5.9.3 Kanttekeningen bij uitkomsten onderzoeken AFM

De volgende kanttekeningen kunnen worden gemaakt bij de uitkomsten van de onderzoeken van de AFM:

Het toezicht van de AFM op accountantsorganisaties is erop gericht de kwaliteit van wettelijke controles te verhogen en duurzaam te waarborgen.1 De AFM verstaat onder kwaliteit: ‘dat de controle-informatie relevant en betrouwbaar is, zodat die informatie ook echt een onderbouwing vormt voor het oordeel van de accountant’.2

Bij haar onderzoeken beoordeelt de AFM dus of de accountant voldoende en geschikte controle-informatie heeft verkregen om zijn oordeel te onderbouwen en daarmee de vakbekwaamheidsregels heeft nageleefd.4 De AFM richt zich daarbij op materiële onderdelen van de controle. De AFM stelt: ‘Als de externe accountant voor een dergelijk materieel onderdeel geen voldoende en geen geschikte controle-informatie heeft verkregen, dan heeft hij ook geen voldoende en geen geschikte controle-informatie verkregen om zijn oordeel over de jaarrekening als geheel te onderbouwen. In dat geval kwalificeert de AFM de uitvoering van de wettelijke controle als ‘onvoldoende’’.5

Een kanttekening bij bovenstaande aanpak van de AFM is dat de AFM ten onrechte de indruk wekt dat controlekwaliteit een eenduidig begrip is. Dit is namelijk niet het geval. Majoor en Van Brenk onderbouwen dit in het artikel ‘Accountants en controlekwaliteit; contradictio in terminis?’.6 In dit artikel merken zij terecht op dat iedere stakeholder het begrip kwaliteit ‘vanuit zijn eigen gezichtspunt’ beoordeelt en zich zo ‘een eigen definitie’ vormt. Daardoor wordt vaak gefocust op slechts een deelaspect van het begrip controlekwaliteit. Dit wordt onderschreven door de werkgroep Toekomst Accountantsberoep.7 De werkgroep merkt bijvoorbeeld op dat politici, auditcommittees, aandeelhouders en wetenschappers ieder een ander beeld hebben bij kwaliteit. Het door een stakeholder gevormde beeld beïnvloedt het oordeel dat wordt gegeven over het functioneren van accountants. Volgens de werkgroep Toekomst Accountantsberoep wordt het oordeel van de AFM over de kwaliteit van de controledossiers door een deel van de maatschappij gezien als de maatstaf van kwaliteit. De AFM richt zich echter vooral op de techniek van de controle, zoals vastgelegd in de vele verslaggevings- en controlevoorschriften.8 De AFM streeft daarbij vooral naar procesverbetering.9

Majoor en Van Brenk pleiten voor een eenduidige en meetbare definitie van het begrip kwaliteit die recht doet aan alle partijen. Zij wijzen hierbij op de volgende aandachtspunten:

Het standpunt van Majoor en Brenk is in lijn met de visie van de werkgroep Toekomst Accountantsberoep.11 Zij acht het van belang dat de beroepsgroep en de AFM op een constructieve wijze in gesprek gaan om tot overeenstemming te komen over de definitie van kwaliteit. De werkgroep stelt als oplossing voor dat sprake moet zijn van ‘duidelijke en verplichte rapportage van doelstellingen en resultaten, op basis van sectorbreed gedefinieerde kwaliteitsindicatoren’. Dergelijke rapportage draagt bij aan het begrip van stakeholders ten aanzien van de mate waarin een accountantsorganisatie investeert in kwaliteit en de resultaten hiervan.

Zodoende kan er een vergelijking worden gemaakt, wat de concurrentie op kwaliteit zal stimuleren.

De Commissie Monitoring Accountancy merkt op dat ‘voor velen onduidelijk is wat precies onder het kwaliteitsbegrip dient te worden verstaan’. De Commissie acht het wenselijk om naast de door de werkgroep voorgestelde kwantitatieve invulling van het kwaliteitsbegrip, meer nadruk te leggen op de inhoudelijk invulling van het kwaliteitsbegrip om zo de onduidelijkheid over de invulling daarvan weg te nemen.14 Een eerste aanzet daartoe is gedaan in de Green Paper Audit Kwaliteit.15

Zoals de AFM zelf ook al signaleert in haar rapportage, betekent een ‘onvoldoende’ uitgevoerde wettelijke controle niet ‘dat ook per definitie de gecontroleerde jaarrekening onjuist is’. De AFM doet echter geen onderzoek naar de juistheid van de gecontroleerde jaarrekeningen. De Big 4 accountantsorganisaties zijn naar aanleiding van het onderzoek van de AFM in 2013/2014 nagegaan welke consequenties de kwalificatie van de wettelijke controle als ‘onvoldoende’ door de AFM heeft voor de controleverklaringen die zijn afgegeven en hebben geconcludeerd dat de eerder afgegeven controleverklaringen geen aanpassingen behoeven.16

Hierbij speelt een rol dat de aandacht van het maatschappelijke verkeer voor de accountantscontrole toeneemt, zoals de AFM zelf ook signaleert.17 Zoals in het voorgaande reeds uitvoerig besproken is er met betrekking tot de wettelijke controle een ‘verwachtingskloof’ (zie paragraaf 4.4.3.8). Mijns inziens bestaat het gevaar dat deze verwachtingskloof wordt vergroot door de wijze van communicatie door de AFM. Door naar buiten te brengen dat de kwaliteit onvoldoende is, wordt de indruk gewekt dat de controleverklaring ten onrechte is afgegeven. Volgens de Big 4-accountantsorganisaties is hier geen sprake van, maar door de toonzetting van de AFM wordt die indruk mijns inziens wel gewekt. In dit verband is het onderscheid tussen een procedureel en inhoudelijk ten onrechte afgegeven verklaring relevant (zie paragraaf 4.4.3.5).

‘Men concludeert te veel uit het rapport’, aldus Arnout van Kempen (adviseur en lid van de stuurgroep die toezicht heeft gehouden op de verbeterplannen van de sector). De AFM concludeert dat een percentage van de onderzochte dossiers niet in orde is,18 maar Van Kempen merkt hierbij op dat geen sprake is van een steekproef. Volgens Van Kempen gaat de AFM gericht op zoek naar risicovolle dossiers. ‘Je mag het resultaat dus niet extrapoleren naar alle dossiers’.19 Hijink20 bevestigt het door Van Kempen geschetste beeld. Hij wijst op de nuancering in het rapport,21 inhoudende dat de AFM 40 wettelijke controles heeft geselecteerd, waarbij onder andere is gekeken naar een gemiddeld of hoger risicoprofiel en waarbij interne kwaliteitsonderzoeken een rol hebben gespeeld. De AFM erkent zelf ook dat geen sprake is van een steekproef. In het boetebesluit van KPMG22 stelt de AFM omtrent de keuze van dossiers: ‘Gelet op deze niet aselecte keuze en het aantal van tien beoordeelde wettelijke controles is geen sprake van een statistische steekproef op grond waarvan de uitkomsten van de beoordeling van de tien controles mathematisch representatief zijn (...)’.

Hijink wijst er ook nog op dat de AFM haar oordeel baseert op 40 onderzochte wettelijke controles, terwijl er in de onderzoeksperiode circa 10.000 door de Big 4 zijn verricht.23 Hij merkt vervolgens op dat het er niet om gaat de uitkomsten van het onderzoek te bagatalliseren, maar er zou sprake zijn van een ander beeld indien er door de AFM was gerapporteerd dat ‘de AFM op basis van inschatting van risico’s heeft geconstateerd dat bij ten minste 0,18% van de door de Big 4 uitgevoerde wettelijke controles niet voldoende of geschikte controle informatie verkregen was’.

De AFM richt zich op enkele materiële onderdelen van de controle, de zogenoemde focusgebieden. Dit past ‘bij de risicogestuurde aanpak van het toezicht door de AFM’. De AFM meent dat zij hierdoor een goed en breed beeld krijgt van de kwaliteit van wettelijke controles. Mede in het licht van de kritiek van Van Kempen kan men zich afvragen of inderdaad een goed beeld ontstaat, bij het selecteren van de focusgebieden zal, vermoed ik, tevens sprake zijn van risicovolle gebieden.

Allereerst merk ik op dat de AFM de zorgplicht op een andere wijze invult dan ik doe. De AFM bestempelt artikel 14 Wta als ‘zorgplicht’: ‘De accountantsorganisatie draagt er zorg voor dat de externe accountants die bij haar werkzaam zijn of aan haar zijn verbonden voldoen aan het bij of krachtens afdeling 3.2 bepaalde’. Het in afdeling 3.2 opgenomen artikel 25 Wta bepaalt dat de externe accountant moet voldoen aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels ter zake van zijn vakbekwaamheid, objectiviteit en integriteit.

De AFM en PwC respectievelijk EY verschillen van mening over de uitleg van de zorgplicht van artikel 14 en in het verlengde hiervan over de vraag of PwC respectievelijk EY haar zorgplicht heeft geschonden. De AFM stelt zich op het standpunt dat de in artikel 14 Wta neergelegde zorgplicht is geschonden, omdat in een aantal van de onderzochte controledossiers (bij PwC 4 van de 10 onderzochte dossiers en bij EY 3 van de 10 onderzochte dossiers) geen sprake is van voldoende en geschikte controle-informatie ten aanzien van één of meer materiële posten op de betreffende jaarrekeningen. De AFM heeft vervolgens vanwege de veronderstelde schending van artikel 14 Wta bestuurlijke boetes opgelegd aan PwC en EY ter hoogte van € 845.000,- respectievelijk € 2.230.000,-. PwC en EY hebben tegen dit besluit beroep aangetekend bij de rechtbank. De rechtbank overweegt dat bij een onderzoek naar de vraag of een accountantsorganisatie aan haar zorgplicht voldoet, in beginsel niet kan worden volstaan met een beoordeling of haar accountants bij de wettelijke controles hebben voldaan aan het bij of krachtens afdeling 3.2 van de Wta bepaalde. Er zal onderzoek moeten worden gedaan naar het kwaliteitsbeleid en naar het stelsel van kwaliteitsbeheersing van de accountantsorganisatie.24 In bijzondere gevallen kan reeds op grond van tekortkomingen in de controlewerkzaamheden van de accountants de conclusie gerechtvaardigd zijn dat de accountantsorganisatie niet aan haar zorgplicht voldoet. De rechtbank oordeelt echter dat de AFM niet buiten redelijke twijfel heeft aangetoond dat bij PwC dan wel EY sprake is van een dergelijk bijzonder geval. PwC en EY hebben de zorgplicht van artikel 14 Wta dus niet geschonden. Het bestreden besluit wordt daarom vernietigd.

Het oordeel van de rechtbank is een tik op de vingers van de AFM en legt een bom onder de manier waarop de AFM al jarenlang toezicht houdt op de accountantssector.

De vraag is of de AFM consequenties aan de uitspraak verbindt, en zo ja, welke. In een eerste reactie stelt AFM directeur Gerben Evers dat de AFM zijn aanpak niet fundamenteel zal veranderen. ‘De rechter heeft een radicale draai gemaakt, maar wij blijven de individuele controledossiers onderzoeken. Het is tegenover beleggers, voor wie de jaarrekening een belangrijke informatiebron is, niet uit te leggen als een toezichthouder zegt: “Naar het eindproduct wat jullie hebben bereikt, kijken wij niet”.27 Everts erkent wel dat de AFM misschien ‘andere accenten’ moet leggen. De AFM stelt dat de toezichthouder in zijn laatste rapport van juni 2017 in feite ook al andere accenten heeft gelegd. Behalve een onderzoek naar de controledossiers bij de Big Four, keek de AFM ook welke maatregelen de acht grootste accountantskantoren hebben doorgevoerd om cultuur en gedrag binnen de organisaties te veranderen.28 De AFM heeft te kennen gegeven in hoger beroep te gaan.29 Kortom, wordt vervolgd.