CBb, 18-06-2024, nr. 20/705

[naam] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van rechtbank Rotterdam van13 juli 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:6049 (aangevallen uitspraak).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.

In verband met het verzoek van [naam] om veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), heeft het College de Staat in de procedure betrokken.

De zitting was op 25 maart 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van [naam] en de minister deelgenomen.

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

Op 12 april 2018 is er door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij twee loodsen van [naam] die worden gebruikt voor de opslag van verwerkte dierlijke bijproducten. Tijdens deze inspectie zijn er door de toezichthouders overtredingen geconstateerd. Naar aanleiding hiervan is aan [naam] door middel van een e-mailbericht op 13 april 2018, zoals eveneens telefonisch is medegedeeld, door de NVWA een verbod tot afvoer van afgeleide producten uit de loodsen opgelegd. Het verbod is door de NVWA per e-mail van 13 april 2018 als volgt gemotiveerd:

“Deze maatregel is gebaseerd op artikel 46, eerste lid onder c van de Vo (EG) nr. 1069/2009 in samenhang met artikel 5.10, derde lid onder d van de Wet dieren en vloeit voort uit de bevindingen op donderdag 12 april 2018. Hierbij is vastgesteld dat er in de opslagloodsen geen sprake is van afdoende hygiënische en bouwtechnische maatregelen (oa. openingen naar buiten, aanwezigheid van vocht, diverse beschadigingen her en der, oneffenheden/barsten/spleten zodat geen mogelijkheid tot afdoende reinigingen). Dit heeft ertoe geleid dat afgeleide producten zodanig zijn opgeslagen dat verontreiniging niet is voorkomen en er niet langer sprake is van deugdelijk materiaal (oa. schimmelvorming).”

Deze e-mail is gevolgd door een schriftelijk besluit van 4 mei 2018 waarin het verbod van afvoer is opgenomen.

Op 30 april 2018 heeft er in de tussentijd een herinspectie door de NVWA bij [naam] plaatsgevonden. Zowel van de controle van 12 april 2018 als van 30 april 2018 hebben de toezichthouders (afzonderlijke) rapporten van bevindingen opgemaakt. Deze rapporten zijn samen met de voornemens tot boeteoplegging op 17 juli 2018 aan [naam] toegezonden.

Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in de rapporten van bevindingen heeft de minister bij besluiten van 17 augustus 2018 (de boetebesluiten) een tweetal boetes opgelegd van € 7.500,- wegens niet naleving van de geldende voorschriften zoals vastgelegd in Verordening (EG) nr. 999/2001, Verordening (EG) nr. 183/2005, Verordening (EG) nr. 1069/2009 en Verordening (EU) nr. 142/2011. Een boete hangt samen met de constateringen op 12 april 2018 en de andere boete hangt samen met de constateringen op 30 april 2018.

[naam] heeft bezwaar gemaakt tegen de boete die samenhangt met de constateringen op 30 april 2018, omdat sprake zou zijn van dubbele bestraffing. Met het besluit van 17 januari 2019 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen het boetebesluit dat samen hangt met de constateringen van 12 april 2018 heeft [naam] geen bezwaar gemaakt.

Tussen partijen is niet in geschil of er tijdens de inspecties overtredingen zijn geconstateerd, maar ter discussie staat of het opleggen van een boete naar aanleiding van de inspectie op 30 april 2018 in strijd is met het ne bis in idem-beginsel.

2 De rechtbank heeft het beroep van [naam] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:

“Naar het oordeel van de rechtbank is de boeteoplegging naar aanleiding van de constateringen op30 april 2018 niet in strijd met het ne bis in idem-beginsel. Dit beginsel is een garantie tegen een dubbele beboeting wegens dezelfde feitelijke gedraging als waarvoor eerder is beboet. Maar dit betekent niet dat niet zou kunnen worden beboet voor eenzelfde feitelijke gedraging in een andere periode. Dat is in dit geval ook de essentie van de overtreden voorschriften, nu daaruit een voortdurende verplichting volgt om verwerkte dierlijke eiwitten op zodanige wijze op te slaan en de daarvoor gebruikte ruimtes zodanig in te richten dat verontreiniging wordt voorkomen. Die verplichting rustte op eiseres op 12 april 2018 en ook op 30 april 2018. Bovendien gaat het hier om voorschriften waarvan eiseres, als handelaar in verwerkte dierlijke eiwitten redelijkerwijs voldoende duidelijk moet zijn geweest dat zij deze, door de inrichting van de loodsen en de wijze van opslag van de eiwitten, overtrad.”

Ter beoordeling bij het College ligt de vraag voor of het opleggen van een boete naar aanleiding van de (herhaalde) inspectie op 30 april 2018 in strijd is met het ne bis in idem-beginsel. [naam] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat er sprake is van bestraffing door de minister in een andere periode.

[naam] stelt dat het ging om een ongewijzigde situatie die tweemaal in een tijdsbestek van 18 dagen is bezien door de minister. Na het per e-mail van 13 april 2018 opgelegde verbod van afvoer van de loodsen stelt [naam] intensief in discussie te zijn geweest met de NVWA. [naam] beschikte voor 4 mei 2018 niet over de bevindingen van de inspecteurs en door de inspecteurs is ook niet kenbaar gemaakt dat naar aanleiding van deze inspecties boetes zouden worden opgelegd. De tweede boeteoplegging kwam daardoor zeer onverwachts. [naam] stelt dat zij in alle redelijkheid had mogen afwachten wat de bevindingen waren.

De minister stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een dubbele bestraffing. Het betreft boetes die zijn opgelegd wegens dezelfde overtredingen, maar in een andere periode. Daarnaast betreft het voorschriften waarvan [naam] als professioneel handelaar in verwerkte dierlijke eiwitten van op de hoogte dient te zijn. [naam] is ook op13 april 2018 per e-mail op de hoogte gesteld van de tekortkomingen die op 12 april 2018 zijn geconstateerd. Deze omstandigheden in acht genomen was de minister bevoegd boetes op te leggen voor zowel de overtredingen die zijn geconstateerd op 12 april 2018 als op30 april 2018.

Ingevolge artikel 5:43 Awb legt de minister geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd. Zoals de rechtbank heeft overwogen is dit beginsel een garantie tegen een dubbele beboeting wegens dezelfde gedraging. Het College stelt vast dat de overweging van de rechtbank dat dit beginsel er niet aan in de weg staat dat niet zou kunnen worden beboet voor eenzelfde feitelijke gedraging in een andere periode, juist is.

In tegenstelling tot hetgeen de rechtbank heeft overwogen is het College van oordeel dat de boete naar aanleiding van de geconstateerde overtredingen op 30 april 2018 in strijd met het ne bis in idem-beginsel is opgelegd. In principe is er op enig moment, gezien het tijdsverloop, geen sprake meer van een schending van het ne bis in idem-beginsel. In het geval van [naam] is het tijdsverloop daarvoor echter te kort. Hierbij neemt het College in overweging dat het om 18 dagen gaat, er op het moment van de herinspectie op 30 april 2018 nog geen rapport van bevindingen was opgemaakt van de inspectie op 12 april 2018 en de boeteoplegging nog niet kenbaar was gemaakt aan [naam] . Er was alleen sprake van een afvoerverbod waarover nog geen besluit was genomen. Onder die omstandigheden kan niet worden gesproken van een zodanig tijdsverloop dat er geen sprake meer is van een dubbele bestraffing. Het hoger beroep is gegrond.

Gezien het voorgaande is het boetebesluit van 17 augustus 2018 in strijd met artikel 5:43 van de Awb opgelegd. Het hoger beroep is daarom gegrond.

Overschrijding redelijke termijn

[naam] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het College overweegt hierover het volgende.

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Er kunnen factoren zijn die onder omstandigheden aanleiding kunnen zijn om een overschrijding van deze behandelingstermijn gerechtvaardigd te achten. Daarvan is in dit geval geen sprake. Voor de toerekening van de schadevergoeding mag de bestuurlijke fase ten hoogste een jaar duren, de behandeling van het beroep ten hoogste een jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar.

De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen op 17 juli 2018, de dag waarop de minister [naam] een voornemen tot boeteoplegging heeft toegezonden. Dit betekent dat op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met 22 maanden.

Nu het boetebesluit geen stand houdt bedraagt de vergoeding wegens immateriële schade € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. Dit betekent dat [naam] recht heeft op € 2.000,- schadevergoeding.

De minister heeft op 17 januari 2019 op het bezwaar beslist. Op 13 juli 2020 heeft de rechtbank uitspraak gedaan. Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met bijna twee jaar. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechter toe te rekenen, nu de bestuurlijke fase korter dan een jaar heeft geduurd en de rechterlijke fase in totaal langer dan drie jaar. Gelet hierop zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan [naam] tot een bedrag van € 2.000,-.

Conclusie

Het College zal het hoger beroep gegrond verklaren en de aangevallen uitspraak vernietigen. Het College zal in plaats daarvan het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen.

Het College veroordeelt de minister in de door [naam] gemaakte proceskosten in verband met het beroep en het hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het beroep vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor van 1). Voor het hoger beroep stelt het College deze kosten eveneens op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor het hoger beroep vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van€ 875,- en een wegingsfactor van 1).

Aanleiding bestaat om de Staat der Nederlanden te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op totaal € 437,50 (1 punt voor het verzoek, met een waarde van € 875,- en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand. Het College zal de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) eveneens veroordelen tot een immateriële schadevergoeding aan [naam] van € 2.000,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.

Het College zal de minister opdragen het griffierecht in beroep (€ 338) en het griffierecht in hoger beroep (€ 532,-) te vergoeden.

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juni 2024.

w.g. R.W.L. Koopmans w.g. B.W.N. van den Oever

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:43 Awb

Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.