2.10.2 1994: De introductie van de Awb

Het formele belastingrecht maakt onderdeel uit van het algemene bestuursrecht. Dit bestuursrecht was, net als het belastingrecht voordat de AWR zijn opwachting maakte, erg versnipperd en daardoor tamelijk ondoorzichtig. Na de Tweede Wereldoorlog zijn verschillende pogingen ondernomen om tot meer eenheid te komen.1 Uiteindelijk heeft dit geleid tot de invoering van een Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze Awb heeft het karakter van aanbouwwetgeving. Dat wil zeggen dat niet in één keer het gehele bestuursrecht is gecodificeerd, maar dat dit fasegewijs gebeurt. Zodra een onderwerp voldoende is uitgekristalliseerd, kan het tot wetgeving worden verheven in een zogeheten ‘tranche’. In zo’n tranche worden over het algemeen meer onderwerpen verzameld die in de Awb kunnen worden opgenomen.

In de eerste tranche werd het raamwerk van de Awb neergezet, waaronder ook de belangrijkste algemene begrippen en beginselen zoals het zorgvuldigheidsbeginsel,het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.2 Ook bevatte deze tranche belangrijke materiële en procedurele normen. De tweede tranche bevatte het uniforme bestuursprocesrecht. De eerste en de tweede tranche zijn op 1 januari 1994 in werking getreden3 en daarmee gedurende de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel aangaande de stelselwijziging van bestuurlijke boetebepalingen van de AWR. De AWR-wetgever heeft vervolgens rekening gehouden met de reeds in werking getreden Awb.4

Op 1 januari 1998 is de derde tranche in werking getreden5 die onder meer voorzag in regels ten aanzien van de motiveringsplicht, beleidsregels en bestuurlijke handhaving.

De vierde en meest recente tranche was van groot belang voor het fiscale bestuurlijke boeterecht. In deze vierde tranche, die op 1 juli 2009 in werking is getreden,6 werd onder andere een uniforme regeling ten aanzien van bestuurlijke boeten geïntroduceerd (zie hierna onderdeel 2.10.4).

De verhouding tussen de Awb en de AWR is afhankelijk van het type rechtsregel dat in de Awb is opgenomen. De Awb kent dwingend, regelend, aanvullend en facultatief recht. Van de regels van dwingend recht kan niet worden afgeweken; deze zijn absoluut geformuleerd. Regels van regelend recht gaan niet boven sectorale of lagere regelgeving (algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen). Van dit regelend recht kan slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden afgeweken. Het aanvullend recht ziet op gevallen waarvoor niet een algemene regel kon worden bedacht. We spreken van facultatief recht als het bij wet of bestuursbesluit van toepassing kan worden verklaard.