RvS, 22-08-2012, nr. 201109465/1/A4

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een vergunning is ingediend voor de inwerkingtreding van de Wabo. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

De inrichting, ook aangeduid als GDF, is bestemd voor het ontvangen, meten en afvoeren van aardgas en het opslaan en afvoeren van aardgascondensaat en productiewater. Voor de inrichting zijn eerder bij besluit van 16 januari 1996 een revisievergunning verleend en bij besluit van 22 juli 2004 een veranderingsvergunning. De thans voorliggende revisievergunning ziet op het bijplaatsen van een derde compressor. Op het terrein bevinden zich naast GDF nog twee andere inrichtingen, te weten UGS voor ondergrondse opslag van aardgas, eveneens eigendom van de NAM, en een meet- en regelstation van Gas Terra.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de minister het besluit van 12 juli 2011 niet heeft mogen baseren op het onderzoek van het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (hierna: het NLR) van juni 2011, omdat dit pas op 14 juli 2011 is gepubliceerd.

De minister heeft toegelicht dat de resultaten van het door het NLR verrichte onderzoek, fase 3 (hierna: het NLR3-onderzoek), op 24 juni 2011 zijn gepresenteerd, zodat hij ten tijde van het besluit van 12 juli 2011 van de inhoud ervan op de hoogte was en het besluit daarop kon baseren.

Dat het onderzoek op 14 juli 2011 is gepubliceerd, betekent niet dat de minister zich niet op het hem reeds op 24 juni 2011 gepresenteerde rapport heeft mogen baseren. In beroep bestaat voor derden de mogelijkheid het rapport te bestrijden, zoals [appellant sub 1] en [appellant sub 2] thans ook doen.

De beroepsgrond faalt.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts dat het NLR3-onderzoek ondeugdelijk is en de minister zich daarop niet mocht baseren. [appellant sub 1] heeft ter onderbouwing daarvan het rapport van dr. H. Hasper van CTIsa van 5 september 2011 overgelegd. [appellant sub 2] stelt verder, onder verwijzing naar een onderzoek van Peutz B.V., dat de onderzoeken van het Noordelijk Akoestisch Adviesbureau (hierna: NAA) niet konden worden gebruikt voor de vergunningverlening. Ook voert [appellant sub 2] aan dat het NLR3-onderzoek ondeugdelijk is, omdat het in opdracht van de NAM is opgesteld.

Ten aanzien van het NLR3-onderzoek stelt Hasper dat het uitsluitend gericht is geweest op het vinden van andere bronnen van laagfrequent geluid dan de NAM-installaties, terwijl het eerste onderzoek van het NLR (hierna: het NLR1-onderzoek) een eenduidige relatie heeft blootgelegd tussen het geluid dat afkomstig is van de NAM-locatie en de geluidniveaus die bij de bewoners zijn gemeten. [appellant sub 2] heeft in dit verband nog gesteld dat een medewerker van het NLR tijdens de presentatie van het NLR1-onderzoek zou hebben gezegd dat de oorzaak van het gemeten geluid bij 17 van de 25 onderzochte gevallen met 98 tot 99 procent zekerheid bij de NAM ligt. Hasper stelt verder in zijn onderzoek dat niet alle essentiële kenmerken van de gemeten geluidsignalen zijn gerapporteerd. Tenslotte stelt Hasper dat het toegepaste meetsysteem met akoestische antennes, de zogenaamde Beamforming-methode, niet geschikt is om bij lage frequenties betrouwbaar te bepalen uit welke richting het geluid afkomstig is.

De minister stelt zich op het standpunt dat uit het NLR1-onderzoek niet zonder meer een relatie kan worden afgeleid tussen het geluid afkomstig van de NAM-locatie en de bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gemeten geluiden. Volgens hem zijn verder de meetgegevens niet beperkt weergegeven, nu het NLR ook maximale geluidniveaus en spectogrammen heeft gerapporteerd. Ook merkt hij op dat het NLR veel ervaring heeft met het gebruik van akoestische antennes, het lokaliseren van laagfrequente geluidsbronnen daarmee juist eenvoudiger is en geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de juistheid van het onderzoek.

Het deskundigenbericht vermeldt dat op basis van het NLR1-onderzoek geen eenduidige relatie kan worden gelegd met de installaties van de NAM. Verder is vermeld dat er geen wettelijk voorgeschreven methode bestaat voor het meten van laagfrequent geluid en dat de door het NLR toegepaste Beamforming-methode in staat is bronnen van laagfrequent geluid te bepalen. Wat betreft de stelling van Hasper dat een aantal essentiële kenmerken niet is gemeten dan wel gerapporteerd, waaronder de duur dat het geluid een bepaald niveau heeft overschreden, het al of niet tonaal zijn van het geluid en het niveau van het achtergrondgeluid, wordt in het deskundigenbericht vermeld dat die aspecten niet van belang zijn bij de door het NLR gekozen Beamforming-methode. Ten aanzien van de onderzoeken van NAA vermeldt het deskundigenbericht dat die niet aan de vergunningaanvraag ten grondslag liggen. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze conclusies te twijfelen.

Gelet op het voorgaande stelt Hasper ten onrechte dat het

NLR3-onderzoek uitsluitend gericht is geweest op het vinden van andere bronnen van laagfrequent geluid dan de NAM-installaties en dat het NLR1-onderzoek een eenduidige relatie heeft blootgelegd tussen het geluid dat afkomstig is van de NAM-locatie en de geluidniveaus die bij de bewoners zijn gemeten. [appellant sub 2] heeft in dit verband tevergeefs gesteld dat een medewerker van het NLR tijdens de presentatie van het NLR1-onderzoek zou hebben gezegd dat de oorzaak van het gemeten geluid bij 17 van de 25 onderzochte gevallen met 98 tot 99 procent zekerheid bij de NAM ligt.

[appellant sub 2] heeft deze stelling niet met bewijs gestaafd en van de presentatie zijn geen notulen gemaakt. Voorts is in het deskundigenbericht vermeld dat de medewerker van het NLR desgevraagd te kennen heeft gegeven dat tijdens de presentatie geen uitspraak is gedaan over de kans of zekerheid dat de oorzaak van de ervaren hinder van laagfrequent geluid bij de NAM ligt.

Er bestaat geen wettelijk voorgeschreven methode voor het meten van laagfrequent geluid en er bestaat evenmin een wettelijk voorschrift dat zich tegen toepassing van de Beamforming-methode door het NLR verzette. Derhalve kan in het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aangevoerde geen grond worden gevonden voor het oordeel dat die methode niet in redelijkheid mocht worden toegepast. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, zoals is vermeld in het deskundigenbericht, die methode in staat is om bronnen van laagfrequent geluid op te sporen, hetgeen het doel van het NLR3-onderzoek was.

Wat betreft de stelling van [appellant sub 2] dat de minister het besluit van 12 juli 2011 ten onrechte heeft gebaseerd op rapporten van het NAA, omdat die volgens onderzoeksbureau Peutz niet representatief zijn, geldt dat, zoals is vermeld in het deskundigenbericht, die rapporten niet ten grondslag hebben gelegen aan onderhavige vergunningaanvraag. Het feit dat het NLR3-onderzoek in opdracht van de NAM is verricht, biedt verder evenmin grond voor het oordeel dat dat onderzoek ondeugdelijk is. Van een aanvrager om een vergunning wordt terecht veelal verlangd dat hij zelf een onderzoek laat uitvoeren ter onderbouwing van zijn aanvraag.

Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het NLR3-onderzoek ondeugdelijk is en de minister zich daarop niet heeft mogen baseren.

De beroepsgrond faalt.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen tevens dat de minister de vergunning niet heeft kunnen verlenen in verband met de te verwachten toename van hinder van laagfrequent geluid vanwege de inrichting, al dan niet via opzwengeling. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben in dit verband gesteld dat de minister de geluidmetingen ten onrechte heeft getoetst aan de referentiecurve van de Nederlandse Stichting Geluidhinder van april 1999 (hierna: NSG-richtlijn), omdat die verouderd is en geen rekening houdt met harmonische resonantie van geluidsintensiteiten onder de 55 dB en met frequenties onder het infrasone bereik, te weten onder de 20 Hz.

[appellant sub 2] voert verder aan dat geen rekening is gehouden met het na-ijlen van geluid.

Ten aanzien van de bij de woning van [appellant sub 1] verrichte metingen, vermeldt het deskundigenbericht dat zes in de nacht van 19 op 20 april 2011 gemeten geluiden met een grote mate van zekerheid kunnen worden toegerekend aan een bron die in de richting van het NAM-terrein ligt. De overige bij die woning uitgevoerde metingen kunnen, gezien het grillige lobbenpatroon in verschillende richtingen en in het ontbreken van een duidelijke lob richting het NAM-terrein, in redelijkheid niet aan de NAM worden toegerekend, aldus het deskundigenbericht. Wat betreft de gemeten tonen die wel met grote mate van zekerheid aan de NAM zijn toe te rekenen, geldt volgens het deskundigenbericht dat slechts één daarvan een zodanig geluidniveau heeft, te weten 48 Hz, dat dat in de woning van [appellant sub 1] een overschrijding van de referentiecurve uit de NSG-richtlijn kan geven. De overige tonen bij 10, 20 en 22 Hz hebben daarvoor een te laag geluiddrukniveau, hetgeen volgens het deskundigenbericht niet wil zeggen dat [appellant sub 1] die tonen niet zou kunnen waarnemen. Wat betreft de overschrijding bij 48 Hz wijst het deskundigenbericht er op dat de isolatiewaarde van de beglazing van de woning bepalend is en dat die naar verwachting 10 dB is, zodat bij een geluidsniveau van 49 dB buiten, de waarde binnen 39 dB bedraagt. Deze waarde voldoet op zichzelf aan de waarde van de referentiecurve bij 50 Hz. Door resonanties in de woning kan het geluidsniveau in de woning echter hoger uitvallen, aldus het deskundigenbericht. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan deze bevindingen te twijfelen.

De minister heeft in zijn zienswijze op het deskundigenbericht toegelicht dat gedurende het NLR1-onderzoek zowel binnen als buiten de woningen metingen zijn verricht en dat daarbij geen resonantie is geconstateerd. Ook wijst hij er op dat het NLR het geluidsfragment van de meting van 48 Hz heeft uitgeluisterd en dat daaruit is gebleken dat het een stationair draaiende en vertrekkende auto betreft. Gegeven deze nadere motivering heeft de minister zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de overschrijding van de referentiecurve buiten bij de woning van [appellant sub 1], voor zover geen rekening wordt gehouden met de isolatiewaarde, niet aan de bedrijfsvoering van de NAM is toe te rekenen.

Het deskundigenbericht vermeldt over de door het NLR bij [appellant sub 2] verrichte metingen dat losse peilmetingen zijn uitgevoerd en dat daardoor slechts een beperkt aantal peilmetingen is te koppelen aan de registraties in het logboek. Hoewel een langdurige meting verspreid over verscheidene dagen meer voor de hand had gelegen, had dit volgens het deskundigenbericht niet tot een andere conclusie dan bij [appellant sub 1] geleid. Daartoe is overwogen dat de woning van [appellant sub 2], gezien vanuit het NAM-terrein, in ongeveer dezelfde richting als de woning van [appellant sub 1] ligt, maar op aanmerkelijk grotere afstand. De Afdeling ziet geen aanleiding om deze conclusie in twijfel te trekken.

Gelet op het voorgaande heeft de minister in redelijkheid aannemelijk kunnen achten dat de gestelde hinder van laagfrequent geluid niet afkomstig is van de GDF van de NAM en kon daarom bij de vergunningverlening - voor het geval onverhoopt alsnog mocht blijken dat de GDF veroorzaker is van laagfrequent geluid - kunnen volstaan met het opnemen van een voorschrift ter zake. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen, doet hieraan niet af dat de uitgevoerde onderzoeken geen ondubbelzinnig uitsluitsel geven over de oorzaak van het laagfrequent geluid dat de door hen gestelde hinder veroorzaakt. Voor de hier aan de orde zijnde vergunningverlening is immers slechts relevant dat aannemelijk is dat GDF niet een bron is van het waargenomen laagfrequent geluid.

Wat betreft het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingenomen standpunt dat ten onrechte is getoetst aan de referentiecurve van de NSG-richtlijn, geldt dat er geen wettelijk voorgeschreven richtlijn bestaat voor het vaststellen van normen voor acceptabel laagfrequent geluid waarop de minister zich dient te baseren en er geen wettelijke bepaling bestaat die zich tegen de toepassing daarvan verzet. De minister heeft derhalve een zekere beoordelingsvrijheid bij de keuze van een norm voor laagfrequent geluid. De gekozen referentiecurve uit de NSG-richtlijn impliceert een zekere mate van hinder, maar dat is ook het geval bij andere gebruikelijke normen voor laagfrequent geluid, aldus het deskundigenbericht. De Afdeling ziet geen aanleiding aan deze conclusie te twijfelen. Het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aangevoerde leidt aldus niet tot het oordeel dat de minister de NSG-richtlijn in redelijkheid niet heeft mogen hanteren.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen verder niet worden gevolgd in hun stelling dat de minister ten onrechte is voorbijgegaan aan de effecten van opzwengeling, de samenloop van de hinder van laagfrequent geluid via de met elkaar verbonden leidingen van de installaties van de NAM en de installaties van de nabijgelegen Gasunie. Uit de verrichte metingen is niet gebleken dat de referentiecurve van de NSG-richtlijn wordt overschreden. Ook niet door mogelijke opzwengeling van laagfrequent gelui[appellant sub 2] heeft verder tevergeefs gesteld dat de minister geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat laagfrequent geluid na-ijlt. Ter zitting heeft zowel hij als de minister toegelicht dat geluid dat na-ijlt, niet meetbaar is.

De beroepsgrond faalt.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts dat de minister ten onrechte voorschrift E.6 van de ontwerpbeschikking niet aan de vergunning heeft verbonden.

Ingevolge voorschrift E.6 van de ontwerpbeschikking dient binnen 6 maanden na het van kracht worden van deze vergunning de vergunninghouder een onderzoek uit te voeren naar de mogelijke bronnen van laagfrequent geluid op het terrein van de inrichting en voert hij een analyse uit welke bronnen van laagfrequent geluid te relateren zijn aan de overlast die wordt ondervonden in de omgeving van de inrichting. De meting, berekening en beoordeling van het laagfrequent geluid wordt uitgevoerd volgens de NSG-richtlijn laagfrequent geluid. De opzet en de uitvoering van het onderzoek vindt plaats in overeenstemming met de inspecteur-generaal der mijnen. De rapportage van het onderzoek en de meetresultaten worden binnen 3 maanden na uitvoering ervan, indien nodig voorzien van een plan van aanpak, ter goedkeuring aan de inspecteur-generaal der mijnen overgelegd.

De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het NLR3-onderzoek aan de in voorschrift E.6 van de ontwerpbeschikking opgenomen vereisten voldoet zodat er geen noodzaak bestond dit voorschrift aan de vergunning te verbinden.

Gelet op het bepaalde in artikel 8.12, zesde lid, van de Wet milieubeheer is de minister niet verplicht een controlevoorschrift als bedoeld in het vierde lid aan de vergunning te verbinden.

Verder volgt uit het deskundigenbericht dat vrijwel alle geluidssignalen die uit de richting van het NAM-terrein gepeild zijn, ruim onder de in voorschrift E.6 genoemde referentiecurve uit de NSG-richtlijn liggen en dat een onderzoeksverplichting daarom niet voor de hand ligt. Daarnaast is het voorschrijven in de vergunning van continue monitoring blijkens het deskundigenbericht alleen gebruikelijk bij IPPC-inrichtingen waarvoor een BREF van toepassing is en waarin een meet- en registratieverplichting is opgenomen. Dit is voor onderhavige inrichting niet het geval. De Afdeling ziet geen aanleiding aan de juistheid van deze conclusies te twijfelen.

De beroepsgrond faalt.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat het aan de vergunning verbonden voorschrift E.5 ondeugdelijk is. [appellant sub 1] voert in dit verband aan dat ten onrechte niet is aangesloten bij de NSG-richtlijn en met het voorschrift minder bescherming wordt geboden dan wanneer was uitgegaan van de zogenoemde referentiecurve van die richtlijn. In dit verband verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2011 in zaak nr. 201008366/1/M1 (www.raadvanstate.nl), waarbij een gelijkluidend voorschrift leidde tot een vernietiging van de aan NAM verleende vergunning voor haar inrichting voor ondergrondse gasopslag. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen verder dat het voorschrift ontoereikend is om onaanvaardbare hinder voor omwonenden te beperken of te voorkomen.

Voorschrift E.5 luidt:

"In woningen die zijn gelegen binnen de invloedsfeer van laagfrequent geluid dat van de inrichting afkomstig is bedraagt het A-gewogen geluidniveau in de laagfrequent geluid tertsbanden van 20 Hz t/m 100 Hz niet meer dan 20 dB(A-gewogen) voor tonaal geluid en 25 dB(A-gewogen) voor niet tonaal geluid; bovenstaande geldt niet indien de gebruiker van de woning geen toestemming geeft voor het in redelijkheid uitvoeren of doen uitvoeren van geluidmetingen".

In de uitspraak van 21 september 2011 heeft de Afdeling overwogen dat het aan de in die zaak ter beoordeling voorliggende vergunning verbonden voorschrift F.5 niet de NSG-richtlijn volgt en evenmin uitgaat van de referentiecurve, terwijl de minister dat in die zaak wel heeft beoogd. De minister heeft te kennen gegeven dat voorschrift E.5 van onderhavige vergunning gelijkluidend is aan dat voorschrift en alsnog zal worden gewijzigd. Hieruit leidt de Afdeling af dat het besluit van 12 juli 2011 op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.

De beroepsgrond slaagt.

De beroepen zijn gegrond. Het besluit van 12 juli 2010 dient te worden vernietigd, voor zover het voorschrift E.5 betreft.

Bij besluit van 27 juni 2012 heeft de minister voorschrift E.5 van de vergunning van 12 juli 2011 gewijzigd.

Het besluit van 27 juni 2012 is een besluit in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop worden de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht mede tegen het besluit van 27 juni 2012 te zijn gericht, voor zover daarbij voorschrift E.5 van de vergunning is gewijzigd.

Met de wijziging van voorschrift E.5 heeft de minister aansluiting gezocht bij de NSG-referentiecurve.

In het gewijzigde voorschrift E.5 is bepaald dat binnen in woningen, die gelegen zijn binnen de invloedsfeer van laagfrequent geluid dat afkomstig is van onderhavige inrichting, het ongewogen geluidniveaus in de laagfrequent geluid tertsbanden van 20 t/m 100 Hz niet meer bedraagt dan de in dat voorschrift vermelde niveaus.

[appellant sub 1] betoogt dat de omschrijving 'woningen die zijn gelegen binnen de invloedssfeer van laagfrequent geluid afkomstig van de NAM-installaties' in strijd met de rechtszekerheid is, omdat onduidelijk is voor welke woningen de in voorschrift E.5 opgenomen norm geldt.

Met de omschrijving 'woningen die zijn gelegen binnen de invloedssfeer van laagfrequent geluid afkomstig van de NAM-installaties' heeft de minister beoogd de kring van personen die door de norm worden beschermd zo groot mogelijk te stellen. De gebruikte omschrijving is voldoende duidelijk.

De beroepsgrond faalt.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat de minister zich niet heeft mogen baseren op de NSG-richtlijn, omdat deze onvoldoende bescherming biedt. Volgens hen houdt de referentiecurve geen rekening met de gevoeligheid van tien procent van de bevolking voor laagfrequent geluid.

Zoals reeds overwogen bestaat er geen wettelijk voorgeschreven methode voor het vaststellen van normen voor acceptabel geacht laagfrequent geluid en evenmin een wettelijke bepaling die zich tegen de toepassing van de NSG-richtlijn verzet. Voorts heeft de minister een zekere beoordelingsvrijheid bij het bepalen van een norm voor laagfrequent geluid. De door de minister gekozen referentiecurve uit de

NSG-richlijn gaat uit van een gehoordrempel waarbij 90 procent van een groep ouderen een geluidsniveau onder deze drempel niet kan waarnemen. Een groep van tien procent kan een geluidsniveau beneden deze drempel wel waarnemen. In zoverre wordt een zekere mate van hinder toegestaan. Dat is ook het geval bij andere gebruikelijke normen voor laagfrequent geluid, zoals de Vercammen-curve. Het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aangevoerde leidt aldus niet tot het oordeel dat de minister de NSG-richtlijn in redelijkheid niet heeft mogen hanteren.

De beroepsgrond faalt.

De beroepen tegen het besluit van 27 juni 2012 zijn ongegrond.

De minister dient op navolgende wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin: