5.2 Redenen voor dit onderscheid

Wanneer het gaat over Europese integratie en het budgetrecht, wordt zoals gezegd door sommigen al snel de stelling ingenomen dat het nationale budgetrecht door Europese maatregelen wordt uitgehold. Zo stelde Janse de Jonge, zoals ook aangehaald in de inleiding:

Indien het budgetrecht formeel moet worden geïnterpreteerd, zal van een inperking echter niet snel sprake zijn. Ook los van de eventuele Europese zeggenschap over nationale begrotingen, stellen de Staten-Generaal die immers nog steeds zelf (samen met de regering) vast.

Moet uit artikel 105 Gw echter een materiële norm worden afgeleid, dan zal Europese integratie vanwege de coördinatie van economisch beleid eer- der de randen of wellicht zelfs de kern van het budgetrecht raken. Of daarvan momenteel sprake is, is onderwerp van discussie. Zo komt Kees Vendrik, voormalig collegelid van de Algemene Rekenkamer, in een interview duidelijk tot een andere conclusie dan Janse de Jonge:

Om de juridische consequenties van Europese integratie voor het budgetrecht zo nauwkeurig mogelijk vast te stellen, is het mijns inziens nuttig om in het vervolg van dit proefschrift het onderscheid tussen een formele en een materiële invulling van het budgetrecht te hanteren. Moet aan het budgetrecht, naast een formele invulling, een materiële interpretatie worden toegekend, en op grond waarvan dan precies? En hoever strekt die materiële benadering dan? Of is het budgetrecht van het parlement zo onlosmakelijk verbonden met het idee van zeggenschap, dat het de vraag is waarom er aan het budgetrecht geen materiële interpretatie zou moeten worden gegeven? De verschillende oordelen over de gevolgen van Europese integratie voor het Nederlandse budgetrecht zijn mijns inziens grotendeels terug te voeren op een verschil in beantwoording van deze vragen. Door in dit proefschrift het onderscheid tussen een formele en een materiële invulling van het budgetrecht te hanteren, kan de discussie over de juridische consequenties van Europese integratie voor het budgetrecht naar mijn oordeel scherper en preciezer worden gevoerd.

Een tweede, daarmee samenhangende, reden voor dit onderscheid is het bijbehorende verschil in machtspositie van het parlement. Bij een materiële invulling van het budgetrecht heeft het parlement immers een sterkere positie dan bij een formele invulling daarvan. In het laatste geval heeft het parlement uitsluitend de bevoegdheid om de begroting vast te stellen, terwijl het in het eerste geval inhoudelijk zeggenschap moet kunnen uitoefenen over de begroting. Het is daarom van belang om te onderzoeken in hoeverre aan het budgetrecht een materiële invulling toekomt, om de rol van de Staten-Generaal in dit kader goed te kunnen duiden.

Het toekennen van zowel een formele als een materiële invulling aan het budgetrecht, is een betrekkelijk nieuw verschijnsel. Enkele parlementaire stukken uit de jaren ’80 van de vorige eeuw hanteerden dit onderscheid, waarbij onder het materiële budgetrecht met name werd verstaan het informeren van het parlement over wijzigingen in de begroting, vooruitlopend op suppletoire begrotingsvoorstellen.3 De proefschriften van Warmelink en Janse de Jonge over het budgetrecht, die beide in 1993 verschenen, maken niet met zoveel woorden een onderscheid tussen een formele en een materiele benadering van het budgetrecht.4 Sinds de eurocrisis wordt dit onderscheid echter steeds vaker gebruikt. Een laatste reden om in dit proefschrift uit te gaan van een formele en een materiële benadering van het budgetrecht, is om aan te sluiten bij deze ontwikkeling en te onderzoeken in hoeverre dit onderscheid werkelijk bruikbaar en houdbaar is in relatie tot Europese integratie.