14.8 Lidmaatschap van de Unie

Als gevolg van het communautaire karakter van de samenwerking in strafzaken binnen de Europese Unie, verschuift het moment van beoordelen van het in een andere staat gestelde vertrouwen van het moment van sluiten van het rechtshulpverdrag naar (in elk geval) het moment waarop staten gezamenlijk deel (zijn) gaan uitmaken van de Unie en de daaraan verbonden voorwaarden. Het moge duidelijk zijn dat de institutionele achtergrond van de verschillende momenten waarop de Unie is uitgebreid, zeer gevarieerd is en dat alleen Kroatië tot de Unie is toegetreden nadat de huidige regeling voor toetreding is gaan gelden. Niettemin is het dienstig in te gaan op de voorwaarden die sinds inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon gelden voor toetreding tot de Unie.

De toetreding van staten tot de EU is geregeld in artikel 49 VEU, dat bepaalt dat ‘[e]lke Europese staat die de in artikel 2 bedoelde waarden eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie’. Deze waarden zijn ‘eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren.’ Artikel 2 VEU voegt daaraan toe dat de lidstaten deze waarden gemeen hebben ‘in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, nondiscriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen’. Van het verzoek lid te worden, worden het Europees Parlement en de nationale parlementen in kennis gesteld. Het verzoek dient te worden gericht aan de Raad, die daar met unanimiteit over beslist na raadpleging van de commissie en na goedkeuring van het parlement, dat bij meerderheid van de leden beslist. Belangrijk is de slotzin van de eerste alinea van artikel 49 VEU, dat bepaalt dat ‘rekening [wordt] gehouden met de door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding’. Daarmee wordt verwezen naar de criteria van Kopenhagen uit 1993.1 De formulering van de bepaling wijst erop dat het geen bindende criteria zijn, maar dat de beslissing wel in dat licht moet worden genomen.2 Volgens Barents is theoretisch gezien niet uitgesloten dat een besluit over toetreding aan het Hof wordt voorgelegd in geval van strijd met deze Kopenhagen criteria. Kan een staat toetreden dan wordt een akkoord gesloten tussen de lidstaten en de staat die het verzoek indient, waarin de voorwaarden voor toelating en de uit die toelating voortvloeiende aanpassingen van de EU-verdragen worden geregeld, waarna dat akkoord door alle lidstaten moet worden bekrachtigd, zo blijkt uit de tweede alinea van artikel 49 VEU.

Achter deze institutionele toetredingsprocedure op het niveau van het VEU gaat een uitgebreid pakket van maatregelen rond de toetreding van een nieuwe lidstaat schuil. Zo voorziet het Gemeenschappelijk Optreden van 29 juni 1998 in de vaststelling van een mechanisme voor collectieve evaluatie van de inwerkingtreding, de toepassing en de daadwerkelijke uitvoering van het acquis van de Europese Unie op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken in de kandidaat-lidstaten.3 Daarnaast worden in de praktijk in het toetredingsakkoord bepalingen opgenomen die het mogelijk maken om tot een periode van bijvoorbeeld drie jaar na toetreding maatregelen te nemen indien zich tekortkomingen voordoen bij de omzetting, uitvoering of toepassing van het acquis. Deze mechanismen worden nader besproken in paragraaf 15.4 aangaande mechanismen van toezicht op de naleving van het Unierecht en grond- en mensenrechten (meer in het bijzonder onder het vierde evaluatiemechanisme ‘evaluaties ter voorbereiding van de toetreding van nieuwe lidstaten’).

Op basis van het voorgaande kunnen enkele conclusies worden getrokken aangaande de werking van het vertrouwensbeginsel. In het algemeen kan worden gezegd dat de toets van het in het rechtsstelsel van een andere staat te stellen vertrouwen, verschuift. Waar die toets bij klassiek-verdragsrechtelijke samenwerking in elk geval in theorie plaatsvindt bij het sluiten van een concreet (bi- of multilateraal) verdrag, daar vindt een dergelijke toets in EU-verband plaats op een eerder moment. Bij nieuwe lidstaten is dat bij de toetredingsbeslissing. Die geschiedt in de Raad bij unanimiteit dus de jure kan elke lidstaat de toetreding van een andere lidstaat blokkeren. De facto ligt een dergelijk veto van een individuele lidstaat natuurlijk ingewikkeld, al laat het voorbeeld van Griekenland, dat in het verleden veelvuldig heeft gedreigd de toetreding van Turkije tot de EU te blokkeren zolang de Cypriotische kwestie niet is opgelost, zien dat het niet helemaal om een papieren mogelijkheid gaat. De in paragraaf 15.4 nog te bespreken mechanismen van toezicht en controle na toetreding bieden daarnaast de mogelijkheid om tijdens een soort overgangsperiode na toetreding verplichtingen tot samenwerking te beperken zo lang het rechtsstelsel van de andere lidstaat verbetering behoeft. Ook dat is relevant met het oog op het vertrouwensbeginsel, al heeft de individuele lidstaat op dat moment geen zelfstandige zeggenschap meer omdat het initiatief dan, zo zal nog blijken in paragraaf 15.4, bij de Commissie ligt.