Samenvatting

In dit proefschrift is de beschikkingspraktijk van de Commissie op het gebied van staatssteun aan banken onderzocht.

In Hoofdstuk 1 werd de aanleiding voor dit onderzoek uiteengezet. Er is enige onduidelijkheid of het gelijkheidsbeginsel wel door de Commissie in acht is genomen in diens staatssteunbeschikkingen. Het doel van mijn onderzoek is om deze onduidelijkheid weg te nemen. Met andere woorden: het doel van mijn onderzoek is om tot een analysekader te komen op basis waarvan kan worden vastgesteld of een staatssteunbeschikking in lijn is met het gelijkheidsbeginsel.

In Hoofdstuk 2 werd de achtergrond van het concept ‘staatssteun’ belicht. Aan de ene kant verstoort staatssteun de concurrentieverhoudingen op de markt en daarmee het ‘gelijke speelveld’. Aan de andere kant kunnen er gegronde redenen zijn om staatssteun te verlenen. In beginsel is staatssteun verboden. De Commissie kan de staatssteun evenwel “verenigbaar verklaren met de interne markt”, oftewel goedkeuren.

Hoofdstuk 3 richtte zich op staatssteun aan banken. Tijdens de financiële crisis was staatssteun aan banken noodzakelijk – niet alleen om afzonderlijke banken te redden, maar om de gehele bankensector overeind te houden. Banken zijn namelijk zodanig met elkaar verweven dat de val van een bank als een dominosteen kan werken. De financiële stabiliteit vormt een rechtvaardiging om staatssteun te verlenen aan banken. De Commissie erkende dat staatssteun aan banken noodzakelijk en heeft daarom de zogenoemde ‘crisismededelingen’ vastgesteld. In deze mededelingen heeft de Commissie aangegeven hoe zij de staatssteun aan banken zou gaan beoordelen.

In Hoofdstuk 4 werd een beschrijving gegeven van de nieuwe regelgeving die voorziet in de afwikkeling (“resolutie”) van banken. Ondanks deze nieuwe regelgeving blijft staatssteun aan banken relevant.

In Hoofdstuk 5 werd een overzicht gegeven van de jurisprudentie van het Hof van Justitie EU op het gebied van staatssteun aan banken. Tevens werd uiteengezet hoe het Hof van Justitie het gelijkheidsbeginsel invult. In dit hoofdstuk kwam ik tot twee belangrijke conclusies. Ten eerste zijn er maar weinig staatssteunzaken aan het Hof van Justitie voorgelegd. En ten tweede heeft het Hof van Justitie het gelijkheidsbeginsel op een – mijns inziens – zeer beperkte wijze ingevuld.

Hoofdstuk 6 richtte zich op de vraag hoe het gelijkheidsbeginsel kan worden toegepast in staatssteunzaken. In dat kader werden de Aristotelische gelijkheidsformule en de invulling die het Hof van Justitie geeft aan het gelijkheidsbeginsel besproken. Aan beide benaderingen kleven naar mijn mening haken en ogen: de invulling van het Hof van Justitie vind ik te beperkt en de Aristotelische gelijkheidsformule acht ik praktisch niet toepasbaar in staatssteunzaken. Daarom kom ik met een eigen benadering: de ‘relevante karakteristieken benadering’. Naar mijn mening vereist het gelijkheidsbeginsel dat de Commissie in elke staatssteunzaak de relevante karakteristieken in aanmerking neemt.

Hoofdstuk 7 zag op de voorfase in de beoordeling van staatssteunmaatregelen door de Commissie. In deze voorfase staan twee vragen centraal. Is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU? En – indien er sprake is van staatssteun – dient de verenigbaarheid van de staatssteun beoordeeld te worden op basis van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU? Van groot belang bij die laatste vraag is de systeemrelevantie van de bank. Er dient echter geconstateerd te worden dat de Commissie van oordeel is dat in een crisissituatie zowat elke bank systeemrelevant is. De systeemrelevantie is derhalve geen onderscheidend criterium.

In Hoofdstuk 8 werden de omstandigheden (“relevante karakteristieken”) besproken die relevant zijn voor de beoordeling van de vraag of de staatssteun “geschikt, noodzakelijk en evenredig” is. Waar de Commissie bij de beoordeling van het herstructureringsplan tamelijk streng is, is de Commissie bij de beoordeling van de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid van de steun zeer soepel: in geen van de staatssteunzaken was de Commissie van oordeel dat de steun niet geschikt, noodzakelijk en evenredig was.

In Hoofdstuk 9 werden de omstandigheden (“relevante karakteristieken”) besproken die relevant zijn voor de beoordeling van maatregelen inzake activaondersteuning. Deze maatregelen dienen te voldoen aan de criteria van Mededeling van de Commissie betreffende de behandeling van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de communautaire banksector – beter bekend als de Impaired Assets Communication (IAC). In een paar zaken was niet aan deze criteria voldaan. Dit werd echter gecompenseerd door het feit dat er sprake was van een vergaande herstructurering.

In Hoofdstuk 10 werden de omstandigheden (“relevante karakteristieken”) besproken die relevant zijn voor de beoordeling van de vraag of vergaande herstructurering noodzakelijk is. Het steunbedrag is daarbij een bepalende factor, evenals de vraag of de problemen van de bank te wijten zijn aan interne of externe factoren.

In Hoofdstuk 11 werden de omstandigheden (“relevante karakteristieken”) besproken die relevant zijn voor de beoordeling van de eerste pijler van het herstructureringsplan: het herstel van de levensvatbaarheid van de bank. Het bedrijfsmodel, de organisatiestructuur, de corporate governance, het risicobeheer, het beloningsbeleid en de financieringsstructuur zijn daarbij bepalende factoren.

In Hoofdstuk 12 werden de omstandigheden (“relevante karakteristieken”) besproken die relevant zijn voor de beoordeling van de tweede pijler van het herstructureringsplan: eigen bijdrage van de begunstigde onderneming (lastendeling). Dit houdt in dat de bank en haar aandeelhouders zo veel mogelijk uit eigen middelen aan de herstructurering dienen bij te dragen. De mate van lastendeling is niet in elke zaak gelijk. De Bankenmededeling van 2013 verscherpt de minimumeisen inzake lastendeling en leidt daardoor tot een consistente benadering van lastendeling.

In Hoofdstuk 13 werden de omstandigheden (“relevante karakteristieken”) besproken die relevant zijn voor de beoordeling van de derde pijler van het herstructureringsplan: het beperken van de mededingingsvervalsing. Staatssteun kan op verschillende wijzen de mededinging vervalsen. Staatssteun kan daarom alleen worden goedgekeurd indien er maatregelen worden genomen om de mededingvervalsing te beperken, zoals een overnameverbod, een prijsleiderschapsverbod en een balansreductie. In elke staatssteunzaak beoordeelt de Commissie of deze maatregelen afdoende zijn.

In Hoofdstuk 14 werden de conclusies van mijn onderzoek uiteengezet. Het doel van mijn onderzoek is om tot een analysekader te komen op basis waarvan kan worden vastgesteld of een staatssteunbeschikking in lijn is met het gelijkheidsbeginsel. Dit analysekader bestaat in feite uit de relevante karakteristieken. Naar mijn mening vereist het gelijkheidsbeginsel dat de Commissie in elke staatssteunzaak deze relevante karakteristieken in aanmerking neemt. Met andere woorden: de Commissie dient in elke zaak te onderzoeken of de relevante karakteristieken aanwezig zijn.