4.3.2 Verhouding tussen internationale en nationale grondrechten

Grondrechten komen niet alleen in de nationale grondwet voor, maar ook in internationale verdragen (met name BUPO en het EVRM met de daarbij behorende protocollen) en in het Unierecht (Handvest Grondrechten EU). Internationale mensenrechtenregelingen en –aanbevelingen zijn met hun grote diversiteit van ruim geformuleerde rechten en uitvoerige clausuleringen gericht op uiteenlopende maatschappelijke situaties, terwijl de nationale grondrechten, zoals opgenomen in de Nederlandse grondwet, slechts voor de eigen rechtsorde zijn opgesteld en meer zijn afgestemd op de hier bestaande situatie, aldus de grondwetgever.1 Hoewel het internationale en het nationale recht in voortdurende wisselwerking staan en elkaar steunen, vervullen ze elk een eigen functie, zijn ze rechtens onafhankelijk van elkaar en hebben ze zelfstandige betekenis. Omdat hierdoor sommige beperkingen van een grondrecht door de ene regeling wel en door de andere niet zijn toegestaan, is in de mensenrechtenverdragen en in het Unierecht geregeld dat de bepaling die de burger de meest vergaande bescherming biedt, prevaleert.2 De verdragsgrondrechten kunnen geen beperking stellen aan of inbreuk maken op de beschermingsomvang van de nationale grondrechten. De wetgever en andere overheidsorganen moeten bij het aanbrengen van beperkingen op een grondrecht ervoor zorgen dat die beperkingen zowel met de grondwet als met de mensenrechtenverdragen en het Unierecht overeenstemmen.

Van de internationale mensenrechtenverdragen is het EVRM het belangrijkste voor de Nederlandse rechtsorde. Dit komt vooral door de toename van de jurisprudentie van het EHRM en de bindende interpretatie van de verdragsbepalingen door dit Hof.3 Een belangrijk verschil tussen het EVRM en de Nederlandse grondwet is het begrip ‘wet’. Terwijl deze term in de in de Nederlandse grondwet vervatte grondrechten die ik hierna onderzoek, verwijst naar een wet in formele zin, is het begrip ‘law’ in het EVRM (in de Nederlandse vertaling eveneens weergegeven met ‘wet’) veel ruimer en omvat het een wet in materiële zin, alsook beleidsregels en vaste jurisprudentie of een combinatie daarvan.4 Volgens het EHRM moet ‘law’ wel voldoen aan de beginselen van kenbaarheid en voorzienbaarheid. De wet of regel moet voor de burger toegankelijk zijn en zo precies geformuleerd dat de burger zijn concrete gedrag ernaar kan richten.5 Zo besliste het EHRM in sommige gevallen dat de weigering om bepaalde geloofsgemeenschappen te registeren, geen deugdelijke wettelijke basis kende.6

Tevens bevat de beperkingssystematiek van het EVRM en van de hierna onderzochte EVRM-grondrechten de toetsing aan het noodzakelijkheidsprincipe. De beperking moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Dit principe is op te splitsen in twee toetsingscriteria: het noodzakelijkheidscriterium (dringende noodzaak tot die beperking) en het proportionaliteitscriterium, dat ook het subsidiariteitsbeginsel omvat. Het proportionaliteitsbeginsel of evenredigheidsbeginsel houdt in dat de inbreuk op het grondrecht niet onevenredig mag zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel. Het subsidiariteitsbeginsel brengt met zich mee dat het beoogde doel in redelijkheid niet op een andere, voor de betrokkene minder nadelige, wijze kan worden verwezenlijkt.7

Ook moet de inbreuk een gerechtvaardigd doel dienen. Het gaat dan om doelcriteria als het belang van de openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Soortgelijke doelcriteria staan in de grondrechten van de Nederlandse grondwet. Soeteman vindt dat de beperkingsgrond goede zeden riskant is omdat goede zeden variabel, tijd- en plaatsgebonden en vooral subjectief zijn. Om die reden en omdat de andere beperkingsgronden voldoende zijn, zou hij goede zeden als beperkingsgrond willen schrappen.8

In de beperkingssystematiek van het EVRM moet elke inbreuk (regelgeving, rechts- en feitelijke handeling) van de overheid (wetgever, bestuur en rechter) aan de drie eerder genoemde beperkingsvoorwaarden voldoen om de rechtmatigheidstoetsing te doorstaan: voorzien zijn bij wet, een legitiem doel dienen en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.

Artikel 14 EVRM (discriminatieverbod) bevat geen expliciete beperkingsclausule, maar het EHRM heeft wel een model geformuleerd waaraan een geoorloofde inbreuk op het in dit artikel vervatte grondrecht moet voldoen. Er moet een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaan voor de inbreuk (de ongelijke behandeling). Dit houdt in dat de inbreuk een gerechtvaardigd doel moet dienen én in redelijke verhouding moet staan tot het nagestreefde doel.9

Een ander verschil tussen internationale en nationale grondrechten betreft de rechterlijke toetsing van de nationale wet aan de internationale grondrechten. De Nederlandse rechter is niet bevoegd formele wetten te toetsen aan de Nederlandse grondwet (art. 120 GW), maar wel aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties (art. 93 en 94 GW). De vrijheidsrechten in het BUPO en het EVRM zijn grotendeels een ieder verbindende bepalingen, die rechtstreeks doorwerken in het nationale recht, zodat daarop voor de Nederlandse rechter een beroep kan worden gedaan.10 Op grond van artikel 94 GW vinden wettelijke voorschriften11 die onverenigbaar zijn met die verdragsgrondrechten, geen toepassing. De lidstaten van het EVRM verbinden zich ertoe zich te houden aan het eindoordeel van het EHRM in de zaken waarbij zij partij zijn (art. 46 EVRM). De nationale rechter laat zich bij toepassing van EVRM-grondrechten leiden door de interpretatie die het EHRM daaraan geeft.

Op grond van artikel 6 lid 3 VEU maken de EVRM-grondrechten als algemene rechtsbeginselen deel uit van het Unierecht, zodat de EVRM-grondrechten bindend zijn voor de EU en de interpretatie daarvan door het EHRM richtinggevend is. Deze algemene rechtsbeginselen omvatten ook de grondrechten die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, met inbegrip van de uiteenlopende kerk-staatstelsels binnen die tradities. Volgens Overbeeke & Sap gaat het om een zoektocht naar gemeenschappelijke normen, waarbij de EHRM-rechtspraak als richtsnoer dient.12 Het Handvest Grondrechten EU heeft de juridische waarde van een verdrag (zie in dit verband ook artikel 6 lid 1 VEU) en bij de toepassing hiervan speelt opnieuw de jurisprudentie van het EHRM een cruciale rol.

Wat betreft de samenhang tussen het Handvest en het EVRM regelt artikel 52 lid 3 van het Handvest dat voor zover de Handvestrechten corresponderen met de EVRM-grondrechten, de inhoud en reikwijdte ervan – inclusief de beperkingen – dezelfde zijn als die van het EVRM, zonder dat dit de autonomie van het Unierecht of van het HvJEU aantast.13 Het Unierecht mag wel een ruimere bescherming bieden. Op grond van deze bepaling en artikel 6, lid 3 VEU volgt het HvJEU in grondrechtzaken de EHRM-rechtspraak, met inbegrip van de beperkingssystematiek.

In tegenstelling tot het EVRM heeft het Handvest Grondrechten EU geen specifieke beperkingsclausule bij elk grondrecht. Er is wel een algemene beperkingsclausule in artikel 52, lid 1. Op grond van deze bepaling moet een beperking bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van de rechten en vrijheden in dit Handvest eerbiedigen. Bovendien kan de beperking volgens deze bepaling alleen gesteld worden met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, zodat de beperking noodzakelijk moet zijn en daadwerkelijk moet beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.