HvJ EU, 03-04-2014, nr. C-301/12

Artikel 2 van richtlijn 92/43 omschrijft de doelstellingen van deze richtlijn en bepaalt:

Artikel 3 van deze richtlijn betreft de oprichting van het netwerk Natura 2000 en bepaalt:

Artikel 4 van richtlijn 92/43 regelt de procedure voor het opstellen van de lijst van GCB's als volgt:

Artikel 6 van voornoemde richtlijn, dat de SBZ's betreft, preciseert in de leden 2 tot en met 4 ervan:

Artikel 9 van deze richtlijn luidt:

Artikel 11 van richtlijn 92/43 bepaalt:

Artikel 1 van besluit nr. 357/97 van de President van de Republiek tot uitvoering van richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (decreto del Presidente della Repubblica n. 357 — Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), van 8 september 1997 (gewoon supplement bij GURI nr. 248 van 23 oktober 1997), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan (hierna: ‘DPR nr. 357/97’), definieert de werkingssfeer van het DPR nr. 357/97 als volgt:

Artikel 3 van DPR nr. 357/97 luidt als volgt:

Artikel 7 van het DPR nr. 357/97, betreffende de toezichtprocedure, bepaalt:

Met zijn eerste, vierde en vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 4, lid 1, 9 en 11 van richtlijn 92/43 aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde instanties van de lidstaten verplicht zijn om de Commissie de intrekking van de beschermde status van een op de lijst van GCB's opgenomen gebied voor te stellen wanneer bij hen een verzoek van een eigenaar van een in dit gebied gelegen perceel is ingediend waarin deze aanvoert dat het milieu in dit gebied is aangetast.

Alvorens te onderzoeken of deze richtlijn voorziet in de intrekking van de beschermde status van een gebied dat op de lijst van GCB's is geplaatst, moet worden herinnerd aan de procedure die in deze richtlijn is vastgesteld voor de opneming van een gebied op deze lijst. Aldus bepaalt artikel 4, leden 1 en 2, van die richtlijn dat de Commissie op voorstel van de betrokken lidstaat over de plaatsing van een gebied op de lijst van GCB's beslist. Artikel 4, lid 1, van richtlijn 92/43 preciseert in dit verband dat de lidstaten zo nodig aanpassingen van deze lijst voorstellen in het licht van de resultaten van het bij artikel 11 van de richtlijn aan de lidstaten opgelegde toezicht op de staat van instandhouding van de soorten en natuurlijke habitats. Voorts moeten volgens artikel 4, lid 4, van de richtlijn de lidstaten alle op de lijst van de GCB's geplaatste gebieden als SBZ aanwijzen.

Ofschoon geen enkele bepaling van deze richtlijn uitdrukkelijk in de intrekking van de beschermde status van een op de lijst van de GCB's geplaatst gebied voorziet, dient er niettemin op te worden gewezen dat de Commissie volgens artikel 9 van richtlijn 92/43 kan overwegen om een SBZ haar beschermde status te ontnemen wanneer de natuurlijke ontwikkeling, zoals die uit het door de lidstaten overeenkomstig artikel 11 van de richtlijn verrichte toezicht blijkt, dat rechtvaardigt. Een dergelijke intrekking impliceert evenwel tevens noodzakelijkerwijs een herziening van een GCB, aangezien artikel 4, lid 4, van de richtlijn bepaalt dat alle GCB's door de lidstaten als BSZ moeten worden aangewezen.

Hieruit volgt dat de aanpassing van de lijst van GCB's die de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, van deze richtlijn aan de Commissie kunnen voorstellen, kan betekenen dat een op de lijst van GCB's geplaatst gebied zijn beschermde status kan worden ontnomen, welke schrapping bij gebreke van een bijzondere regeling dient te geschieden volgens dezelfde procedure als de plaatsing van het gebied op die lijst.

In dit verband moet worden opgemerkt dat de lidstaten volgens de regeling die in artikel 4, lid 1, van de richtlijn met betrekking tot de procedure ter bepaling van de voor aanwijzing als speciale beschermingszone in aanmerking komende gebieden is neergelegd, weliswaar over een zekere beoordelingsmarge bij het voorstellen van gebieden beschikken, maar dit neemt niet weg dat zij daarbij de in de richtlijn bepaalde criteria in acht dienen te nemen (zie met name arrest Commissie/Ierland, C-67/99, EU:C:2001:432, punt 33). Bijgevolg moeten deze staten, wanneer de resultaten van het door hen krachtens artikel 11 van de richtlijn verrichte toezicht tot de conclusie leiden dat deze criteria onherroepelijk niet meer kunnen worden vervuld, op grond van artikel 4, lid 1, van die richtlijn noodzakelijkerwijs een voorstel tot aanpassing van de lijst van GCB's indienen, teneinde deze lijst opnieuw met die criteria te doen overeenstemmen.

Wanneer een op de lijst van GCB's opgenomen gebied definitief niet meer tot de verwezenlijking van de doelstellingen van richtlijn 92/43 kan bijdragen, en het dus niet meer gerechtvaardigd is dat dit gebied aan de voorschriften van deze richtlijn onderworpen blijft, dient de betrokken lidstaat de Commissie dan ook de intrekking van de beschermde status van dit gebied voor te stellen. Indien deze Staat zou nalaten om die schrapping van dit gebied voor te stellen, zou immers worden doorgegaan met het vergeefs inzetten van schaarse middelen voor het beheer van dat gebied die de instandhouding van de natuurlijke habitats en soorten niet ten goede komen. Bovendien zou het behouden in het netwerk Natura 2000 van gebieden die definitief niet meer aan de verwezenlijking van de doelstellingen ervan kunnen bijdragen, niet stroken met de vereisten inzake de kwaliteit van dit netwerk.

De verplichting die op de lidstaten rust om bij de Commissie een voorstel in te dienen tot intrekking van de beschermde status van een op de lijst van GCB's geplaatst gebied dat onherroepelijk ongeschikt is geworden ter bereiking van de doelstellingen van richtlijn 92/43, geldt des te meer wanneer in dit gebied een perceel is gelegen dat aan een eigenaar toebehoort wiens eigendomsrecht door deze opneming wordt beperkt, hoewel het niet langer gerechtvaardigd is dat dit gebied aan de voorschriften van deze richtlijn onderworpen blijft. Zolang de toestand van een gebied voldoet aan de voorwaarden die tot de bescherming ervan hebben geleid, worden deze beperkingen van het eigendomsrecht immers, zoals de advocaat-generaal in punt 39 van haar conclusie heeft aangegeven, gerechtvaardigd door de doelstelling die door de richtlijn wordt nagestreefd, namelijk de bescherming van het milieu (zie in die zin arrest Križan e.a., C-416/10, EU:C:2013:8, punten 113–115). Indien deze voorwaarden echter definitief niet meer zijn vervuld, vormt de verdere beperking van het gebruik van de gronden een inbreuk op dit eigendomsrecht.

Daarbij zij evenwel aangetekend dat het enkele feit dat de eigenaar van een in een GCB gelegen perceel beweert dat de milieutoestand van dit gebied is verslechtert, op zich niet volstaat om tot een dergelijke aanpassing van de lijst van GCB's over te gaan. Het is essentieel dat deze milieuschade het gebied onherroepelijk ongeschikt maakt ter verzekering van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna en van de vorming van het netwerk Natura 2000, zodat dit gebied definitief geen bijdrage meer kan leveren aan de verwezenlijking van de in de artikelen 2 en 3 van de richtlijn genoemde doelstellingen. Zoals uit artikel 4, leden 1 en 2, van deze richtlijn blijkt, is een gebied immers juist op deze lijst opgenomen ter vervulling van de dwingende vereisten die verband houden met de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna en de totstandkoming van dat netwerk.

Bijgevolg rechtvaardigt niet elke achteruitgang van een op de lijst van GCB's geplaatst gebied dat de beschermde status van dit gebied wordt ingetrokken.

Dienaangaande moet worden beklemtoond dat artikel 6, lid 2, van richtlijn 92/43, waarnaar artikel 4, lid 5, van deze richtlijn verwijst, de lidstaten de verplichting oplegt de GCB's te beschermen door passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de daarin voorkomende natuurlijke habitats en soorten niet verslechtert. Dat een lidstaat deze beschermingsverplichting niet is nagekomen met betrekking tot een bepaald gebied kan als zodanig geen grond zijn om dit gebied zijn beschermde status te ontnemen (zie, naar analogie, arrest Commissie/Ierland, C-418/04, C-67/99, EU:C:2007:780, punten 83–86). De betrokken lidstaat moet dan integendeel de nodige maatregelen treffen om het gebied te saneren.

Verder moet worden benadrukt dat een gebied enkel rechtmatig mag worden aangetast door een plan of een project dat significante gevolgen kan hebben die onverenigbaar zijn met de beschermingsdoelstellingen van richtlijn 92/43, indien de voorschriften van artikel 6, leden 3 en 4, van de richtlijn, waarnaar artikel 4, lid 5, van deze richtlijn verwijst, in acht worden genomen, welke bepalingen verlangen dat een passende beoordeling van de milieugevolgen wordt gemaakt en in voorkomend geval compenserende beschermingsmaatregelen worden genomen.

Bovendien heeft het Hof met betrekking tot plannen of projecten die bij de vaststelling ervan niet onder artikel 6, leden 3 en 4, van richtlijn 92/43 vallen, geoordeeld dat niet valt uit te sluiten dat een lidstaat naar analogie van de uitzonderingsregel van artikel 6, lid 4, van deze richtlijn een reden van openbaar belang aanvoert in een nationale procedure ter beoordeling van de gevolgen voor het milieu van een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een gebied en dat het belang inzake de bescherming van dat gebied aanzienlijk kan schaden, en dat deze lidstaat, indien in hoofdzaak aan de in die bepaling gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming kan verlenen voor een activiteit die vervolgens niet meer verboden is op grond van artikel 6, lid 2, van de richtlijn. Of aan de voorwaarden van artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43 is voldaan, kan niettemin pas worden nagegaan nadat de gevolgen van het plan of project zijn beoordeeld overeenkomstig artikel 6, lid 3, van deze richtlijn (zie arrest Commissie/Spanje, C-404/09, EU:C:2011:768, punten 156 en 157).

Hieruit volgt dat de bevoegde nationale instanties slechts zijn gehouden om de intrekking van de beschermde status van een gebied voor te stellen indien dit gebied, in weerwil van de naleving van deze bepalingen, onherroepelijk ongeschikt is geworden om de doelstellingen van richtlijn 92/43 te bereiken, zodat de rangschikking ervan als GCB niet meer gerechtvaardigd is.

Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste, de vierde en de vijfde vraag worden geantwoord dat de artikelen 4, lid 1, 9 en 11 van richtlijn 92/43 aldus moeten worden uitgelegd dat de bevoegde nationale instanties gehouden zijn de intrekking van de beschermde status van een op de lijst van GCB's geplaatst gebied aan de Commissie voor te stellen wanneer bij deze instanties een verzoek is ingediend door de eigenaar van een in dit gebied gelegen perceel waarin deze de milieuverslechtering van dat gebied aanvoert, voor zover dit verzoek is gebaseerd op de omstandigheid dat dit gebied, in weerwil van de naleving van de bepalingen van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van deze richtlijn, definitief geen bijdrage meer kan leveren aan de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna of aan de vorming van het netwerk Natura 2000.

Rekening houdend met het antwoord op de eerste, de vierde en de vijfde vraag hoeft de tweede vraag niet meer te worden beantwoord, aangezien de beantwoording van die vraag niet meer strikt noodzakelijk is om het geschil in het hoofdgeding af te doen.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 4, lid 1, 9 en 11 van richtlijn 92/43 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die enkel aan de territoriale collectiviteiten de bevoegdheid verleent om een aanpassing van de lijst van GCB's voor te stellen en niet — minstens subsidiair, in geval van stilzitten van deze collectiviteiten — aan de Staat.

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat deze richtlijn de lidstaten verplichtingen oplegt zonder dat daarin voor de uitvoering van deze verplichtingen naar enige verdeling van de bevoegdheden in het interne recht wordt verwezen. De richtlijn regelt dus niet hoe de bevoegdheid tot het voorstellen van een aanpassing van de lijst van de GCB's moet worden verdeeld in het interne recht.

Bij gebreke van enige precisering ter zake moet de regel van artikel 288, derde alinea, VWEU worden toegepast volgens welke de richtlijn weliswaar verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te kiezen. Tot deze bevoegdheid behoort de aanwijzing van de bevoegde instanties die belast zijn met de uitvoering van de verplichtingen van richtlijn 92/43.

Het recht van de Unie eist in dit verband enkel dat de omzetting in het interne recht, inclusief de voormelde aanwijzing van de bevoegde instanties, daadwerkelijk de volledige toepassing van de Unierechtelijke bepalingen op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert (zie in die zin met name arrest Commissie/Oostenrijk, C-507/04, EU:C:2007:427, punt 89).

Het is immers juist dat iedere lidstaat de vrijheid heeft de bevoegdheden intern naar eigen goeddunken te verdelen en richtlijnen via maatregelen van regionale of plaatselijke overheden ten uitvoer te leggen, maar deze bevoegdheidsverdeling ontslaat hen niet van de verplichting ervoor te zorgen dat de bepalingen van de richtlijn ten volle en nauwkeurig in nationaal recht worden omgezet.

Het recht van de Unie verlangt dan ook niet dat de voor de uitvoering van de verplichtingen van richtlijn 92/43 aan de territoriale collectiviteiten toegekende bevoegdheid wordt vervolledigd met een subsidiaire bevoegdheid van de Staat. Bovendien impliceren de krachtens deze richtlijn op een lidstaat rustende verplichtingen, inzonderheid de verplichting om een aanpassing van de lijst van de GCB's voor te stellen, niet dat deze lidstaat, wat de interne verdeling van bevoegdheden betreft, zich in voorkomend geval in de plaats van de stilzittende territoriale collectiviteiten dient te stellen. Het recht van de Unie eist evenwel dat het overeenkomstig de bepalingen van de nationale rechtsorde vastgestelde stelsel van maatregelen afdoende is om een juiste toepassing van de voorschriften van richtlijn 92/43 mogelijk te maken (zie in die zin arrest Duitsland/Commissie, C-8/88, EU:C:1990:241).

Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat de artikelen 4, lid 1, 9 en 11 van richtlijn 92/43 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die enkel de territoriale collectiviteiten het initiatiefrecht tot het voorstellen van een herziening van de lijst van GCB's verleent, zonder te voorzien in een op zijn minst subsidiaire initiatiefbevoegdheid van de Staat in het geval van stilzitten van deze collectiviteiten, mits deze bevoegdheidsverdeling garandeert dat de voorschriften van die richtlijn correct worden toegepast.

In herinnering moet worden geroepen dat het in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU uitsluitend aan de nationale rechter staat aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van het recht van de Unie, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arrest Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het vermoeden van relevantie dat op de prejudiciële vragen van de nationale rechterlijke instanties rust, kan enkel in uitzonderlijke gevallen worden weerlegd, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het recht van de Unie geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.

Zoals de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing echter zelf erkent, staat in casu vast dat de zesde tot en met de tiende vraag, die door de Regione Lombardia zijn voorgesteld, louter hypothetisch van aard zijn. Volgens de door deze rechter verstrekte gegevens hebben deze vragen immers betrekking op een nationale wetgeving die thans in de Italiaanse rechtsorde niet bestaat.

Bijgevolg moeten de zesde tot en met de tiende vraag niet-ontvankelijk worden verklaard.