HvJ EU, 11-11-2021, nr. C-340/20

Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’, zoals omschreven in verordening nr. 423/2007 en de opeenvolgende verordeningen, aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat op bevroren tegoeden zonder voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit een maatregel zonder directe onttrekkende werking, zoals een gerechtelijke zekerheidstelling of conservatoir beslag naar Frans recht, wordt toegepast.

De partijen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, verschillen van mening over het antwoord dat op deze vraag moet worden gegeven. De Franse regering, Overseas Financial en Oaktree Finance stellen dat een toestemming van de bevoegde autoriteit noodzakelijk is alvorens op bevroren tegoeden conservatoire maatregelen zoals die waarop de verwijzende rechter doelt, kunnen worden toegepast. Bank Sepah is van mening dat dergelijke conservatoire maatregelen zonder enige voorafgaande toestemming van de bevoegde autoriteit op bevroren tegoeden kunnen worden toegepast. Volgens de Europese Commissie is een voorafgaande toestemming van de bevoegde autoriteit niet nodig om op bevroren tegoeden conservatoire maatregelen zoals die waarop de verwijzende rechter doelt, toe te passen, maar dient de partij die dergelijke maatregelen zou willen treffen, deze autoriteit hiervan vooraf en stelselmatig in kennis te stellen.

Het antwoord op de eerste vraag van de verwijzende rechter vooronderstelt dat de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’, zoals gedefinieerd in artikel 1, onder h) en j), van verordening nr. 423/2007 en in de overeenkomstige bepalingen van de opeenvolgende verordeningen, worden uitgelegd om de draagwijdte ervan te bepalen. De uitlegging van deze bepalingen moet bedoeld zijn om na te gaan of conservatoire maatregelen zonder directe onttrekkende werking, zoals die waarop de verwijzende rechter doelt, binnen de werkingssfeer van deze begrippen vallen.

In dit verband breng ik in herinnering dat bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht volgens vaste rechtspraak niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt en, in voorkomend geval, de ontstaansgeschiedenis ervan.11.

Met betrekking tot de letterlijke uitlegging van de betrokken bepalingen zij opgemerkt dat — zoals de verwijzende rechter heeft vastgesteld — noch in verordening nr. 423/2007, noch in de opeenvolgende verordeningen een uitdrukkelijk verbod is opgenomen om op bevroren tegoeden of middelen conservatoire maatregelen toe te passen. In deze verordeningen zijn de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’ echter zeer ruim gedefinieerd om de activa waarover op een lijst geplaatste personen beschikken op de datum waarop zij worden aangewezen, zoveel mogelijk te immobiliseren.

Zo ziet om te beginnen het begrip ‘bevriezing van tegoeden’ op ‘het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren en gebruiken van of omgaan met tegoeden met als gevolg wijzigingen van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of verdere wijzigingen waardoor het gebruik van de tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt’.

Uit deze definitie blijkt uitdrukkelijk dat de bevriezing van tegoeden niet alleen in de weg staat aan maatregelen die de omvang van het vermogen van personen en entiteiten waaraan sancties zijn opgelegd, kunnen wijzigen, maar ook aan transacties met die tegoeden, die uitsluitend de kenmerken of de bestemming ervan wijzigen. Dit toont dus aan dat het begrip ‘bevriezing van tegoeden’ zich volgens deze definitie mede uitstrekt tot maatregelen die geen directe onttrekkende werking hebben, aangezien zij geen verandering van eigenaar of bezitter van de betrokken tegoeden vooronderstellen.

De middelen waarin is voorzien om dergelijke maatregelen te voorkomen, zijn ruim gedefinieerd en omvatten ‘het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren en gebruiken van of omgaan met’ tegoeden. Het gebruik van het onbepaalde voornaamwoord ‘tout’ [in de Franse taalversie van verordening nr. 423/2007] (op enigerlei wijze) wijst er volgens mij op dat het de bedoeling van de Uniewetgever was om een zeer ruime definitie van het begrip ‘bevriezing van tegoeden’ te hanteren.

Hieruit volgt dat de definitie van het begrip ‘bevriezing van tegoeden’ zodanig is geformuleerd dat het zich mede uitstrekt tot iedere aanwending van tegoeden die onder meer tot gevolg heeft dat de bestemming van deze tegoeden, met andere woorden de toewijzing, het gebruik of het doel ervan, wordt gewijzigd, zonder dat echter de eigendom of zelfs het bezit van de tegoeden wordt overgedragen. De definitie ziet dus ook op maatregelen voor de aanwending van tegoeden, die geen directe onttrekkende werking hebben.

Voorts is het begrip ‘bevriezing van economische middelen’ in artikel 1, onder j), van verordening nr. 423/2007 en in de overeenkomstige bepalingen van de opeenvolgende verordeningen gedefinieerd als ‘het voorkomen van het gebruiken van economische middelen om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, inclusief, maar niet daartoe beperkt, door deze te verkopen, te verhuren of te verhypothekeren’.

Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dat de Uniewetgever ook het begrip ‘bevriezing van economische middelen’ vrij ruim wilde definiëren, hetgeen blijkt uit het gebruik van de woorden ‘het’ en ‘op enigerlei wijze’.

Bovendien bevat deze definitie een — uitdrukkelijk ter illustratie opgenomen en dus niet-uitputtende — lijst van maatregelen die niet mogen worden toegepast op economische middelen; uit de betrokken bepaling volgt uitdrukkelijk dat ‘verhypothekeren’ een van deze maatregelen is. Zoals de Franse regering, Overseas Financial en Oaktree Finance hebben opgemerkt, is het verhypothekeren — naar Frans recht, maar ook in het recht van andere lidstaten12. — een wettelijke, contractuele of gerechtelijke zakelijke zekerheid, die de begunstigde schuldeiser een voorrangsrecht verleent dat vergezeld gaat van een volgrecht, maar geen overdracht van de eigendom of het bezit van het bezwaarde onroerende goed met zich meebrengt. Het betreft dus een maatregel zonder directe onttrekkende werking.

Uit de letterlijke analyse van de betrokken bepalingen blijkt dat zij de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’ tamelijk ruim definiëren om zoveel mogelijk economische transacties met betrekking tot bevroren tegoeden en economische middelen binnen het bereik van deze begrippen te brengen. De definities van deze begrippen in die bepalingen zien daarenboven uitdrukkelijk op maatregelen die geen directe onttrekkende werking hebben.

Het vereiste van een ruime uitlegging van de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’, die maatregelen zonder directe onttrekkende werking ten aanzien van bevroren tegoeden en economische middelen, niet uitsluiten van de werkingssfeer van deze begrippen, wordt overigens bevestigd door de contextuele analyse en de doelstellingen van verordening nr. 423/2007 en de opeenvolgende verordeningen.

Vanuit contextueel oogpunt strookt een dergelijke ruime uitlegging namelijk met de brede strekking van de bewoordingen van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007 en de overeenkomstige bepalingen van de opeenvolgende verordeningen die erop gericht zijn alle tegoeden en economische middelen van de betrokken personen en entiteiten te bevriezen.

Die uitlegging strookt ook met de ruime strekking die het Hof aan de begrippen ‘tegoeden en economische middelen’13. en ‘terbeschikkingstelling’14. heeft toegekend in zijn rechtspraak met betrekking tot de toepassing van beperkende maatregelen jegens rechtspersonen en natuurlijke personen voor wie maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen gelden.

Zo blijkt uit de vaste rechtspraak van het Hof dat het begrip ‘tegoeden en economische middelen’ een ruime betekenis heeft, die middelen van elke aard omvat, ongeacht met welk middel zij zijn verkregen.15.

De uitdrukking ‘ter beschikking gesteld’ moet volgens de vaste rechtspraak van het Hof ook ruim worden opgevat en omvat alle handelingen die moeten worden verricht opdat een persoon, een groep of een entiteit ten aanzien waarvan een maatregel tot bevriezing van tegoeden of economische middelen is getroffen, daadwerkelijk de volle beschikkingsbevoegdheid krijgt over de betrokken tegoeden of andere financiële activa of economische middelen.16.

Verder is de in punt 39 hierboven genoemde ruime uitlegging noodzakelijk om te voldoen aan het in artikel 7, lid 4, van verordening nr. 423/2007 toegelichte vereiste om elke vorm van omzeiling te voorkomen.17.

Vanuit teleologisch oogpunt is de in punt 39 hierboven bedoelde ruime uitlegging van de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’ in overeenstemming met de doelstellingen van de verordeningen die uitvoering geven aan beperkende maatregelen tot bevriezing van activa, en meer in het bijzonder met de doelstelling die in het kader van de beperkende maatregelen tegen Iran met verordening nr. 423/2007 en de opeenvolgende verordeningen wordt nagestreefd.

Het Hof heeft in het algemeen namelijk vastgesteld dat het doel van de regelingen inzake het bevriezen van activa van personen of entiteiten die ervan verdacht worden betrokken te zijn bij daarmee verband houdende activiteiten, erin gelegen is te verhinderen dat deze personen toegang hebben tot economische of financiële middelen, ongeacht de aard ervan, die zij zouden kunnen gebruiken voor het ondersteunen van deze activiteiten.18. In deze optiek moeten beperkende maatregelen op een zodanige wijze worden opgelegd dat zij het grootst mogelijke effect hebben op diegenen wier gedrag men wenst te beïnvloeden.19.

Voorts moet specifiek met betrekking tot de doelstellingen van verordening nr. 423/2007 en de opeenvolgende verordeningen worden vastgesteld dat zij zorgen voor de tenuitvoerlegging van gemeenschappelijk standpunt 2007/140, dat is aangenomen om de doelstellingen van resolutie 1737 (2006) in de Europese Unie te verwezenlijken, en dat zij dus strekken tot uitvoering van deze resolutie.20.

Uit de bewoordingen van zowel resolutie 1737 (2006) als gemeenschappelijk standpunt 2007/14021. volgt ondubbelzinnig dat de beperkende maatregelen tegen de Islamitische Republiek Iran preventief bedoeld zijn, in die zin dat zij beogen de ontwikkeling van nucleaire proliferatie te verhinderen door op dat land druk uit te oefenen teneinde zijn proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten stop te zetten.22.

Met maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen moet dus worden vermeden dat activa waarop een bevriezingsmaatregel van toepassing is, kunnen worden gebruikt voor het verkrijgen van tegoeden, goederen of diensten die kunnen bijdragen tot de nucleaire proliferatie in Iran, hetgeen resolutie 1737 (2006), gemeenschappelijk standpunt 2007/140 en verordening 423/2007 trachten tegen te gaan.23.

Om deze doeleinden te bereiken is het niet alleen legitiem, maar ook absoluut noodzakelijk dat een ruime uitlegging wordt gegeven aan de definitie van de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’, omdat iedere aanwending van bevroren activa waarmee de aan de orde zijnde verordeningen kunnen worden omzeild en de zwakke plekken van de regels kunnen worden uitgebuit, moet worden vermeden.24.

Zowel de verwezenlijking van de door verordening nr. 423/2007 en de opeenvolgende verordeningen nagestreefde doelstelling als de noodzaak om de nuttige werking van deze verordeningen in de strijd tegen de nucleaire proliferatie in Iran te waarborgen, pleit dus voor een ruime uitlegging van de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’, die conservatoire maatregelen zonder directe onttrekkende werking niet uitsluit van hun werkingssfeer.25. A contrario dreigt een restrictieve uitlegging van de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’, die het mogelijk maakt dat conservatoire maatregelen zonder directe onttrekkende werking zonder voorafgaande toestemming ten uitvoer worden gelegd, afbreuk te doen aan de doeltreffendheid en het nuttige effect van beperkende maatregelen tot bevriezing.

In casu staat het aan de verwijzende rechter om concreet vast te stellen of de maatregelen waarop hij doelt, met name de gerechtelijke zekerheidstelling en het conservatoire beslag waarin de nationale wetgeving voorziet, behoren tot de conservatoire maatregelen zonder directe onttrekkende werking die binnen de werkingssfeer van de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’ vallen, zodat zij niet zonder voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit kunnen worden getroffen.

Dienaangaande blijkt uit de rechtspraak echter dat het Hof, in het kader van de gerechtelijke samenwerking waarin artikel 267 VWEU voorziet, op grond van de gegevens van het dossier de nationale rechter de elementen met betrekking tot de uitlegging van het Unierecht kan verschaffen, die voor deze rechter van waarde kunnen zijn bij de beoordeling van het effect van deze of gene bepaling van dat recht.26. Tegen deze achtergrond acht ik de volgende opmerkingen van belang.

In de eerste plaats blijkt uit het voorgaande dat het feit dat de conservatoire maatregelen waarop deze prejudiciële vraag betrekking heeft, geen directe onttrekkende werking hebben, niet in de weg staat aan de toepassing van de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’ en dus van verordening nr. 423/2007.

In de tweede plaats lijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens te volgen dat de betrokken conservatoire maatregelen leiden tot een wijziging van de bestemming van de tegoeden waarop zij betrekking hebben.

Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, impliceert het conservatoire beslag naar Frans recht immers een specifieke bestemming van de in beslag genomen goederen en het recht om ten opzichte van de andere schuldeisers op een bestaand of toekomstig roerend goed of een geheel van bestaande of toekomstige roerende lichamelijke zaken bij voorrang te worden betaald. Aldus opgevat lijkt deze conservatoire maatregel de bestemming van de in beslag genomen goederen vast te leggen.

Voorts merkt de verwijzende rechter op dat de gerechtelijke zekerheidstelling, net zoals het conservatoire beslag, tot gevolg heeft dat in geval van verkoop van de goederen of rechten waarop zij is gevestigd, de schuldvordering van degene die de zekerheid heeft gesteld, bij voorrang moet worden voldaan met de verkoopprijs.

Bijgevolg kan worden aangenomen dat activa waarop een gerechtelijke zekerheid is gevestigd, aangezien zij zijn bezwaard met een voorrangsrecht, dienen tot zekerheid van de betaling van de gewaarborgde schuldvordering. De gerechtelijke zekerheidstelling lijkt dus ook te leiden tot een wijziging van de bestemming van de bevroren tegoeden.

In de derde plaats, aangezien conservatoire beslagen en gerechtelijke zekerheidstellingen met betrekking tot bevroren activa een schuldeiser de zekerheid geven dat hij zal worden betaald zodra is voldaan aan de voorwaarden voor vrijgave van deze tegoeden of economische middelen, lijken die maatregelen ook een aanwending te kunnen vormen van de activa waarop zij kunnen worden toegepast.

Aangezien deze maatregelen waarborgen dat de persoon die ze uitvoert, bij voorrang zal worden betaald zodra de activa zijn vrijgegeven, zou een marktdeelnemer immers kunnen beslissen om een overeenkomst te sluiten met de persoon of entiteit waarvan de tegoeden zijn bevroren, op grond van de overweging dat de mogelijkheid om conservatoire maatregelen te treffen in zekere mate een waarborg biedt dat die persoon of entiteit haar betalingsverplichting uit hoofde van deze overeenkomst zal nakomen.

Dergelijke conservatoire maatregelen lijken de persoon of entiteit waaraan een sanctie is opgelegd, dus in staat te stellen om de economische waarde van haar bevroren activa te benutten, hetgeen kan worden beschouwd als aanwending van haar bevroren tegoeden of bevroren economische middelen om tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen.

In de vierde plaats moet worden opgemerkt dat de gevolgen van gerechtelijke zekerheidstellingen sterk gelijken op die van een hypotheek, aangezien zij, net zoals de hypotheek, geen directe onttrekkende werking hebben, maar de schuldeiser het recht verlenen om bij voorrang te worden betaald met de verkoopprijs. Zoals in punt 37 van de onderhavige conclusie is opgemerkt, vermelden artikel 1, onder j), van verordening nr. 423/2007 en de overeenkomstige bepalingen van de opeenvolgende verordeningen het verhypothekeren van economische middelen als een van de handelingen die wegens de bevriezing van die economische middelen uitdrukkelijk zijn verboden.

Kortom, mijns inziens volgt uit de voorgaande overwegingen dat op de eerste prejudiciële vraag van de verwijzende rechter moet worden geantwoord dat artikel 1, onder h) en j), en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007, artikel 1, onder i) en h), en artikel 16, lid 1, van verordening nr. 961/2010, alsmede artikel 1, onder k) en j), en artikel 23, lid 1, van verordening nr. 267/2012 aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat op bevroren tegoeden of economische middelen zonder voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit conservatoire maatregelen zonder directe onttrekkende werking worden toegepast. Het staat aan de verwijzende rechter om concreet vast te stellen of de gerechtelijke zekerheidstelling en het conservatoire beslag waarin het nationale recht voorziet, behoren tot de conservatoire maatregelen zonder directe onttrekkende werking waarvoor een voorafgaande toestemming van de bevoegde nationale autoriteit is vereist.

Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag van belang is dat de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd bij de persoon of entiteit waarvan de activa zijn bevroren, niets vandoen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006).

De verwijzende rechter wijst er namelijk op dat de grond van de schuldvordering in kwestie bestaat in een rechterlijke beslissing die na de bevriezing van de activa van Bank Sepah is gegeven, maar dat deze grond niets vandoen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór de instelling van deze bevriezing.

In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat noch in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 423/2007, noch in de overeenkomstige bepalingen van de opeenvolgende verordeningen in geval van bevriezing van tegoeden en economische middelen enig onderscheid wordt gemaakt op basis van de grond voor de aanwending van de bevroren activa door de persoon in kwestie en met name op basis van de grond van de schuldvordering die moet worden ingevorderd bij de persoon op wie deze beperkende maatregelen van toepassing zijn.

De definities van de begrippen ‘bevriezing van tegoeden’ en ‘bevriezing van economische middelen’ in artikel 1, onder h) en j), van verordening nr. 423/2007 en de overeenkomstige bepalingen van de opeenvolgende verordeningen maken evenmin een onderscheid op basis van de grond van die schuldvordering.

In deze omstandigheden moet de mogelijkheid om op bevroren activa een maatregel zoals een conservatoire maatregel toe te passen, mijns inziens enkel worden beoordeeld aan de hand van de rechtsgevolgen die deze maatregel volgens de tekst van de relevante verordeningen teweegbrengt. Deze mogelijkheid mag echter niet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke kenmerken van de schuldvordering die door die maatregel moet worden beschermd.

Het antwoord op de eerste prejudiciële vraag, dat ik in de punten 26 tot en met 63 van de onderhavige conclusie heb uiteengezet, vloeit dus voort uit de aard en de gevolgen van, ten eerste, de bevriezing van tegoeden en economische middelen en, ten tweede, de voorgenomen conservatoire maatregelen, zonder dat de kenmerken of de aard van de schuldvordering in kwestie relevant waren voor de analyse.

Zoals de Franse regering in haar opmerkingen terecht heeft benadrukt, bestaat overigens het gevaar dat bij de marktdeelnemers en toezichthoudende autoriteiten grote onzekerheid ontstaat wanneer de voorgenomen maatregel niet vanwege zijn rechtsgevolgen wordt beoordeeld, maar op basis van de specifieke kenmerken van de schuldvordering die deze maatregel beoogt te beschermen.

De instellingen-depositaris van de rekeningen van personen en entiteiten op wie een bevriezingsmaatregel van toepassing is, zouden namelijk in een situatie kunnen terechtkomen waarin het onmogelijk is om vast te stellen of de tot hen gerichte conservatoire maatregel is toegestaan, omdat deze beoordeling zou afhangen van de aard van de schuldvordering die de maatregel beoogt te beschermen en van de relaties tussen de aanvrager en de persoon van wie de activa zijn bevroren. Een dergelijke onzekere situatie zou kunnen leiden tot talrijke geschillen bij de nationale rechterlijke instanties.

In verordening nr. 423/2007 en de opeenvolgende verordeningen zijn overigens de omstandigheden uitputtend opgesomd waarin bepaalde maatregelen waarvan het effect indruist tegen de bevriezing van activa — zoals conservatoire maatregelen — zouden kunnen worden toegestaan door de bevoegde nationale autoriteiten.

De artikelen 8 en volgende van verordening nr. 423/2007 en de overeenkomstige bepalingen van de opeenvolgende verordeningen vormen derhalve de enige rechtsgrondslagen op basis waarvan toestemming kan worden gegeven voor een dergelijke vrijgave. De duidelijk opgesomde uitzonderingen moeten strikt worden uitgelegd, in die zin dat een persoon die zich niet in een van de in die bepalingen bedoelde omstandigheden bevindt, niet kan verlangen dat maatregelen worden getroffen die in strijd zijn met de bepalingen inzake bevriezing van tegoeden en economische middelen.

De omstandigheid dat de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd, niets vandoen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006), behoort kennelijk niet tot de omstandigheden die een door de opeenvolgende verordeningen in het leven geroepen uitzondering op de bevriezingsregeling rechtvaardigen. Hieruit volgt dat de onmogelijkheid, wegens de bevriezing van de activa, om maatregelen zonder directe onttrekkende werking, zoals gerechtelijke zekerheidstellingen of conservatoire beslagen, te treffen, in het onderhavige geval niet kan afhangen van de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd bij de persoon of entiteit waarvan de activa zijn bevroren.

Uit een en ander volgt mijns inziens dat het antwoord op de tweede prejudiciële vraag van de verwijzende rechter aldus moet luiden dat het voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag niet van belang is dat de grond van de schuldvordering die moet worden geïnd bij de persoon of entiteit waarvan de tegoeden zijn bevroren, niets vandoen heeft met Iraanse nucleaire en ballistische activiteiten en dateert van vóór resolutie 1737 (2006).