26.4 Bevindingen

De bevoegdheid van de rechter die belast is met de rechtspraak in bestuursrechtelijke zaken loopt in de drie onderzochte rechtsstelsels (deels) uiteen.

In zowel Nederland als in Zweden staat de bestuursrechtelijke rechtsgang in beginsel slechts open tegen besluiten. In Zweden bestaat, anders dan in Nederland, geen algemeen recht in beroep te komen tegen niet tijdig beslissen. Het is interessant dat men in Zweden blijkbaar heel anders tegen de problematiek aankijkt dan in Nederland. Het Nederlandse stelsel geniet – uit een oogpunt van rechtsbescherming – op dit punt mijn voorkeur.

In Nederland heeft de wetgever gekozen voor een wettelijke definitie van het besluitbegrip in de Awb. In Zweden – dat drie verschillende besluitbegrippen hanteert – is afgezien van algemene wettelijke definities. Een nadere afbakening van de besluitbegrippen gebeurt op basis van bepalingen in de bijzondere wetgeving en de jurisprudentie. In het kader van de rechtszekerheid verdient naar mijn mening een algemene wettelijke definitie echter de voorkeur. In die zin geeft de definitie in artikel 1:3 lid 1 Awb een duidelijker beeld van de competentie van de bestuursrechter. Echter, dit beeld is niet compleet.

In sommige gevallen heeft de Nederlandse bestuursrechter – om rechtsbescherming te kunnen bieden – het besluitbegrip opgerekt. Kennelijk is er behoefte aan een ruimere bevoegdheid voor de bestuursrechter. De vraag is voor welk procesmodel men in dit verband moet kiezen: een besluitmodel of een vorderingsstelsel.

De vraag is voor welk procesmodel men in dit verband moet kiezen: een besluitmodel of een vorderingsstelsel.

Een optie kan zijn om naar Zweeds voorbeeld het besluitbegrip ruimer te definiëren. Bij de Zweedse beroepsvorm laglighetsprövning wordt het besluitbegrip bijvoorbeeld zeer ruim uitgelegd, zodat nagenoeg iedere op schrift gestelde uitlating van een bestuursorgaan hieronder valt. In gedachten moet echter worden gehouden dat de primaire doelstelling van deze beroepsvorm niet de individuele rechtsbescherming is maar een algemene controle op de decentrale overheid. Deze beroepsvorm stelt dan ook beroep open in gevallen, waarin de rechtsbeschermingbehoefte niet of nauwelijks aanwezig is. Een dergelijk bevoegdheidsanker zou leiden tot een aanzienlijke verhoging van de werklast van de bestuursrechter, zonder dat dit uit een oogpunt van rechtsbescherming noodzakelijk of wenselijk is. Erg voor de hand ligt dit dus niet, nu in Nederland momenteel het bieden van rechtsbescherming als de belangrijkste functie van bestuursrechtspraak wordt gezien. Bovendien eist artikel 1:3 Awb een beslissing met rechtsgevolg. Een andere benadering zou ver staan van de Nederlandse rechtstraditie.

Een andere optie kan zijn om zich door het Noorse systeem te laten inspireren. Het Noorse systeem heeft ten opzichte van het Nederlandse en het Zweedse systeem als voordeel dat geschillen over zowel besluiten als andere overheidshandelingen aan één rechter kunnen worden voorgelegd. In het kader hiervan is denkbaar dat een belanghebbende in Nederland op termijn de mogelijkheid krijgt om elk bestuursrechtelijk conflict aan de bestuursrechter voor te leggen. Hierbij zou het besluit als bevoegdheidsanker kunnen worden vervangen door een stelsel van vorderingen, waarbij voldoende is dat de eisende partij pretendeert een rechtsvordering te hebben tegen de overheid. In het kader van deze procedure kan de eisende partij de vernietiging van een besluit eisen, maar ook volstaan met het eisen van schadevergoeding of het vaststellen van een recht of een plicht. Als de bevoegdheid van de bestuursrechter zo ruim wordt bemeten, zullen echter ook ‘echte’ civielrechtelijke geschillen hieronder kunnen vallen. Het is de vraag of dit wenselijk is. Denkbaar is om de bevoegdheid van de bestuursrechter te beperken tot ‘bestuursrechtelijke vorderingen’. Hiermee bedoel ik vorderingen die gebaseerd zijn op een plicht van het bestuursorgaan als uitoefenaar van openbaar gezag, zoals de plicht om een bepaald besluit te nemen (of achterwege te laten) of om schadevergoeding toe te kennen wegens onrechtmatig overheidshandelen in het kader van een (wettelijke) bestuurstaak. Ook het begrip ‘bestuursrechtelijke vorderingen’ zal overigens vragen oproepen. Een schemergebied zal er steeds zijn. Een sluitende competentieverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter is echter nauwelijks denkbaar. De jurisprudentie zal altijd een rol blijven spelen bij de nadere afbakening van de competentie van de bestuursrechter. Het gaat er om dat gezocht wordt naar de best werkbare verdeling van rechtsmacht.

Een tussenoplossing, zoals voorgesteld door de VAR-Commissie Rechtsbescherming, behoort ook tot de mogelijkheden. Een gemengd stelsel, met behoud van het besluitmodel, aangevuld met een aantal specifieke verzoekschriftprocedures in (bepaalde) bestuursrechtelijke geschillen.1

Indien en voor zo ver het huidige besluitmodel blijft gehandhaafd, zal de burgerlijke rechter een rol blijven spelen als restrechter. In het kader hiervan zal hij (indirect) worden geconfronteerd met de toetsing van bestuursbesluiten. Thans geldt hierbij het leerstuk van de formele rechtskracht. Als een tegen een besluit openstaande rechtsgang bij de bestuursrechter niet of tevergeefs is benut, gaat de burgerlijke rechter uit van de rechtmatigheid van het besluit. In Zweden is dit anders. De Zweedse burgerlijke rechter neemt meer ruimte voor de zelfstandige beoordeling van appellabele besluiten dan de Nederlandse. In schadevergoedingszaken geldt dit overigens niet onverkort. Zo kunnen besluiten die in stand zijn gelaten na toetsing door de regering, de Hoge Raad of het administratief hooggerechtshof niet ten gondslag worden gelegd aan een vordering tot schadevergoeding. Ook als rekening wordt gehouden met deze beperking, heeft het Zweedse stelsel als voordeel dat de burger in de regel niet gedwongen wordt om de rechtmatigheid van het besluit als zodanig aan te vechten, maar kan volstaan met een verzoek om schadevergoeding. Als de schade zich pas na verloop van de beroepstermijn bij de bestuursrechter openbaart, behoudt de burger het recht om schadevergoeding te vorderen. Een dergelijk systeem heeft als nadeel dat twee rechters zich over de rechtmatigheid van (appellabele besluiten) kunnen uitspreken, waardoor het risico op incoherente rechtspraak ontstaat. Men kan zich echter afvragen of de voordelen van een dergelijke regeling niet opwegen tegen de nadelen daarvan. Ik ben er van overtuigd dat dit wél het geval is. Dit betekent dat naar Nederlandse maatstaven bezien zou moeten worden of (en in hoeverre) de beoordeling van onrechtmatigheid van besluiten met het oog op het toekennen van schadevergoeding ontkoppeld kan worden van het vernietigingsberoep.