4.2.2 Het beginsel van de neutraliteit van de staat

Het constitutionele beginsel van de neutraliteit van de staat ten aanzien van godsdienst en levensovertuiging vloeit voort uit het beginsel van scheiding van kerk en staat en vormt daar een belangrijke aanvulling op.1 Ook het beginsel van de staatsneutraliteit is nergens expliciet vastgelegd, maar het kan worden afgeleid uit een samenstel van enkele grondwetsartikelen en de verdragsrechtelijke equivalenten ervan.2 Het houdt in dat de overheid zich neutraal opstelt ten aanzien van levensbeschouwingen: de overheid baseert haar optreden niet op levensbeschouwelijke grondslag en behandelt alle levensovertuigingen gelijk.3 De neutrale overheid mag niet inhoudelijk partij kiezen voor een bepaalde godsdienst of levensovertuiging, noch zich inhoudelijk met één of bepaalde geloofsstromingen identificeren.4 De opvatting van het EHRM over de relatie van de staat ten aanzien van rsl luidt als volgt: ‘States must be neutral and impartial organiser of the exercise of various religions, faiths and beliefs.’5 Volgens het EHRM is dit namelijk ‘conducive to public order, religious harmony and tolerance in a democratic society’.6 Dit beginsel van de staatsneutraliteit vereist volgens het EHRM dat de lidstaten geen waardeoordeel mogen geven over de inhoud en legitimiteit van een geloofsovertuiging en de wijze van belijden en uiting geven aan de overtuiging.7 Naar het oordeel van het Hof heeft de staat in het licht van dit beginsel als taak om in te staan voor wederzijdse tolerantie tussen groepen die tegenover elkaar staan.8 Het Hof licht dit als volgt toe: “Pluralism, tolerance and broadmindedness are hallmarks of a “democratic society” (…) democracy does not simply mean that the views of a majority must always prevail: a balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of people from minorities and avoids any abuse of a dominant position (…) pluralism and democracy must also be based on dialogue and a spirit of compromise (…) to maintain and promote the ideals and values of a democratic society.”9 Dit beginsel sluit echter niet uit dat de lidstaten uiteenlopende modellen van scheiding van kerk en staat kennen, waarbij de staat in meer of mindere mate – door historische en culturele gronden gerechtvaardigd – onderscheid mag maken tussen diverse levensbeschouwelijke instellingen, maar dit onderscheid mag niet subjectief of onredelijk zijn.10

Het begrip neutraliteit kent een door Van der Burg geïntroduceerde driedeling van interpretaties: inclusieve, exclusieve en compenserende neutraliteit.11 In de inclusieve variant krijgen burgers in het publieke domein alle ruimte om naar hun eigen religie en levensbeschouwing te leven en alle levensovertuigingen ondervinden een gelijke behandeling. Inclusieve neutraliteit is kenmerkend voor pluralistische landen als Nederland, België en Canada. Bij de exclusieve neutraliteit (ook bekend als de Franse laïcité) worden religie en levensbeschouwing uit de publieke sfeer geweerd en teruggedrongen naar de privésfeer. Religieuze en levensbeschouwelijke organisaties moeten het zonder overheidssteun doen. Volgens het concept van de compenserende neutraliteit hebben minderheden als gevolg van hun structurele of historisch ontwikkelde achterstandspositie extra (financiële) steun van de overheid nodig om hun levensovertuiging op een gelijk niveau als de gevestigde groepen te beleven. Deze laatste variant roept veel kritiek op omdat de overheid een voorkeursbehandeling van die minderheden wordt verweten. In de visie van Van der Burg is inclusieve neutraliteit doorgaans geboden, maar kan elk van deze drie concepten van neutraliteit afhankelijk van de omstandigheden de juiste basis voor overheidsbeleid vormen, waarbij de drie varianten elkaar kunnen aanvullen.12

Vermeulen en Kanne zien in de eerdergenoemde driedeling van kerk-staatverhouding de volgende drie modellen van overheidsneutraliteit:13 Aan het ene uiterste van het spectrum bevinden zich stelsels zonder een strikte scheiding van kerk en staat, waarin sprake is van een heersende godsdienst dan wel een of meer door de staat bevoorrechte religies. In dit model is de overheid niet neutraal. Daarom geeft het VN-Mensenrechtencomité – hoewel het geen strikte scheiding van staat en religie voorstaat en evenmin systemen met een staatsreligie veroordeelt – de duidelijke waarschuwing dat het hebben van een staatsreligie of een overheersende religie er niet toe mag leiden dat de rechten van (aanhangers van) andere religies (met name religieuze minderheden) in een staat ondermijnd worden.14 Diverse auteurs betogen dan ook dat een grondwettelijke bepaling die een bepaalde religie verheft tot staatsreligie in strijd komt met het internationale non-discriminatiebeginsel.15

Aan het andere uiterste staan stelsels met een strikte scheiding van kerk en staat. Hier is de overheid volstrekt neutraal en distantieert zich geheel van religie en levensbeschouwing. Tussen deze uiterste polen neemt het model van pluralistische samenwerking een middenpositie in, waarin heersende dan wel door de staat bevoorrechte religies niet voorkomen. De neutraliteit van de staat komt hier tot uiting doordat alle stromingen ongeacht hun aard gelijkwaardig worden behandeld. Deze neutraliteit sluit niet elke financiering en facilitering van religieuze of levensbeschouwelijke instellingen uit. Voor zover die instellingen met hun activiteiten een bijdrage leveren aan het realiseren van doeleinden voor algemeen nut genieten zij overheidssteun op gelijke voet met andere instellingen die dit met hun werkzaamheden nastreven.16