CBb, 29-05-2015, nr. AWB 13/987

Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 november 2013 (ECLI:NL:RBGEL:2013:4684, hierna: de aangevallen uitspraak).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Op 29 januari 2015 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigden van partijen zijn verschenen.

1. Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

De Dienst Regelingen heeft in het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009 het bedrijf van appellant onderzocht. Bij brief van 27 mei 2010 is appellant verzocht nadere gegevens aan te leveren door middel van de formulieren ‘Meer informatie varkens’ en ‘Meer informatie graasdieren’. Verweerder heeft bij brief van 28 januari 2011 daarop het voornemen kenbaar gemaakt een boete op te leggen van € 45.000,- gebaseerd op een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 9.274 kg stikstof, de stikstofgebruiksnorm met 1.034 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.868 kg fosfaat. Appellant heeft door middel van een (ongedateerde) zienswijze, door de staatssecretaris ontvangen op 24 februari 2011, naar voren gebracht dat in de eerdere opgave van mestboekhouding de eindvoorraden vaste varkens- en rundermest niet waren vermeld. De staatssecretaris heeft vervolgens bij primair besluit van 8 maart 2011 aan appellant een boete opgelegd van € 33.943,- wegens overtreding van artikel 7 van de Msw in het jaar 2009. In het kader van het tegen dit besluit gerichte bezwaar heeft de staatssecretaris bij brief van 7 juli 2011 nadere vragen gesteld omtrent de in 2009 door appellant gebruikte mestopslagen en de daarin mogelijk aanwezige bezinklaag. Bij brief van 6 september 2011 heeft appellant gereageerd en daarbij nieuwe gegevens aangeleverd met betrekking tot de (hogere) mestvoorraden in 2009 en de door hem gebruikte mestopslagen.

Bij besluit van 2 oktober 2012 is het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en heeft de staatssecretaris de boete verlaagd naar € 31.101,-. Bij de berekening van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 4.443 kg stikstof. Tegen dit besluit is beroep ingesteld.

2. De rechtbank heeft in zijn uitspraak van het beroep van appellant ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder rechtsoverweging 4 tot en met 7 van de aangevallen uitspraak.

De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan, omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) in op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.

Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang:

Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

(...)

In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onder a, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.

Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen wegens overtreding van artikel 7 van de Msw.

Ingevolge artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7 € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.

Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

4. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, hij wel degelijk heeft aangetoond dat hij in 2009 de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De reconstructie die appellant heeft ingebracht, waarin hij heeft aangegeven hoeveel mest is geproduceerd, afgevoerd, gebruikt en opgeslagen, is wel degelijk verifieerbaar door middel van de bij Dienst Regelingen geregistreerde gegevens inzake de mestboekhouding, de database Identificatie & Registratie en de overige overgelegde stukken.

Het College stelt voorop, onder verwijzing naar zijn vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286), dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenboekhouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

De rechtbank heeft het onderzoek geschorst teneinde appellant in staat te stellen zijn stelling ten aanzien van de hogere eindvoorraad te onderbouwen, om daarmee aan te tonen dat de eerdere gegevens waar de staatssecretaris van is uitgegaan onjuist zijn. De stukken die appellant heeft overgelegd zijn onder meer een (zelf opgesteld) overzicht, waarin onder andere de in 2009 geproduceerde mest op het bedrijf van appellant staat opgenomen. Appellant is daarbij met name voor wat betreft het jongvee uitgegaan van een hoger aantal dieren dan waar de staatssecretaris van uit is gegaan, die zich heeft gebaseerd op de I & R database. Dit hogere aantal zou een hogere productie van mest verklaren en - in combinatie met de mest die volgens facturen van de loonwerkers is uitgereden, de hoeveelheid mest die is afgevoerd en de opgeslagen mest - de hogere eindvoorraad in 2009. Ter onderbouwing van het hogere aantal dieren en de hogere eindvoorraad heeft appellant verklaringen (van [naam 3] en [naam 4]) overgelegd waarmee hij wil aantonen dat stalruimte en mestopslag van derden is gehuurd. De stalruimte zou ruimte hebben geboden aan ongeveer 38 (extra) koeien. Ook heeft appellant bankafschriften overgelegd waaruit blijkt dat bedragen aan [naam 5] werden overgemaakt voor de huur van een schuur. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de overgelegde stukken niet aannemelijk maken dat sprake was van een hogere eindvoorraad dan waarvan verweerder, zich baserend op de oorspronkelijke opgave van appellant, is uitgegaan. De stukken tonen niet aan dat daadwerkelijk meer dieren werden gehouden dan er geregistreerd waren. Nog daargelaten dat de hogere mestproductie die daaruit zou volgen op zichzelf niet gunstig is voor appellant, heeft appellant, zoals door de rechtbank terecht is overwogen, met de overgelegde stukken geen inzicht gegeven in de mestopslagcapaciteit en de daarin daadwerkelijk aanwezige mest. De van derden overgelegde verklaringen zijn daarvoor ontoereikend, nu deze hierover niet of nauwelijks informatie geven.

Vorenstaande leidt tot de conclusie dat de staatssecretaris bevoegd was een boete op te leggen vanwege overtreding van artikel 7 van de Msw. Appellant is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij onder de gebruiksnormen is gebleven, zoals bedoeld in artikel 8 van de Msw.

6. Appellant heeft in hoger beroep voorts aangevoerd dat de boete ten onrechte niet is gematigd, omdat hij door psychische problemen in de voor de boete van belang zijnde periode de mestboekhouding niet op orde had. Ook in hoger beroep heeft appellant echter niet aangetoond dat deze problemen hem hebben belet de mestboekhouding correct te voeren, eventueel met hulp van iemand anders. Het College is om die reden van oordeel dat deze hoger beroepsgrond faalt.

7. Ten slotte heeft appellant in hoger beroep een beroep gedaan op de trage besluitvorming en het in de betreffende periode door de staatssecretaris gevoerde beleid dat de boete met 10% wordt gematigd indien niet binnen 26 weken na dagtekening van het rapport waarin de overtreding is vastgesteld, een besluit is genomen.

De staatssecretaris heeft daar tegenin gebracht dat in dit geval geen aanspraak kan worden gemaakt op de 10% matiging, omdat er geen sprake is geweest van een rapport waarin de overtreding is vastgesteld. Het eerste moment waarop het appellant kenbaar werd dat hij rekening moest houden met een boete wegens overtreding van artikel 7 van de Msw, was op de datum van het voornemen van 28 januari 2011. Het primaire besluit waarbij de boete is opgelegd dateert van 8 maart 2011. De daartussen liggende termijn beslaat geen 26 weken.

Het College volgt de staatssecretaris op dit punt. Het College ziet geen aanleiding om, zoals appellant ter zitting heeft bepleit, de brief van 27 mei 2010 waarbij appellant is verzocht nadere gegevens te verschaffen gelijk te stellen met een rapport waarin een overtreding is vastgesteld. Bij het betreffende matigingsbeleid werd door de staatssecretaris aansluiting gezocht bij artikel 67 van de Msw, waarbij het rapport van de overtreding als uitgangspunt werd genomen. Een dergelijk rapport vormt de neerslag van een afgerond onderzoek, waarna er in beginsel geen belemmering bestaat om een beslissing te nemen. De brief van 27 mei 2010, waarmee een start werd gemaakt met de controle van de mestboekhouding, is van een andere orde dan het rapport van de overtreding, nu het op dat moment nog niet duidelijk was of sprake was van een overtreding.

8. Het hoger beroep is ongegrond. Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. J. Schukking en mr. E.J.M. Heijs, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 mei 2015.

w.g. E. Dijt w.g. A.G.J. van Ouwerkerk