Rb. Amsterdam, 05-08-2019, nr. AMS 18/752

Met het besluit van 16 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eisers om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Eisers hebben gronden ingediend gericht tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eisers hebben de rechtbank met de brief van 16 mei 2018 toestemming verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Wat ging aan deze procedure vooraf?

Eisers hebben op 16 november 2017 verweerder per e‑mail verzocht om openbaarmaking van documenten uit de periode van 2016-heden. Op 21 december 2017 hebben eisers en verweerder telefonisch afgesproken dat dit verzoek wordt beschouwd te zijn gedaan in het licht van het voornemen van de regering tot het afschaffen van de dividendbelasting.

Op 27 februari 2018 heeft verweerder een Wob-besluit genomen op een ander Wob‑verzoek, dat ook raakt aan het voornemen tot afschaffing van de dividendbelasting. Verweerder heeft dit besluit in afschrift aan eisers en de rechtbank toegezonden.

Met het besluit van 16 maart 2018 heeft verweerder geweigerd de 29 aangetroffen documenten over het afschaffen van de dividendbelasting openbaar te maken. Verweerder heeft per nader aangeduide categorie nader gemotiveerd waarom informatie niet openbaar wordt gemaakt en beroept zich daarbij op vijf in de Wob genoemde weigeringsgronden. Op bepaalde documenten heeft verweerder meerdere weigeringsgronden naast en afzonderlijk van elkaar van toepassing geacht. Het gaat om de volgende weigeringsgronden:

- bedrijfs- en fabricagegegevens (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob);

- het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob);

- de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob);

- het voorkomen van onevenredige benadeling (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob); en

- eerbiedigen van de persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 11, eerste lid, van de Wob).

In april 2018 is alsnog een aantal documenten rond de afschaffing van de dividendbelasting toegezonden aan de Tweede Kamer. Verweerder heeft daarvan ook mededeling gedaan aan de rechtbank. Eveneens hangende beroep heeft verweerder nog een besluit van 7 september 2018 in afschrift ingebracht in de procedure, welk besluit ook betrekking heeft op de openbaarmaking van documenten rond de afschaffing van de dividendbelasting.

In beroep hebben eisers diverse argumenten naar voren gebracht op grond waarvan verweerder ten onrechte de weigeringsgronden uit de Wob zou hebben toegepast, het meest uitvoerig waar het betreft de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Er zijn volgens eisers ook meer documenten dan die door verweerder zijn genoemd. Verweerder heeft ook een onvoldoende zoekslag verricht, aldus eisers.

Beoordeling door de rechtbank

Omvang van het geding

Ter zitting is de vraag aan de orde gesteld welke invloed de door verweerder genoemde besluiten van 27 februari 2018 en 7 september 2018 en de daarin genoemde documenten, alsook de toezending van documenten aan de Tweede Kamer hebben op het actueel belang van deze procedure en/of de omvang en uitkomst van het geding.

Eisers menen dat nog steeds onduidelijk is waarom het voorstel is gedaan tot afschaffing van de dividendbelasting en uit wiens koker dat voorstel afkomstig was. Daarmee zijn die stukken volgens eisers relevant.

Hoe die besluiten en die documenten zich feitelijk precies verhouden tot het bestreden besluit, is echter niet helder geworden. Ter zitting is wel de suggestie gedaan dat de rechtbank alle stukken gaat bekijken die in de beide besluiten worden genoemd. Daar vallen ook de stukken onder die niet onder het inleidende verzoek vallen. Die stukken zouden voor zover dat nog niet is gebeurd, alsnog aan de rechtbank kunnen worden toegezonden ter beoordeling. Beide partijen hebben verklaard zich in een dergelijke insteek te kunnen vinden.

Besproken is vervolgens dat een dergelijke insteek, indien juridisch al mogelijk, in ieder geval ertoe leidt dat de rechtbank niet direct uitspraak kan doen, omdat het onderzoek ter zitting dan niet kan worden gesloten. Bij een insteek van beoordeling van puur het bestreden besluit kan het onderzoek wel worden gesloten om daarna uitspraak te doen, waarbij eisers desgewenst voor zover nog nodig zelf een (nieuw) Wob-verzoek kunnen indienen voor de beoordeling van het overige.

Eisers hebben er na overleg met hun gemachtigde op de zitting uiteindelijk voor gekozen dat de rechtbank uitspraak doet over met name de stukken die verweerder in het bestreden besluit geweigerd heeft openbaar te maken. Daarop is het onderzoek met instemming van partijen ter zitting gesloten.

Zoekslag door verweerder

Eisers hebben aangevoerd dat verweerder over meer documenten moet beschikken die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen en/of dat een aantal stukken niet is geïdentificeerd. Na het bestreden besluit heeft verweerder bij de voorbereiding van een besluit in het kader van een ander Wob-verzoek documenten aangetroffen die (ook) onder de reikwijdte van het Wob-verzoek van eisers vallen. Ter zitting is nog ter sprake gekomen dat het nadere onderzoek naar documenten met name is gedaan vanuit de afdeling automatisering. Deze afdeling heeft een andere manier van zoeken gehad dan welke in eerste instantie door verweerder was toegepast. Verweerder is als gevolg van deze nieuwe zoekslag alsnog met nadere documenten gekomen.

Zoals door verweerder zelf ter zitting ook is geconcludeerd, betekent dit dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en daarom voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep is dus gegrond. De rechtbank dient vervolgens de mogelijkheden te onderzoeken voor een finale beslechting van het geschil.

Beoordeling van de weigeringsgronden

Verweerder heeft meerdere weigeringsgronden van toepassing geacht, waaronder bij vele documenten artikel 11, eerste lid, van de Wob (de persoonlijke beleidsopvattingen) en ook de weigeringsgrond in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (het voorkomen van onevenredige benadeling).

Uit de wetsgeschiedenis van artikel 11, eerste lid, van de Wob blijkt dat onder het begrip “documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad” onder meer moet worden begrepen: nota’s van ambtenaren en hun politieke en ambtelijke leidinggevenden, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en tussen ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies. Ten aanzien van al deze stukken moet uitdrukkelijk blijken dat zij zijn bedoeld als stukken voor intern beraad, of men moet deze bedoeling redelijkerwijs kunnen vermoeden.

Deze beperking op de informatieverplichting is in de Wob opgenomen omdat een ongehinderde bijdrage van ambtenaren en van hen die van buiten bij het intern beraad zijn betrokken bij de beleidsvorming en -voorbereiding gewaarborgd moet zijn. Onder persoonlijke beleidsopvattingen moet worden verstaan: meningen, opinies, commentaren, voorstellen en conclusies met de daartoe aangevoerde argumenten.

De rechtbank stelt na bestudering van de documenten waarop artikel 11 van de Wob is toegepast vast dat het om documenten gaat die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. De documenten bevatten adviezen ten aanzien van de opstelling die de minister en de staatssecretaris in de bespreking kunnen kiezen en wat zij daarin wel en niet naar voren kunnen brengen. Ook gaat het om ambtelijke stukken die dienen ter voorbereiding van besprekingen. Door ambtenaren voorbereide argumentatielijnen en concepten voor beantwoording van mogelijke vragen zijn inderdaad aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Dat verweerder alsnog is overgegaan tot openbaarmaking van delen van deze stukken door toezending aan de Tweede Kamer maakt niet dat de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob daarop onrechtmatig was. De rechtbank ziet onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerder met toepassing van het tweede lid van artikel 11 van de Wob had moeten overgaan tot verstrekking van informatie in niet tot personen herleidbare vorm.

In vele gevallen waarin verweerder toepassing heeft gegeven aan artikel 11, eerste lid, van de Wob, heeft verweerder tevens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob van toepassing geacht.

Bij artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob, het voorkomen van onevenredig nadeel, zijn drie stappen nodig. Eerst moet het bestaan van het nadeel (of voordeel) worden vastgesteld, vervolgens moet worden vastgesteld dat het nadeel onevenredig is en ten slotte moet het belang bij het voorkomen van onevenredig nadeel tegen het algemene of publieke belang bij informatieverstrekking worden afgewogen. De reikwijdte van dit artikel is dat externe partijen zonder vrees voor openbaarmaking, vertrouwelijke informatie met het ministerie kunnen delen. Als externe partijen er rekening mee moeten houden dat die informatie eventueel bij een Wob-verzoek openbaar zal worden gemaakt, zullen zij zich in de toekomst terughoudender opstellen bij het verstrekken van informatie. Hierdoor wordt het belang van een zorgvuldige beleidsvoorbereiding en het belang van een zorgvuldige belangenafweging ernstig geschaad.

De voorgestelde afschaffing van de dividendbelasting heeft maatschappelijk en politiek veel aandacht getrokken. Dat maakt echter niet dat in de afweging onder de Wob het belang van openbaarmaking van die stukken een extra gewicht dient toe te komen; evenmin als overigens het feit dat de intrekking van het voorstel invloed heeft op die afweging.

Verweerder heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift gemotiveerd dat en waarom sprake bij openbaarmaking sprake is van onevenredige benadeling van de minister dan wel de staatssecretaris van financiën of van belastingplichtige ondernemingen. Die motivering is deugdelijk.

Eisers hebben opgemerkt dat in het bestreden besluit de stukken onder de C‑categorie niet gespecificeerd zijn opgenomen. Ook bij deze grond geldt dat zij nog slechts van belang is voor zover de stukken niet openbaar zijn gemaakt. De rechtbank kan en zal zich van een oordeel onthouden voor zover het betreft de weigering van openbaarmaking ervan in het bestreden besluit die is gevolgd door het alsnog openbaar maken ervan door toezending aan de Tweede Kamer. Met betrekking tot de overige stukken in deze categorie is door verweerder ook toepassing gegeven aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, dan wel artikel 11, eerste lid, van de Wob. De door verweerder daarbij gegeven motivering is juridisch deugdelijk en feitelijk correct. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in dit opzicht voor het overige onrechtmatig is.

Waar het betreft de overige stukken zal de rechtbank zich alleen richten op die stukken/passages waarop niet (ook) toepassing is gegeven aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, alsmede artikel 11, eerste lid van de Wob. Waar de toepassing van die artikelonderdelen reeds op zich genomen een zelfstandige grond vormt voor de weigering van openbaarmaking, heeft de beoordeling van verdere weigeringsgronden op die stukken/passages immers geen toegevoegde waarde voor de beoordeling van het geschil.

Beoordeling van dit (beperkte aantal) stukken en van de door verweerder daarbij gegeven motivering tot weigering van openbaarmaking, geeft de rechtbank geen aanleiding te oordelen dat verweerder onrechtmatig heeft gehandeld bij de weigering van openbaarmaking.

Gelet op al het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de openbaarmaking van de documenten, zoals op de inventarislijst bij het bestreden besluit is vermeld, mocht weigeren met toepassing van een of meer van de toegepaste weigeringsgronden.

5. De rechtbank ziet daarom aanleiding tot het in stand laten van de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit voor zover het de beoordeling van die documenten betreft. Verweerder zal wel een nieuw besluit ten aanzien van eisers dienen te nemen met betrekking tot de alsnog aangetroffen documenten.

Conclusie

6. Het beroep is gegrond.

7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 512,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, en mr. M.A. Broekhuis en mr. L.C. Bachrach, leden, in aanwezigheid van mr. W.H. Bolt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2019.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.