding voor deze vraag is dat een aantal auteurs ervoor waarschuwen dat het (te) makkelijk is om bestuurders en andere leidinggevenden aan te merken als overtreder van een milieunorm; en zij pleiten ervoor om strengere eisen te stellen aan de bestuursrechtelijke sanctionering van bestuurders van rechtspersonen.9 Hoewel minder levendig dan in het privaatrecht, wordt ook in het bestuursrecht de discussie gevoerd over de ondergrens van bestuurdersaansprakelijkheid. In dit hoofdstuk reflecteer ik daarom op de bestuursrechtelijke aansprakelijkheidsdrempel en analyseer ik de argumenten die in het bestuursrechtelijke discours worden genoemd voor en tegen de aanvullende bescherming van bestuurders, om vervolgens een standpunt in te nemen in deze discussie.