73.3 Het wetmatigheidsbeginsel

Het NNI en NEC, samenwerkend als NEN, zijn rechtspersonen krachtens Nederlands privaatrecht. Europese normalisatie-instellingen zijn rechtspersonen krachtens Belgisch privaatrecht. Zij behoren niet tot een overheid. De normen worden in een normcommissie op grond van privaatrechtelijke afspraken vastgesteld door vertegenwoordigers van organisaties die belang hebben bij een door een ieder te gebruiken norm, maar samen geen publiekrechtelijke regelgevende bevoegdheid uitoefenen.

In een rechtsstaat geldt het wetmatigheids- ofwel het legaliteitsbeginsel. Dit betekent in de eerste plaats dat de burgers bindende beslissingen worden genomen door overheidsorganen die de bevoegdheid daartoe bij of krachtens wet hebben gekregen. Normalisatie is een private activiteit en daarbij wordt geen overheidsgezag uitgeoefend. Het vereiste van een wettelijke grondslag is daarop dus niet van toepassing. Het vereiste doet zich wel gevoelen als een bestuursorgaan zich in een besluit baseert op een bepaalde norm. Er is geen strijd met het wetmatigheidsbeginsel als een wetgever burgers door een verwijzing aan een norm bindt die niet door hemzelf is vastgesteld en een bestuursorgaan zijn besluiten vervolgens (mede) op deze norm baseert. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft wél duidelijk uitgesproken dat een norm door een bestuursorgaan niet in een besluit ter handhaving van een wettelijk voorschrift aan een burger kan worden tegengeworpen als in dat wettelijk voorschrift niet naar deze norm is verwezen.1

Hoewel dit naar huidige opvattingen niet vereist is, zouden verwijzingen in lagere wetgeving naar normen bij voorkeur een grondslag moeten hebben in wetgeving in formele zin. Dit blijkt echter lang niet altijd het geval te zijn.2 Overigens wordt in de jurisprudentie evenmin uitdrukkelijk als eis gesteld dat normen waarnaar in vergunningen wordt verwezen alleen bindend zijn als voor de verwijzing een grondslag in een wettelijk voorschrift aanwezig is.3

Het wetmatigheidsbeginsel betekent in de tweede plaats dat overheidshandelen in overeenstemming met rechtsregels plaatsvindt. Dit heeft consequenties als in wetgeving of besluiten naar normen wordt verwezen. De normen moeten in overeenstemming zijn met doel en strekking van het toepasselijke complex van regelgeving. Een expliciet wettelijk toetsingskader kan behulpzaam zijn bij het vaststellen of normen passen bij wat de wetgever voor ogen heeft gehad. Zoals hierboven is beschreven, worden normdocumenten die zijn opgesteld op verzoek van de Europese Commissie vooraf getoetst op overeenstemming met essentiële eisen die zijn neergelegd harmonisatiewetgeving. In Nederlandse wetgeving (in formele zin) ontbreekt vaak een toetsingskader waaraan de normen waarnaar wordt verwezen moeten voldoen. Dat is vanuit een oogpunt van het wetmatigheidsbeginsel niet wenselijk.4

In de EU wordt meer dan in Nederland aandacht besteed aan adequate begrenzing in wetgeving van uitbesteden van regelgeving aan private instellingen (en agentschappen). Volgens het Hof moet in de onderliggende EU-regelgeving nauwkeurig zijn omschreven wat de betreffende instantie mag doen en moeten haar activiteiten aan controle door de Commissie zijn onderworpen. De bevoegdheden die aan de instantie worden gegeven, moeten ‘technisch-uitvoerend’ zijn. De instanties mogen niet aan belangenafweging doen en niet zelf beleidsmatige keuzes maken.5

Overigens kan reeds tijdens het proces van normalisatie overeenstemming van normen met het wettelijk kader waarin zij zullen worden opgenomen worden bewaakt. Een overheidsorgaan kan zich laten vertegenwoordigen in commissies die normen opstellen.6 Zo nemen consultants, daartoe gemachtigd door de Europese Commissie, deel aan de beraadslagingen bij de totstandkoming van geharmoniseerde normen, juist om te bewaken dat de normen voldoen aan de eisen die de toepasselijke harmonisatiewetgeving en de Commissie daaraan stellen.7

Het huidige kabinetsbeleid houdt overigens in dat deelname van de Nederlandse overheid met stemrecht aan normalisatie niet nodig is, ook niet als de overheid ernaar in de regelgeving verwijst.8 Het is de vraag of dat verstandig is.

Tot de eisen van het wetmatigheidsbeginsel behoort in de derde plaats dat overheidsoptreden plaatsvindt op basis van regels die adequaat bekend zijn gemaakt.9 In het Knooble-arrest heeft de Hoge Raad echter uitgemaakt dat normen, als er in wetgeving naar wordt verwezen, naar buiten werkende, de burgers bindende regels worden, maar geen algemeen verbindende voorschriften zijn. Zij behoeven dus niet met inachtneming van de Bekendmakingswet te worden gepubliceerd.10 De Afdeling bestuursrechtspraak heeft echter wel uitdrukkelijk overwogen dat kenbaarheid van de normen waarnaar de wet verwijst voldoende moet zijn verzekerd.11