CRvB, 13-12-2022, nr. 20 / 2845 PW

Appellant is op enig moment tussen 18 december 2018 en 1 januari 2019 vanuit Suriname naar Nederland verhuisd. Sinds 17 januari 2019 stond hij ingeschreven op het adres van een vriend in Rotterdam. Op 15 februari 2019 heeft appellant een aanvraag (aanvraag 1) om bijstand ingediend op grond van de Participatiewet (PW) met als gewenste ingangsdatum 1 januari 2019.

Het college heeft appellant naar aanleiding van aanvraag 1 in verschillende brieven verzocht om, voor zover nog van belang, een verklaring over hoe hij in de periode vanaf 15 augustus 2018 tot aan zijn aanvraag in zijn levensonderhoud heeft voorzien.

In reactie op de informatieverzoeken heeft appellant telefonisch onder meer verklaard dat hij tijdens zijn vlucht naar Nederland in het vliegtuig een vrouw (X) heeft leren kennen die hem heeft aangeboden hem te helpen met eten en drinken. Het college heeft appellant naar aanleiding hiervan verschillende malen verzocht een verklaring van X over te leggen ter verificatie van zijn eigen verklaring.

Vervolgens heeft appellant telefonisch verklaard dat hij tot de opening van zijn bankrekening dagelijks gebruik heeft gemaakt van het aanbod van X. Deze bankrekening had appellant op 5 maart 2019 geopend. Verder heeft hij zijn gemiddelde dagindeling en besteding omschreven. Hij lunchte eerder bij X, maar nu niet meer dagelijks. Het is voor hem niet mogelijk een verklaring van X over te leggen, aangezien zij is opgenomen in het ziekenhuis en hem verzocht is haar met rust te laten.

Bij besluit van 21 juni 2019 (besluit 1) heeft het college aanvraag 1 afgewezen. Aan het besluit ligt ten grondslag dat appellant niet de informatie heeft gegeven waarom gevraagd is. Dat had hij wel moeten doen. Daardoor weet het college niet of appellant recht op bijstand heeft.

Op 10 juli 2019 heeft appellant opnieuw een aanvraag om bijstand gedaan (aanvraag 2). Het college heeft appellant bij brief van dezelfde datum verzocht om, voor zover hier nog van belang, uiterlijk 17 juli 2019 een verklaring voorzien van bewijsstukken over te leggen over hoe hij heeft geleefd in de periode van 1 oktober 2018 tot en met 9 juli 2019 en afschriften van al zijn bank- en spaarrekeningen over die periode. In deze brief is, anders dan bij aanvraag 1, niet langer specifiek naar een verklaring van X gevraagd.

Het college heeft bij brief van 18 juli 2019 nogmaals aan appellant verzocht de onder 1.6 genoemde gegevens over te leggen. Appellant is er hierbij op gewezen dat hij deze stukken uiterlijk 25 juli 2019 moet verstrekken en dat wanneer hij deze gegevens niet tijdig verstrekt de aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld.

Bij besluit van 29 juli 2019 (besluit 2) heeft het college aanvraag 2 met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gesteld omdat hij niet de bij brief van 18 juli 2019 gevraagde gegevens heeft overgelegd.

Op 29 juli 2019 heeft appellant opnieuw een aanvraag om bijstand gedaan (aanvraag 3). Terwijl op zijn bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 nog niet was beslist, heeft hij in verband met die nieuwe aanvraag verschillende bescheiden overgelegd, waaronder de in 1.6 genoemde gegevens. Bij besluit van 15 augustus 2019 heeft het college aan appellant bijstand toegekend met ingang van 29 juli 2019.

Bij besluit van 3 december 2019 (bestreden besluit 1) heeft het college de afwijzing van aanvraag 1 gehandhaafd. Aan dit besluit ligt ten grondslag de bewijslast dat appellant in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert, op hem rust. Het is daarom aan appellant om voldoende duidelijkheid te verschaffen over de periode voorafgaande aan de aanvraag en dat heeft appellant niet gedaan. Bij afzonderlijk besluit van dezelfde datum (bestreden besluit 2) heeft het college de buitenbehandelingstelling van aanvraag 2 gehandhaafd.

2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank onder meer overwogen dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden en dat als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Afwijzing aanvraag 1 (aangevallen uitspraak 1)

Het gaat bij de eerste aanvraag om een besluit tot afwijzing van een aanvraag om bijstand. De te beoordelen periode loopt van 1 januari 2019, de door appellant gewenste ingangsdatum van bijstand, tot en met 21 juni 2019, de datum van het afwijzingsbesluit.

Anders dan de rechtbank heeft overwogen heeft het college aan het bestreden besluit niet ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. De grondslag van de afwijzing is namelijk dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Daarmee is de rechtbank in strijd met het bepaalde in artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geschil getreden. De Raad moet dit ambtshalve – dus zonder dat partijen dit hebben aangevoerd – beoordelen. Vervolgens zal de Raad – zoals met partijen ter zitting besproken is– het bestreden besluit op de juiste grondslag beoordelen. Daarvoor is het volgende van belang.

Iemand die bijstand aanvraagt moet aannemelijk maken dat hij recht heeft op bijstand. De bewijslast van de bijstandbehoevendheid rust dus in beginsel op de aanvrager. Een aanvrager moet daarom feiten en omstandigheden aannemelijk maken die duidelijkheid geven over zijn woon- en leefsituatie en over zijn financiële situatie. Daarna moet de bijstandverlenende instantie in het kader van de onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid controleren. Voor de beoordeling of de aanvrager verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden, is zijn of haar financiële situatie een essentieel gegeven. De aanvrager is gehouden de voor een goede beoordeling van de aanvraag vereiste gegevens over te leggen.

Appellant heeft aangevoerd dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat hij in de te beoordelen periode in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Hij heeft de afschriften van al zijn bankrekeningen overgelegd en daaruit blijkt dat hij geen bron van inkomsten had. Ter zitting heeft appellant gesteld dat de hulp die hij van X heeft ontvangen een stuk summierder was dan het college doet voorkomen. Hij heeft slechts twee keer bij haar gegeten. Daarom was de door het college gevraagde verklaring van X niet relevant.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Onduidelijk is gebleven hoe appellant vanaf zijn aankomst in Nederland in zijn levensonderhoud heeft voorzien. Dit oordeel berust op het volgende.

Appellant heeft onvoldoende inlichtingen verstrekt en gegevens overgelegd om een beeld te verkrijgen van zijn financiële situatie in de periode waar het hier om gaat. Hij heeft op 5 maart 2019 een bankrekening geopend. Daarop zijn bedragen bijgeschreven, vermoedelijk vanaf een spaarrekening van appellant, en vanaf 12 april 2019 voorschotten op de bijstand. Over de manier waarop hij in zijn levensonderhoud heeft voorzien in de periode voorafgaand aan de opening van de bankrekening heeft appellant telkens verschillende dingen gezegd, met name over de hulp van X. Zo is niet duidelijk geworden of hij in die periode dagelijks of alleen een paar keer bij haar heeft gegeten. Ook heeft hij gezegd dat hij ook door anderen is geholpen, maar zonder daarbij namen en adressen te noemen. Van geen van die wisselende verklaringen heeft appellant controleerbare bewijsstukken overgelegd.

Ook met zijn nadere toelichting ter zitting heeft appellant niet de benodigde duidelijkheid verschaft. Zo heeft hij niet uitgelegd hoe hij in zijn levensonderhoud heeft voorzien als hij in die hele periode maar twee keer bij X heeft gegeten.

Als gevolg van de onduidelijkheid over hoe hij tot de opening van zijn bankrekening in zijn levensonderhoud heeft voorzien is ook niet bekend of de gestelde hulp van derden dan wel eventuele inkomstenbronnen nog voorhanden waren in de periode daarna.

Appellant heeft aangevoerd dat bewijs van zijn bijstandbehoevende omstandigheden niet van hem kon worden gevergd, omdat het lastig is een negatief gegeven, namelijk het ontbreken van middelen van bestaan, aannemelijk te maken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Het bewijs van een negatief gegeven is inderdaad lastig, Maar dat maakt niet dat van appellant geen concrete en consistente informatie over de feiten en omstandigheden mochten worden verlangd. Hij hoefde geen volledige verantwoording af te leggen, maar wel ten minste eenduidig verklaren over hoe hij in zijn levensonderhoud heeft voorzien. Het college mocht bovendien van hem verlangen dat hij zijn stellingen zou onderbouwen met concrete gegevens, zodat het college kon controleren of die klopten. Zo had appellant ten minste de namen en adressen kunnen noemen van de personen die hem volgens hem hebben geholpen. Dat appellant om anderen te beschermen ervoor heeft gekozen om geen controleerbare gegevens te verstrekken van degenen van wie hij zegt dat zij hem hebben ondersteund, komt voor zijn rekening en risico.

Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat deze uitspraak, gelet op 2 en 4.2, met verbetering van gronden moet worden bevestigd. Dat betekent dat het college aanvraag 1 terecht heeft afgewezen.

Buitenbehandelingstelling aanvraag 2 (aangevallen uitspraak 2)

Het tweede geding gaat over een buitenbehandelingstelling. Een bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Dit volgt uit artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. Van een onvolledige of ongenoegzame aanvraag is onder andere sprake indien de aanvrager onvoldoende gegevens of bescheiden verstrekt om een goede beoordeling van de aanvraag mogelijk te maken. Gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb gaat het daarbij om gegevens die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

De wetgever heeft niet bedoeld om de mogelijkheid om aanvragen buiten behandeling te stellen uit te sluiten voor aanvragen om bijstand in het geval de bijstandverlenende instantie ook de mogelijkheid heeft om de aanvraag af te wijzen. De wetgever heeft ook niet bedoeld dat een buitenbehandelingstelling in bijstandszaken bij voorkeur achterwege wordt gelaten. Dat heeft de Raad eerder heeft overwogen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 22 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1173, en van 6 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:666. Deze rechtspraak heeft zijn gelding behouden onder de PW, want de wettelijke bepalingen die van belang zijn, zijn niet veranderd. Het gaat hier gelet op de tekst van de wet om een zogenoemde discretionaire bevoegdheid: als aan de voorwaarden is voldaan kan de bijstandverlenende instantie de aanvraag om bijstand buiten behandeling stellen, maar is daartoe niet verplicht.

Het college was bevoegd de aanvraag buiten behandeling te stellen. Tussen partijen is immers niet in geschil dat appellant niet binnen de gestelde termijnen heeft gereageerd op de in 1.6 en 1.7 genoemde verzoeken om gegevens over te leggen en dat hij niet om uitstel heeft verzocht. Ook is niet geschil dat de daarbij gevraagde gegevens van belang waren voor het vaststellen van het recht op bijstand. Daarmee was aan de toepassingsvoorwaarden voor de buitenbehandelingstelling voldaan. Tussen partijen is verder niet in geschil dat het college bij de toekenning van aanvraag 3 en dus voor het nemen van de beslissing op het bezwaar tegen besluit 2 beschikte over alle gegevens die een inhoudelijke beslissing op aanvraag 2 mogelijk maakten.

Wat appellant heeft aangevoerd komt hierop neer dat het college redelijkerwijs geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid de buitenbehandelingstelling van aanvraag 2 te handhaven, omdat het college inmiddels beschikte over alle gegevens die voor een beslissing op de aanvraag nodig waren.

Deze beroepsgrond slaagt. Dit oordeel berust op het volgende.

Als na een buitenbehandelingstelling met toepassing van artikel 4:5 van de Awb de gevraagde gegevens in de bezwaarperiode alsnog zijn overgelegd is het college bevoegd om de buitenbehandelingstelling te handhaven, maar daartoe niet verplicht. Het college heeft in die situatie dus de ruimte om alsnog inhoudelijk te beslissen op de aanvraag. Dit betekent dat het college bij de beslissing om de buitenbehandelingstelling te handhaven een belangenafweging moet maken. De gevolgen van het besluit om niet alsnog op de aanvraag te beslissen mogen voor de belanghebbende, in dit geval appellant, niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit de dienen doelen. Dat volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

Het college heeft het bestreden besluit genomen zonder een belangenafweging te maken. Dit gebrek van het bestreden besluit kan niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat appellant hierdoor is benadeeld. Dit wordt hieronder uitgelegd.

Volgens tot nu toe geldende vaste rechtspraak (uitspraak van 8 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3037) stelt de Raad bij de beoordeling van de vraag of het bestuursorgaan gebruik heeft mogen maken van de bevoegdheid om de buitenbehandelingstelling in bezwaar te handhaven, als uitgangspunt voorop dat aard en inhoud van het besluit dat strekt tot buitenbehandelingstelling van een aanvraag meebrengen dat in beginsel geen betekenis toekomt aan gegevens of bescheiden die na het nemen van het oorspronkelijke besluit alsnog zijn verstrekt.

Van dit uitgangspunt komt de Raad in zaken waar het gaat om de buitenbehandelingstelling van een bijstandsaanvraag nu terug. Bij een belangenafweging moeten in beginsel alle rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen worden afgewogen. Dat volgt ook uit artikel 3:4, eerste lid van de Awb. Uit de aard van de bevoegdheid tot handhaving van de buitenbehandelingstelling van een aanvraag om bijstand vloeit voor zo een belangenafweging geen beperking voort. Daarbij is het volgende van betekenis.

Handhaving van de buitenbehandelingstelling van een bijstandsaanvraag brengt voor de aanvrager – als die in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert – mee dat deze een nieuwe aanvraag om bijstand zal moeten doen. Bijstand wordt in beginsel niet toegekend met terugwerkende kracht. Dit volgt uit artikel 44 van de PW. Bij toekenning van bijstand op de nieuwe aanvraag zal deze daarom in beginsel niet eerder ingaan dan op de datum van de melding voor die nieuwe aanvraag. Toekenning van bijstand met ingang van de oorspronkelijk beoogde ingangsdatum is dus in beginsel niet meer mogelijk. Indien op basis van de alsnog overgelegde gegevens komt vast te staan dat de aanvrager ook al recht op bijstand had met ingang van de datum van de aanvraag die buiten behandeling is gesteld, heeft de aanvrager dus een zwaarwegend belang bij het alsnog in behandeling nemen van die aanvraag. Immers, hij kan dan over die periode geen bijstand meer krijgen, terwijl hij wel in bijstandbehoevende omstandigheden verkeerde. Daarbij is mede van betekenis dat de bijstand het karakter heeft van een laatste vangnet. Verder zijn bij een besluit tot buitenbehandelingstelling van een bijstandsaanvraag geen belangen van derden betrokken. Dat betekent dat het college tegenover het zwaarwegende belang van de aanvrager een eigen belang bij handhaving van de buitenbehandelingstelling moet stellen om tot een evenwichtige belangenafweging te komen. Zie de uitspraak van 11 oktober 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2207, rechtsoverweging 4.4 en volgende. In algemene zin kan daartegenover aan de zijde van de bijstandverlenende instantie bijvoorbeeld een belang bestaan om de buitenbehandelingstelling in bezwaar te handhaven, gezien de bestuurslast die gepaard kan gaan met het nemen van een inhoudelijke beslissing.

Uit de gedingstukken en uit wat het college ter zitting heeft meegedeeld is af te leiden dat het college geen belang meer heeft bij handhaving van de buitenbehandelingstelling van aanvraag 2. Het mogelijke in 4.12.5 bedoelde algemene belang was in dit geval niet meer aanwezig. Immers, de stukken die beschikbaar waren toen bestreden besluit 2 werd genomen waren op dat moment namelijk al beoordeeld in het kader van aanvraag 3. Het college heeft laten weten dat de beoordeling van de bijstandbehoevendheid van appellant in het kader van aanvraag 3 niet anders was dan die in het kader van aanvraag 2 zou zijn geweest. Op basis van die stukken had appellant dus recht op bijstand met ingang van de datum van aanvraag 2. Het college heeft desgevraagd geen andere belangen kunnen benoemen die met de handhaving van de buitenbehandelingstelling gediend waren.

Hieruit volgt dat het college bij afweging van alle betrokken belangen in bezwaar de buitenbehandelingstelling van aanvraag 2 redelijkerwijs niet heeft kunnen handhaven.

De rechtbank heeft wat in 4.12 tot en met 4.12.7 is overwogen niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Aansluitend zal worden bezien, welk gevolg hieraan moet worden verbonden. Het college heeft ter zitting bevestigd dat er geen beletselen zijn om aanvraag 2 toe toekennen. De Raad ziet daarin aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 29 juli 2019 te herroepen en te bepalen dat aan appellant vanaf 10 juli 2019 bijstand wordt toegekend naar de voor hem geldende norm.

Uit 4.8 tot en met 4.13 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt en dat die uitspraak moet worden vernietigd.

Wat betekent deze uitspraak voor appellant en voor het college?

De slotsom is dat het college alsnog aan appellant bijstand verleend vanaf 10 juli 2019.

Kostenvergoeding

5. De kosten die appellant in deze procedure heeft moeten maken komen deels voor vergoeding in aanmerking, zoals hieronder wordt uitgelegd.

Kosten bezwaar

In artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Awb is bepaald dat de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

Anders dan appellant betoogt, is geen sprake van aan het college te wijten onrechtmatigheid. Gelet op wat onder 4.10 is overwogen was het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb in beginsel bevoegd de aanvraag buiten behandeling te stellen. Besluit 2 wordt niet herroepen omdat het college ten tijde van dit besluit niet redelijkerwijs van deze bevoegdheid gebruik kon maken, maar omdat het college dit besluit bij de beslissing op het bezwaar redelijkerwijs niet kon handhaven.

Kosten beroep en hoger beroep

Dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt, is aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- in beroep en € 1.518,- in hoger beroep aan kosten voor verleende rechtsbijstand. In totaal komt dit neer op € 3.036,-.