1.1.5 Erfpacht op grond met bestemming wonen

Erfpacht is het meest bekend van de toepassing wonen. Uitgifte in erfpacht van grond met een woonbestemming komt relatief veel voor en allerlei soorten grondeigenaren maken er gebruik van. Naast gemeenten zijn dit andere overheidsorganisaties zoals waterschappen en natuurbeheerders die incidenteel woningen in natuurgebieden in erfpacht uitgeven, maar ook particulieren en rechtspersonen. Woningcorporaties nemen een bijzondere positie in en kunnen zowel erfverpachter als erfpachter zijn. Er moet onderscheid gemaakt worden tussen grondeigenaren die veel en stelselmatig grond voor woningbouw in erfpacht uitgeven en grondeigenaren die incidenteel grond met woonbestemming in erfpacht uitgeven. Dit laatste wordt regel, de stelselmatige uitgifte neemt af. Tegenwoordig zijn nieuwe uitgiftes voornamelijk incidenteel en/of dienen zij als financieringsinstrument.

Een aantal grote gemeenten heeft in de twintigste eeuw voor een kortere of langere periode alle gemeentegrond die bestemd was voor woningbouw stelselmatig in erfpacht uitgegeven op grond van door de raad vastgesteld beleid. Tegenwoordig hanteert alleen de gemeente Amsterdam nog een erfpachtstelsel voor alle gemeentegrond terwijl in andere gemeenten geen erfpacht wordt toegepast of een gedifferentieerd beleid wordt gehanteerd waarbij stelselmatige erfpacht is beperkt tot stadsvernieuwingsgebieden en/of bepaalde bestemmingen en bestaat keuzevrijheid bij nieuwe gronduitgiftes. Bestaande stelsels worden geleidelijk opgeheven door de bloot eigendom van de grond aan de zittende erfpachters te koop aan te bieden.1 De betekenis van canoninkomsten neemt af, erfpacht is tegenwoordig vooral een sturingsinstrument, een vorm van maatwerk waarmee het grondgebruik meer in detail geregeld kan worden dan met behulp van publiekrechtelijke regelingen mogelijk is, bijvoorbeeld ten behoeve van herstructurering.2 Erfpacht wordt voor woonbestemmingen ook gebruikt als instrument voor de financiering van de grond en/of de woning, met als doel het stimuleren van de lokale woningmarkt en eigenwoningbezit voor starters. Per november 2012 stonden in de kadastrale registratie 145.000 erfpachtcontracten bij gemeenten geregistreerd, waarvan 93.000 van particuliere woningeigenaren, 40.500 van woningcorporaties en 11.500 van andere partijen.3 Erfpachters zijn voor het grootste deel particuliere woningbezitters die de woning zelf bewonen en voor een klein deel woningcorporaties die woningen verhuren of in ondererfpacht uitgeven.

Bij stelselmatige uitgifte stellen gemeenten algemene erfpachtvoorwaarden op die op alle individuele uitgiftes van toepassing worden verklaard. Kenmerkende erfpachtvoorwaarden bij woonbestemmingen zijn de onbepaalde duur van het recht, de mogelijkheid om de canon in één keer te voldoen voor de gehele duur van het recht of voor de duur van een tijdvak, de verplichting op de grond een woning te bouwen, de wettelijk verplichte opstalvergoeding bij beëindiging van het recht en de opzegging in het algemeen belang. Bij erfpacht als financieringsinstrument zijn daarentegen kenmerkend de bepaalde duur van het recht en de koopoptie voor de erfpachter en/of de terugkoopverplichting van de erfverpachter. Stedelijke erfpacht met een woonbestemming stuitte al vanaf de aanvang op verzet, met name bij stelselmatige uitgifte, en de laatste jaren hebben zich ook problemen voorgedaan met de financiering van particuliere erfpacht. Kritiekpunten vormen met name de onvoorzienbare lastenverzwaring als gevolg van herziening van de canon, tussentijds of bij verlenging of heruitgifte na het einde van een tijdelijk recht.

Enige voorbeelden van erfpachtgemeenten. De gemeente Amsterdam (ruim 811.000 inwoners) kent sinds 1896 een erfpachtstelsel gericht op controle over stadsuitbreiding en inkomsten voor de stad, maar heeft het beleid in 2016 gewijzigd waarbij de inkomstendoelstelling is vervallen. Bij aanvang van een nieuw recht wordt de keuze geboden tussen eenmalige afkoop van de canon of een jaarlijkse canonbetaling, die nog wel wordt geïndexeerd maar niet meer periodiek herzien. Canonherziening vindt alleen nog plaats bij bestemmingswijziging. Voor bestaande erfpachtrechten is in 2017 een overgangsregeling vastgesteld. De gemeente Amsterdam is monopolist op de lokale grondmarkt omdat zij gemeentegrond uitsluitend in erfpacht geeft en waar mogelijk grond bijkoopt, vooral in het kader van stadsvernieuwing. In 2012 was circa zeventig procent van het grondgebied van Amsterdam eigendom van de gemeente, waarvan ongeveer 3.500 ha in erfpacht was uitgegeven aan ongeveer 200.000 erfpachters. De grond in de stad die voor 1900 al bebouwd was is veelal particulier eigendom.4 Er gelden verschillende algemene erfpachtvoorwaarden, afhankelijk van wanneer een recht gevestigd werd. De gemeente Utrecht (ruim 311.000 inwoners) heeft in 2015 het erfpachtstelsel afgeschaft en biedt de gemeentegrond sindsdien in eigendom aan. Zittende erfpachters kunnen de canon eeuwigdurend afkopen5 en daarna eventueel de bloot eigendom van de grond kopen.6 De gemeente Den Haag (ca. 500.000 inwoners) hanteert geen stelselmatige erfpachtuitgifte meer en biedt de vele zittende erfpachters de bloot eigendom van de grond te koop aan. Omdat eerder de canon eeuwigdurend kon worden afgekocht is het animo voor grondaankoop gering. Veel erfpachters zien geen verschil tussen een eeuwigdurend gebruiksrecht zonder vergoeding en eigendom.7 De gemeente Deurne (ruim 31.000 inwoners) kwam uit het onderzoek van De Jong naar voren als een gemeente die landbouwgrond in erfpacht uitgaf om greep te houden op de ontwikkeling van de intensieve veehouderij.8 Ruim dertig jaar later koos deze gemeente opnieuw voor erfpacht, maar nu werd de voorheen actieve rol van de gemeente op de grondmarkt als een voor eigen risico ontwikkelende partij vervangen door een faciliterend grondbeleid waarbij de gemeente met behulp van de sturingsmogelijkheden uit de Wro gewenste ontwikkelingen in particuliere exploitaties ondersteunde.9 Ten aanzien van mensen met een zwakke positie op de woningmarkt behoudt de gemeente een actieve rol, net als voor herontwikkeling van binnenstedelijke gebieden en bedrijventerreinen. Per gebied of project wordt de inbreng van de gemeente afgewogen, met sturing aan de hand van een gedifferentieerd grondprijsbeleid. De herziening van het grondbeleid in 2016 bevestigde de toepassing van erfpacht als instrument om de beleidsdoelen woningen voor starters en maatwerk op het gebied van bedrijfshuisvesting te realiseren.10

Voor gemeenten is erfpacht een sturingsinstrument dat met name gewicht krijgt in tijden van economische crisis om tegen lagere kosten dan bij verkoop nieuwe woningen of bedrijventerreinen te realiseren. Zodra de economie zich herstelt wordt de voorkeur gegeven aan verkoop van grond en blijft erfpacht beperkt tot financieringsinstrument op maat voor zwakke groepen zoals starters op de woningmarkt, bedrijfsruimte voor zzp’ers en om bouwprojecten op gewenste (herontwikkel)locaties te sturen.11 Steeds meer gemeenten maken gebruik van erfpacht voor percelen met een woonfunctie, 62% in 2013 en 69% in 2016, maar het leeuwendeel van de uitgiftes vindt nog steeds plaats in de vier grote steden: 84% van de erfpachtuitgiften met een woonfunctie zijn te vinden in Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Voorbeelden van kleinere en middelgrote gemeenten met een sterke groei in woonpercelen uitgegeven in erfpacht zijn de gemeenten Westvoorne, Lingewaard, Enschede en Goes.12 De markt voor gebiedsontwikkeling trok weliswaar aan, maar de aangescherpte regels voor de verstrekking van hypotheken veroorzaakten eveneens een toename van erfpacht. Een korte blik op de ontwikkelingen in de genoemde gemeenten toont de diversiteit van de toepassingen. De gemeente Westvoorne voert een actief grondbeleid en geeft grond in beginsel uit in eigendom, tenzij om strategische en/of maatschappelijke redenen voor uitgifte in erfpacht wordt gekozen.13 Ook de gemeente Lingewaard hanteert geen erfpachtstelsel en geeft grond in beginsel in eigendom uit.14 Voor de gemeente Enschede vormen eigendom en beheer van vastgoed geen kerntaak, maar wordt erfpacht toegepast als een van de instrumenten om bedrijven die zich in de stad willen vestigen bij veranderende marktomstandigheden tegemoet te komen.15 De gemeente Goes ten slotte voert een actief strategisch grondbeleid en heeft een erfpachtregeling opgesteld voor nieuwbouwprojecten voor woningen en bedrijven, als tijdelijk middel om de woningmarkt vlot te trekken.16 De ontwikkeling van erfpacht bij gemeenten gaat in de richting van minder stelselmatige toepassing en meer maatwerk ten behoeve van concrete beleidsdoelen.

Woningcorporaties zijn verenigingen en stichtingen die uitsluitend werkzaam zijn op het gebied van de volkshuisvesting, met als taak het ‘huisvesten of doen huisvesten van personen die door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting.’17 Bij het bouwen, verhuren en verkopen van woningen kunnen corporaties op verschillende manieren met erfpacht te maken krijgen. In het verleden kozen gemeenten soms expliciet voor een erfpachtstelsel om de bouw van woningen voor mensen met lage inkomens te bevorderen door de gemeentegrond uit te geven aan een woningcorporatie die daarop woningen bouwde en deze ging verhuren.18 In andere gemeenten waren de corporaties zelf grondeigenaar. Vanaf het midden van de jaren zeventig experimenteerden corporaties met overdracht van woningen aan huurders voor een gunstige prijs en onder stringente voorwaarden, met als doel de bevordering van het eigen woningbezit en ontstond in Rotterdam de vorm die maatschappelijk gebonden eigendom (MGE) werd genoemd. Hierbij werd de woning door de corporatie verkocht aan de huurder en werd voor het gebruik van de grond een erfpachtrecht gevestigd zodat de voormalige huurder erfpachter van de grond werd waardoor voor de aankoop minder financiering nodig was dan voor een woning op eigen grond. Sindsdien zijn ook andere vormen van koopstimulering ontwikkeld en veelal spelen erfpachtrechten daarin een rol.19 De wetgever heeft deze verkoop onder voorwaarden willen ondersteunen.20 Corporaties kunnen zelf de koopvorm en de bijbehorende voorwaarden kiezen en er zijn in de loop der tijd verschillende tussenvormen tussen huur en koop ontstaan. Uit onderzoek naar koopstarters op de woningmarkt blijkt dat de instrumenten Koopgarant en Starterslening het meest effectief zijn.21 Koopgarant is een koopstimuleringsinstrument dat in licentie wordt uitgegeven aan woningcorporaties en ontwikkelaars, die het vervolgens aanbieden aan kopers van woningen. De koper koopt alleen de woning, voor het gebruik van de grond wordt een erfpachtrecht gevestigd. De corporatie verplicht zich de woning en het erfpachtrecht weer terug te kopen wanneer de koper wil verhuizen onder afrekening van de waardeontwikkeling van de woning volgens een vooraf bepaalde methode. Het erfpachtrecht wordt voor onbepaalde duur gevestigd, de canon wordt in één keer afgekocht (en maakt deel uit van de koopprijs) en bij terugkoop gaat het recht teniet door vermenging.

Waterschappen zijn openbare lichamen op grond van art. 133 Gw die tot doel hebben de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied.22 Waterschappen zijn van oudsher grondbezitters, onder meer van de dijken die zij aanlegden rond de drooggelegde polders. Dijkgronden hadden een strategische betekenis voor het waterbeheer waardoor zij niet verkocht konden worden, wel konden percelen dijkgrond worden uitgegeven aan dijkbewoners in ‘gebruikseigendom tot wederopzegging’, een bekende vorm van grondgebruik onder het oudvaderlands recht.23 Na de invoering van het Burgerlijk Wetboek in 1838 (OBW) werden dijkgronden in erfpacht of in opstal uitgegeven.24 Deze rechten hebben de afgelopen jaren aanleiding gegeven tot rechtszaken over onder meer de bevoegdheden van de waterschappen als grondeigenaar.25 In deze zaken is ook gediscussieerd over de vraag of waterschapserfpacht een eigen karakter heeft.