Rb. Noord-Holland, 16-09-2015, nr. C/14/155874 / HA ZA 14-254

Het verloop van de procedure blijkt uit:

Ten slotte is vonnis bepaald.

3. 4. Tegengaan permanente bewoning

Het handhavingsbeleid van de gemeente Opmeer is erop gericht om permanente bewoning tegen te gaan.(…)

Voor De Perelaer is de geldende regeling met betrekking tot recreatieve bewoning overgenomen. (…) ”

Voor het recreatiepark gold vóór de vaststelling van de verordening het bestemmingsplan “Bungalowpark Onder De Perelaer – Recreatiepark West-Friesland” van 14 oktober 1993. Dit bestemmingsplan bevatte, anders dan met betrekking tot de stacaravans, met betrekking tot de recreatiewoningen een vergelijkbare regeling als opgenomen in artikel 3.4.1 sub c van de beheersverordening.

Het recreatiepark vordert, na vermindering van eis ter zitting, – samengevat – primair te verklaren voor recht dat de in artikel 3.4.1 van de beheersverordening opgenomen wintersluitingsregeling onverbindend is en subsidiair dat de in artikel 3.4.1 van de beheersverordening opgenomen wintersluitingsregeling onverbindend is voor zover deze regeling de stacaravans betreft. Het recreatiepark vordert daarnaast, uitvoerbaar bij voorraad, veroordeling van de gemeente tot betaling van (buitengerechtelijke) kosten en rente.

De gemeente voert verweer.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

Ontvankelijkheid

Het recreatiepark stelt zich op het standpunt dat de burgerlijke rechter als restrechter bevoegd is om kennis te nemen van de onderhavige vordering, nu de vordering gebaseerd is op artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Volgens het recreatiepark is hij ontvankelijk in zijn vordering wegens het ontbreken van een met voldoende waarborgen omklede andere rechtsgang.

Volgens de gemeente dient de rechtbank het recreatiepark in zijn vordering niet-ontvankelijk te verklaren, omdat voor de bewoners van het recreatiepark een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. De algemeen verbindende voorschriften kunnen namelijk via een exceptieve toetsing voor de bestuursrechter worden aangevochten. Het is ongewenst dat tegelijkertijd voor de burgerlijke rechter en de bestuursrechter procedures over de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften worden gevoerd met het risico van verschillende uitkomsten, aldus de gemeente.

De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. De gemeente heeft, middels de beheersverordening, het standpunt ingenomen dat burgers met een recreatieverblijf op het recreatiepark in de winter door de week en buiten de kerstperiode hun recreatieverblijf alleen mogen bewonen indien daarvoor een vergunning is verleend. De eisen van een doeltreffende rechtsbescherming tegen de overheid brengen mee dat een burger, die de beheersverordening op dit punt onverbindend en daarom het inroepen en handhaven ervan jegens hem onrechtmatig acht, het geschil omtrent de verbindendheid van het voorschrift aan de rechter moet kunnen voorleggen. Nu de beslechting van dit geschil niet aan de bestuursrechter is opgedragen - tegen een algemeen verbindend voorschrift staat immers geen bestuursrechtelijke rechtsgang open -, moet de burger de vraag of dit deel van de beheersverordening verbindend is, in beginsel door middel van een vordering gegrond op onrechtmatig overheidsoptreden kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter. Dit laatste wordt niet anders doordat, indien de burger zonder de vereiste vergunning handelt en tegen hem handhavend wordt opgetreden, de verbindendheid van de desbetreffende regeling kan worden getoetst door de bestuursrechter in een procedure tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang. Niet kan immers van de burger worden verlangd dat hij, hoezeer ook ervan overtuigd dat de regeling onverbindend is, het op handhavend optreden laat aankomen om die onverbindendheid in rechte te doen vaststellen. Evenmin kan in voormelde situatie van de burger worden gevergd dat hij, uitsluitend teneinde de vraag of de regeling onverbindend is aan het oordeel van de rechter te kunnen onderwerpen, de vergunning voor zover nodig en onder aantekening van zijn zienswijze omtrent de verbindendheid van de regeling aanvraagt, vervolgens een bezwaarschrift indient tegen de beschikking waarbij de vergunning al dan niet wordt verleend en zo nodig tegen de beslissing op dat bezwaar beroep instelt bij de bestuursrechter. Met het oog op een doeltreffende, waarborgen tegen misverstanden biedende regeling van rechtsbescherming tegen de overheid moet worden aangenomen dat ook het openstaan van deze weinig voor de hand liggende weg blokkering van de toegang tot de burgerlijke rechter niet kan rechtvaardigen (Hoge Raad 11 oktober 1996; NJ 1997,165).

Nu voorts gesteld noch gebleken is dat de bestuursrechter al een oordeel heeft uitgesproken omtrent de onverbindendheid van de wintersluitingsregeling, kan het recreatiepark in zijn vorderingen worden ontvangen.

Verbindendheid van de wintersluitingsregeling

Het recreatiepark stelt zich op het standpunt dat de wintersluitingsregeling in strijd is met artikel 1, Eerste protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) alsmede met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens het recreatiepark is de wintersluitingsregeling uitsluitend ingegeven door het motief om de bestrijding van permanente bewoning te vergemakkelijken. De noodzaak om het recht op het ongestoorde genot van eigendom te beperken ontbreekt en de nadelige gevolgen van de wintersluitingsregeling voor de belanghebbenden zijn onevenredig in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

De gemeente betwist dat het enige motief voor de wintersluitingsregeling het voorkomen van permanente bewoning is. Volgens de gemeente zijn er planologische redenen om een wintersluitingsregeling in de beheersverordening op te nemen. Het park is niet toegerust op een “jaar rond” verblijf. Bij een toenemend aantal gebruikers, waarvan sprake zal zijn als bewoning gedurende de winterperiode wordt toegestaan, zal de druk op het park groter worden en deze druk vraagt om meer voorzieningen, zoals verhardingen waarvoor eigenlijk geen ruimte aanwezig is. Ook zal meer verlichting gebruikt moeten worden. Een dergelijke ontwikkeling zal afbreuk doen aan de ruimtelijke kwaliteit en de leefbaarheid van het park. Een intensiever gebruik van het park doet af aan de rust op het park en daarmee wordt de recreatieve waarde van het park verminderd. Daarnaast zal vandalisme en overlast worden tegengegaan door de wintersluitingsregeling. De ervaring is dat in de winter, doordat het aan het einde van de middag al donker is, veel meer sprake is van overlast, vandalisme en verloedering op recreatieterreinen dan in de zomer, aldus de gemeente.

Ingevolge artikel 1, Eerste Protocol, bij het EVRM heeft iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten op geen enkele wijze het recht aan dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Artikel 3:4, eerste lid, Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. Artikel 3:4, tweede lid, Awb bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Krachtens artikel 3:1 Awb is artikel 3:4 Awb ook van toepassing op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet.

De wintersluitingsregeling moet worden aangemerkt als het reguleren van eigendom als bedoeld in artikel 1, Eerste Protocol, bij het EVRM. Aan de orde is de vraag of dit reguleren een toegestane beperking van het eigendomsrecht is.

Ook moet de wintersluitingsregeling worden aangemerkt als een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Nu is gesteld noch gebleken dat de aard van de wintersluitingsregeling zich verzet tegen toepassing van artikel 3:4 Awb, is tevens aan de orde de vraag of de gemeente voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat zij de betrokken belangen heeft afgewogen en dat de voor het recreatiepark nadelige gevolgen van de wintersluitingsregeling niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de wintersluitingsregeling te dienen doelen. Bij deze toetsing is, nu sprake is van een algemeen verbindend voorschrift, enige terughoudendheid geboden.

Volgens de gemeente dient de wintersluitingsregeling een aantal ruimtelijke doelen en is deze, anders dan het recreatiepark stelt, niet uitsluitend in de beheersverordening opgenomen om permanente bewoning van recreatieverblijven te voorkomen. Voor zover dit argument mede aan de wintersluitingsregeling ten grondslag is gelegd, overweegt de rechtbank dat los van de wintersluitingsregeling in de beheersverordening is opgenomen dat permanente bewoning van recreatieverblijven niet is toegestaan (artikel 3.4.1. sub a). Gelet hierop is een wintersluitingsregeling niet noodzakelijk voor het voorkomen van permanente bewoning en kan dit argument de wintersluitingsregeling niet mede dragen. Een verblijf in de winterperiode betekent bovendien niet noodzakelijkerwijs dat sprake is van permanente bewoning.

De rechtbank acht de stelling van de gemeente dat de wintersluitingsregeling in de beheersverordening is opgenomen om het recreatieve karakter van het park en de rust op het park te waarborgen en om overlast en vandalisme te voorkomen, onvoldoende onderbouwd. Zij overweegt daartoe in de eerste plaats dat uit de beheersverordening of de toelichting daarop op geen enkele manier blijkt dat deze belangen een rol hebben gespeeld bij het opnemen van de wintersluitingsregeling; daaruit blijkt uitsluitend dat de wintersluitingsregeling is opgenomen als middel om permanente bewoning te voorkomen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de passages uit de toelichting op de beheersverordening die in 2.5. zijn opgenomen. In de tweede plaats acht de rechtbank de door de gemeente aangedragen argumenten zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet deugdelijk. Vaststaat immers dat het gebruik van de recreatieverblijven in de winter tijdens de weekenden en de kerstperiode onbeperkt en door de week met een ontheffing wel is toegestaan, terwijl het recreatiepark niet is gelegen in of nabij een natuurgebied waardoor natuur en landschap mogelijk beschermd moeten worden. De gemeente heeft, hoewel daar ter gelegenheid van de pleidooien uitdrukkelijk naar is gevraagd, nagelaten haar stelling verder toe te lichten en inzichtelijk te maken op welke manier de wintersluitingsregeling de gestelde belangen dient, bezien in het licht van hetgeen in de winter - al dan niet na ontheffing - wél is toegestaan.

De rechtbank gaat ook voorbij aan de stelling van de gemeente dat de wintersluitingsregeling dient ter vermindering van de druk op voorzieningen, nu door het recreatiepark onbetwist is aangevoerd dat niet de gemeente, maar het recreatiepark eigenaar is van voorzieningen als licht en wegen op het park en het onderhoud daaraan verricht. Bovendien geldt ook ten aanzien van de verminderde druk op voorzieningen, dat niet valt in te zien op welke manier de wintersluitingsregeling dit belang dient, gezien de verblijfsmogelijkheden die met de wintersluitingsregeling wél zijn toegestaan.

Het voorgaande maakt dat de gemeente onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het noodzakelijk is om door middel van een wintersluitingsregeling het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, alsmede dat de voor het recreatiepark nadelige gevolgen van de wintersluitingsregeling, te weten een beperking van het eigendomsrecht, niet evenredig zijn in verhouding tot de met de wintersluitingsregeling te dienen doelen. De mogelijkheid van ontheffing maakt dit niet anders. De gemeente heeft aldus onrechtmatig jegens het recreatiepark gehandeld. Dit maakt dat de vordering van het recreatiepark om voor recht te verklaren dat de wintersluitingsregeling onverbindend is, in beginsel toewijsbaar is.

De gemeente heeft nog aangevoerd dat het uitspreken van onverbindendheid niet proportioneel is dan wel een beroep op onverbindendheid niet op kan gaan vanwege strijd met de maatstaven van redelijkheid en billijkheid.

Met het recreatiepark is de rechtbank van oordeel dat dit verweer van de gemeente niet opgaat. De vordering tot onverbindendverklaring richt zich immers alleen op de in de beheersverordening onder 3.4.1. sub c opgenomen wintersluitingsregeling en niet op de rest van de beheersverordening (waaronder het verbod op permanente bewoning). De gemeente heeft niet onderbouwd waarom onverbindendverklaring van de wintersluitingsregeling disproportioneel zou zijn. De vordering van het recreatiepark om voor recht te verklaren dat de wintersluitingsregeling onverbindend is, ligt derhalve voor toewijzing gereed.

Het recreatiepark heeft een bedrag van € 1.542,75 gevorderd ter zake de door hem gemaakte buitengerechtelijke kosten. Het recreatiepark heeft aangevoerd dat de door hem ingeschakelde advocaat voor het voeren van schikkingsonderhandelingen (en, zo begrijpt de rechtbank, voorbereidingen daarvoor) een bedrag van in totaal € 1.542,75 in rekening heeft gebracht. In dit kader heeft het recreatiepark urenspecificaties van zijn advocaat overgelegd.

Volgens de gemeente moet voor wat betreft de buitengerechtelijke kosten aansluiting worden gezocht bij het rapport Voorwerk II. De vergoeding wegens buitengerechtelijke incassowerkzaamheden dient te worden gematigd tot een bedrag gelijk aan twee punten van het liquidatietarief bij tariefgroep 2, zijnde € 925,--.

Onbetwist is gebleven dat het recreatiepark daadwerkelijk kosten ten bedrage van€ 1.542,75 heeft moeten maken voor het voeren van schikkingsonderhandelingen. De rechtbank ziet gelet hierop geen aanleiding het gevorderde bedrag (volgens Voorwerk II) te matigen. Tegen de vordering tot vergoeding van wettelijke rente over dit bedrag is geen afzonderlijk verweer gevoerd, zodat de rechtbank deze zal toewijzen als gevorderd.

De gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van het recreatiepark worden begroot op:

- dagvaarding € 279,03

- griffierecht 608,00

- salaris advocaat 1.808,00 (4,0 punten × tarief € 452,00)

Totaal € 2.695,03

De nakosten en de gevorderde wettelijke rente over de proceskosten zijn toewijsbaar als na te melden.

De rechtbank

verklaart voor recht dat de in artikel 3.4.1. onder c. van de beheersverordening opgenomen wintersluitingsregeling onverbindend is,

veroordeelt de gemeente tot betaling van een bedrag van € 1.542,75 aan het recreatiepark, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf de dag van dagvaarding,

veroordeelt de gemeente in de proceskosten, aan de zijde van het recreatiepark tot op heden begroot op € 2.695,03, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de veertiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,

veroordeelt de gemeente in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 131,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat de gemeente niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 68,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak,

verklaart dit vonnis wat betreft de onder 5.2 tot en met 5.4 genoemde beslissingen uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. M.A.J. Berkers, mr. H.E. van Erp-van Harten en mr. E. Kanninga-Jonker en in het openbaar uitgesproken op 16 september 2015.