HvJ EU, 12-04-2018, nr. C-323/17

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7; hierna: ‘habitatrichtlijn’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen People Over Wind, een niet-gouvernementele milieuorganisatie, en Peter Sweetman, enerzijds, en Coillte Teoranta (hierna: ‘Coillte’), een Iers overheidsbedrijf dat actief is op het gebied van bosbouw, anderzijds, met betrekking tot de werkzaamheden die nodig zijn voor de aanleg van de kabel die een windmolenpark aansluit op het elektriciteitsnet.

Het hoofdgeding betreft de beoordeling van de mogelijke gevolgen van de aanleg van een kabel die een windmolenpark aansluit op het elektriciteitsnet voor twee speciale beschermingszones in het kader van het Europese ecologische netwerk ‘Natura 2000’, waarvan die van de rivier Barrow en de rivier Nore (Ierland) er één is. Deze zone is de habitat van de Ierse ondersoort van de zoetwaterparelmossel (Margaritifera durrovensis, hierna: ‘Nore-beekparelmossel’). Deze soort is opgenomen in bijlage II bij de habitatrichtlijn. De overblijvende volwassen populatie van deze parelmossel wordt, volgens de ramingen die zijn meegedeeld door de verwijzende rechter, geschat op slechts 300 exemplaren terwijl deze 20 000 exemplaren bedroeg in 1991. De levensverwachting van een exemplaar bedraagt tussen de 70 en 100 jaar maar voor zover bekend heeft de Nore-beekparelmossel zich sinds 1970 niet voortgeplant. Volgens deze rechter blijkt uit recente monitoringsverslagen dat deze soort met uitsterven wordt bedreigd als gevolg van de hoge sedimentatie van de bedding van de Nore, waarvoor de soort in kwestie bijzonder kwetsbaar is aangezien die sedimentatie de succesvolle aanwas van jonge dieren in de rivier in het gedrang brengt.

Over de vergunning voor het windmolenpark dat in het hoofdgeding aan de orde is, met uitzondering van de netwerkaansluiting ervan, is al eerder geprocedeerd. Deze vergunning, die in 2013 door de nationale beroepsinstantie voor ruimtelijke ordening is afgegeven, is aan verschillende voorwaarden onderworpen. Zo is in voorwaarde 17 van deze vergunning bepaald dat ‘[h]et project zal worden gebouwd volgens een bouwbeheersplan dat vóór de start van de werkzaamheden moet worden voorgelegd aan en schriftelijk goedgekeurd door de met ruimtelijke ordening belaste instantie. Dit plan dient gedetailleerde informatie te bevatten over de geplande bouwpraktijken voor het project, daaronder begrepen […] (k) de wijze waarop ervoor zal worden gezorgd dat de afvloeiing van het oppervlaktewater wordt gecontroleerd, zodat er geen slib of andere vervuilende stoffen in de waterlopen terechtkomen […].’

Nadat de projectontwikkelaar deze vergunning had verkregen, heeft hij de kwestie van de aansluiting van het windmolenpark op het elektriciteitsnet door middel van een kabel aangevat. Die aansluiting is in het hoofdgeding aan de orde.

Verzoekers in het hoofdgeding stellen dat de vervuilende stoffen die als gevolg van de aanleg van die verbindingskabel in de rivier terechtkomen, zoals slib en sedimenten, rampzalige gevolgen zullen hebben voor de Nore-beekparelmossel.

Coillte stelt dat de aanleg die in het hoofdgeding aan de orde is een ‘vrijgesteld project’ is waarvoor geen vergunning nodig is krachtens de toepasselijke nationale stedenbouwwetgeving. Deze onderneming geeft evenwel toe dat in het geval dat een passende beoordeling van de milieueffecten van het project vereist is, een stedenbouwkundige vergunning van de met ruimtelijke ordening belaste lokale overheid moet worden verkregen.

Bij de bepaling of een dergelijke passende beoordeling moet worden verricht, heeft de onderneming een beroep gedaan op consultants om dit onderzoek (hierna: ‘voorevaluatie’) te verrichten.

Het door deze consultants opgestelde voorevaluatieverslag bevat onder meer de volgende conclusies:

Blijkens het dossier van het Hof zijn de ‘beschermingsmaatregelen’ eveneens beoordeeld in dit verslag.

Vervolgens heeft de ‘projectmanager’ op basis van dit verslag de volgende aanbeveling gericht tot Coillte:

Op basis van bovenvermelde motivering en aanbeveling heeft Coillte in haar hoedanigheid van overheidsorgaan als bedoeld in artikel 42 van het besluit van 2011 besloten dat een passende beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn in casu niet vereist was.

Het besluit dat geen passende beoordeling hoefde te worden verricht, is volgens de verwijzende rechter gebaseerd op de ‘beschermingsmaatregelen’ waarnaar wordt verwezen in het voorevaluatieverslag. Deze rechter verduidelijkt dat de door de auteurs van dit verslag voorgestelde en in aanmerking genomen beschermingsmaatregelen niet zo streng zijn als die welke door voorwaarde 17, k), van de vergunning voor de ontwikkeling van het windmolenpark in kwestie worden gesteld.

Gelet op het voorgaande heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat artikel 6 van de habitatrichtlijn de lidstaten een aantal verplichtingen en specifieke procedures oplegt die, zoals uit artikel 2, lid 2, van deze richtlijn blijkt, beogen de natuurlijke habitats en vooral de speciale beschermingszones in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen (arresten van 11 april 2013, Sweetman e.a., C-258/11, EU:C:2013:220, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 juli 2016, Orleans e.a., C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punt 31).

Volgens de rechtspraak van het Hof moeten de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn, gelet op de door deze richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel worden uitgelegd. De leden 2 en 3 van dit artikel beogen namelijk natuurlijke habitats en habitats van soorten hetzelfde beschermingsniveau te waarborgen, terwijl lid 4 enkel een uitzondering vormt op de tweede volzin van lid 3 (zie in die zin arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C-399/14, EU:C:2016:10, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Artikel 6 van deze richtlijn deelt maatregelen dus in drie categorieën in, namelijk instandhoudingsmaatregelen, preventieve maatregelen en compenserende maatregelen, als respectievelijk bedoeld in de leden 1, 2 en 4 van dit artikel. Uit de bewoordingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn blijkt dat in deze bepaling geen sprake is van enigerlei ‘mitigerende maatregel’ (zie in die zin arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a., C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punten 57 en 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg moeten, zoals volgt uit de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing, de maatregelen die de verwijzende rechter en Coillte aanmerken als ‘mitigerende maatregelen’ respectievelijk ‘beschermende maatregelen’ aldus worden begrepen dat daarmee wordt gedoeld op maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van het voorgenomen project voor het betrokken gebied.

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter bijgevolg in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat, om te bepalen of in een later stadium al dan niet een passende beoordeling moet worden verricht van de gevolgen van een plan of project voor een betrokken gebied, in de fase van de voorevaluatie de maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van dat plan of project voor dat gebied in aanmerking mogen worden genomen.

Volgens de tiende overweging van de considerans van de habitatrichtlijn moet elk plan of programma dat een significant effect kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van een aangewezen gebied of een gebied dat in de toekomst aangewezen zal zijn, op passende wijze worden beoordeeld. Deze overweging komt tot uitdrukking in artikel 6, lid 3, van deze richtlijn, dat onder meer bepaalt dat voor een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied, slechts toestemming kan worden gegeven nadat een passende beoordeling is gemaakt van de gevolgen daarvan voor het gebied (arrest van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punt 22).

Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, is in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn sprake van twee fasen. In de eerste fase, bedoeld in de eerste volzin van die bepaling, dienen de lidstaten een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied wanneer het plan of project waarschijnlijk significante gevolgen voor dit gebied heeft. Volgens de in de tweede volzin van die bepaling bedoelde tweede fase, die volgt op die passende beoordeling, mag voor een dergelijk plan of project slechts toestemming worden verleend indien het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast, onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 6, lid 4, van die richtlijn (arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a., C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punten 44 en 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Hieraan dient te worden toegevoegd dat in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn tevens het voorzorgsbeginsel besloten ligt, en dat deze bepaling het mogelijk maakt om aantasting van de natuurlijke kenmerken van beschermde gebieden als gevolg van plannen of projecten op efficiënte wijze te voorkomen. Met een minder streng toestemmingscriterium dan het daarin genoemde criterium zou de met deze bepaling beoogde verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van die gebieden niet even goed kunnen worden gewaarborgd (arrest van 26 april 2017, Commissie/Duitsland, C-142/16, EU:C:2017:301, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu heeft de twijfel van de verwijzende rechter — partijen in het hoofdgeding en de Commissie zijn het daarover eens — enkel betrekking op de voorevaluatiefase. De verwijzende rechter wenst in het bijzonder te vernemen of maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van een plan of project voor een bepaald gebied in de voorevaluatiefase in aanmerking mogen worden genomen teneinde te bepalen of een passende beoordeling van de gevolgen van dat plan of project voor dat gebied moet worden verricht.

In artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn is duidelijk bepaald dat de verplichting om een beoordeling te verrichten afhangt van de volgende twee cumulatieve voorwaarden: het plan of project in kwestie mag geen direct verband houden met of niet nodig zijn voor het beheer van het gebied, en het moet significante gevolgen kunnen hebben voor dit gebied.

Blijkens het dossier waarover het Hof beschikt gaat de verwijzende rechter ervan uit dat aan de eerste van die voorwaarden is voldaan.

Wat de tweede voorwaarde betreft, stelt artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn volgens vaste rechtspraak als voorwaarde voor het vereiste van een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project, dat de waarschijnlijkheid of het risico bestaat dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. In het bijzonder gelet op het voorzorgsbeginsel bestaat dit risico wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied (arrest van 26 mei 2011, Commissie/België, EU:C:2011:349, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Een dergelijk risico moet met name worden beoordeeld in het licht van de kenmerkende eigenschappen en specifieke milieuomstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft (zie in die zin arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a., C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals verzoekers in het hoofdgeding en de Commissie betogen, veronderstelt de omstandigheid dat — zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt — maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied in aanmerking worden genomen om te bepalen of een passende beoordeling moet worden verricht, dat er waarschijnlijk significante gevolgen zijn voor het gebied en dat bijgevolg een dergelijke beoordeling moet worden verricht.

Deze conclusie wordt bevestigd door het feit dat een volledige en nauwkeurige beoordeling van de maatregelen ter voorkoming of beperking van mogelijke significante gevolgen voor het betrokken gebied, niet moet worden verricht in de voorevaluatiefasefase, maar juist in de fase van de passende beoordeling.

Wanneer dergelijke maatregelen reeds in de voorevaluatiefase in aanmerking worden genomen, kan dat tot gevolg hebben dat afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking van de habitatrichtlijn in het algemeen, en van de beoordelingsfase in het bijzonder, aangezien deze laatste fase zonder voorwerp zou raken en het gevaar zou bestaan dat deze fase, een wezenlijke waarborg die deze richtlijn biedt, wordt omzeild.

In dit verband wordt in de rechtspraak van het Hof benadrukt dat de overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn verrichte beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied wegnemen (arrest van 21 juli 2016, Orleans e.a., C-387/15 en C-388/15, EU:C:2016:583, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bovendien ontlenen personen als verzoekers in het hoofdgeding aan artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn met name een recht op inspraak in een procedure voor de vaststelling van een besluit inzake een vergunningaanvraag voor een plan of project dat aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben (zie in die zin arrest van 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-243/15, EU:C:2016:838, punt 49).

Gelet op een en ander dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat, om te bepalen of in een later stadium een passende beoordeling moet worden verricht van de gevolgen van een plan of project voor een betrokken gebied, in de fase van de voorevaluatie de maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van dat plan of project voor dat gebied niet in aanmerking dienen te worden genomen.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna moet aldus worden uitgelegd dat, om te bepalen of in een later stadium een passende beoordeling moet worden verricht van de gevolgen van een plan of project voor een betrokken gebied, in de fase van de voorevaluatie de maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van dat plan of project voor dat gebied niet in aanmerking dienen te worden genomen.

ondertekeningen