Rb. Noord-Holland, 04-08-2022, nr. C/15/329409 / KG ZA 22-322

De Gemeente verhuurt delen van het strand bij Wijk aan Zee aan ondernemingen ten behoeve van de exploitatie van strandpaviljoens en met name ten behoeve van het plaatsen van strandhuisjes.

Een exploitant van kavels voor strandhuisjes verhuurt stukjes van de betreffende kavels onder aan particulieren, die daarop in het zomerseizoen hun eigen strandhuisje kunnen plaatsen. Daarnaast worden bijkomende diensten verleend, zoals de opslag en plaatsing van de strandhuisjes, de aan- en afkoppeling van nutsvoorzieningen en het verzorgen van de levering van water, elektra, afvalverwijdering et cetera. De exploitanten hebben ten behoeve daarvan de nodige investeringen gedaan. Bij verkoop van een strandhuisje door een particulier ontvangt de exploitant een bedrag van € 400,00 per vierkante meter gehuurde standplaats van de koper. Daarnaast zijn er de zogenaamde ‘hotelhuisjes’, dat zijn huisjes die kortstondig worden verhuurd en die eigendom zijn van de betreffende exploitant.

De gezamenlijke exploitanten hebben zich verenigd in de vereniging Verenigde Strandexploitanten Wijk aan Zee (hierna: VSW)

In 2011 heeft de gemeente uniforme huurovereenkomsten gesloten voor verschillende kavels. Voor de meeste kavels liepen die overeenkomsten per 1 januari 2022 af.

Op 27 juni 2019 heeft de gemeente strandbeleid vastgesteld in welk kader ook een amendement is aanvaard door de gemeenteraad met, voor zover van belang, de volgende inhoud:

(…)

4. als voorwaarden voor het aangaan van een nieuwe 1) pacht(huur)overeenkomst met de strandexploitanten in het Strandbeleid op te nemen:

- dat er aantoonbaar overeenstemming is over een meerjarige huurovereenkomst tussen alle strandexploitanten en de meerderheid van de huurders van familiehuisjes op het Beverwijkse deel van het strand van Wijk aan Zee;

- dat er een getekende en afdwingbare afspraak (convenant) is tussen de gemeente Beverwijk en alle strandexploitanten, waarin een goede balans is vastgelegd in de verhouding familiestrandhuisjes en hotelhuisjes, die recht doet aan de geformuleerde uitgangspunten van het Strandbeleid Wijk aan Zee 2019-2023 en waarbij de huidige verhouding uitgangspunt is.

(…)

1. Hier wordt naast een nieuwe overeenkomst ook een vernieuwde- of de verlenging van de bestaande overeenkomst bedoeld.

Bij de behandeling van het strandbeleid in de gemeenteraad op 26 juni 2019 is, voor zover van belang, ten aanzien van de verlenging van de huurovereenkomsten met de exploitanten door de wethouder het volgende medegedeeld:

(…) En dan kom ik bij een van de interessantste onderwerpen en dat zijn de strandhuisjes en de afspraken met de strandexploitanten. Ruim een jaar geleden toen ik wethouder werd had ik binnen een week de vereniging van strandexploitanten aan tafel, want die wilden graag eens met mij praten over investeringen die ze wilden doen op het strand. En dat kon niet, want de bank kwam niet overstag. En toen was natuurlijk van mijn kant af: wat heeft u dan nodig om die investeringen wel te kunnen doen? En dat zijn ondernemers, dus die kwamen direct op tafel met: als u ons een contract geeft voor 25 jaar, dan gaat dat wel lukken. Nou, wij zijn ook niet helemaal gek, dus daar hebben we eerst eens wat navraag gedaan: hoe gaat dat bij andere gemeentes? Wat is redelijk, hoe zit onze juristen daarin? En toen is na heel lang wikken en wegen hebben wij besloten dat we het aanbod wilden doen van 10 plus 10. Dat wil zeggen: genoeg lengte om de bank te overtuigen van de kansen en de noodzaak die er is om te investeren. En wel na 10 jaar voor de gemeente de mogelijkheid om te evalueren: voldoet het nog aan alles wat wij willen? Dus die 10 plus 10, daar is lang over nagedacht. De exploitanten zijn er uiteindelijk blij mee en ik denk dat het inderdaad een win-win is. Hoe gaan we dat nou doen? Dat lopende contract, daar wordt een addendum aan vastgemaakt en daar staan de volgende dingen in, en die komen overeen met wat u in uw amendement opschrijft: de bereidheid van de gemeente om middels addenda mee te werken aan een verlenging van de huurtermijnen, 10 plus 10, een beperking van het aantal te exploiteren hotelhuisjes voor de komende 10 jaar. De uitwerking van een huishoudelijk regelement voor de eigenaren van strandhuisjes. En de vergroting van het kwaliteitsniveau aangaande schoon, vrij en begaanbaar houden van omgeving en toegangsroutes, ook voor mindervaliden. Want die 10 plus 10, die krijgen ze niet zomaar. We willen dus echt een kwaliteitsimpuls op dat strand. Dus u zult begrijpen dat ik het amendement graag omarm. En daar kunnen we verder mee. Waarom gaan we nou niet verder dan dat? Omdat het uiteindelijk een contract is tussen de exploitant en de huisjeseigenaar. En die hebben intussen ook weer met elkaar om tafel gezeten en naar aanleiding van de vorige vergadering die we hier met elkaar hadden hebben ze de nieuwe voorwaarden gekregen vanuit Heemskerk, en daar zijn ze over aan het praten. En ik heb begrepen dat die gesprekken goed vorderen en dat mensen daar blij en tevreden over raken, met nog wat kanttekeningen erbij. Maar als u het goed vindt, ga ik niet op de stoel van de rechter zitten, want dat is echt een zaak die zij met elkaar moeten afspreken. En er moet dus een handtekening onder komen, voordat wij dat contract met die exploitanten gaan afsluiten. Wij denken dat we daarmee de rechten van zowel de huisjeseigenaren als de exploitanten goed hebben geregeld en dat we in de komende jaren kunnen werken aan een mooi en veilig strand.(…)

Na vaststelling van het Strandbeleid Wijk aan Zee 2019-2023 door de gemeenteraad heeft VSW verzocht om verlenging van de looptijd van de lopende huurovereenkomsten met de huidige strandexploitanten. De gemeente is hierop in overleg getreden met VSW om te verkennen onder welke voorwaarden een verlenging bespreekbaar en haalbaar was.

Bij brief van 26 juni 2019 heeft Aceha haar interesse voor de exploitatie van een deel van het strand aan de Gemeente kenbaar gemaakt. Zij deed daarbij een beroep op de aanbestedingswet en de wet markt en overheid.

Bij brief van 16 juli 2019 heeft de Gemeente gereageerd op de brief van Aceha met, voor zover van belang, de mededeling dat het de Gemeente vrij staat huurovereenkomsten te sluiten omdat er - kort samengevat - geen aanbestedingsplicht bestaat voor huurovereenkomsten en het een op een sluiten van huurovereenkomsten evenmin in strijd is met de Wet markt en overheid of de Mededingingswet.

In een collegevoorstel van 9 februari 2021 wordt, voor zover van belang, het volgende overwogen:

“Alternatief is om de huidige huurovereenkomsten niet te verlengen, deze te laten aflopen en vervolgens opnieuw de markt op te gaan teneinde een ieder de kans te bieden om met de gemeente een nieuwe huurovereenkomst voor een strandkavel aan te gaan. Gelet op de tevredenheid van de gemeente met de wijze waarop de huidige strandexploitanten het strand exploiteren en gelet op de onzekere tijden vanwege de Covid-19 pandemie, bestaat evenwel de voorkeur om eerst de mogelijkheden te onderzoeken om de huidige overeenkomsten zoveel mogelijk ongewijzigd voort te zetten en te verlengen.”

en

“Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat de kwaliteitsaspecten niet als vergaande, harde eisen worden geformuleerd die als een soort van ‘dienst’ door de strandexploitanten moeten worden verricht. Dat zou er immers toe kunnen leiden dat de verlengde huurovereenkomsten als een dienstverleningsovereenkomst zijn te kwalificeren in de zin van de aanbestedingsregels, zodat de huurovereenkomsten via een openbare aanbesteding opnieuw op de markt gebracht zouden moeten worden. (…) Zolang we de huurovereenkomsten louter vormgeven als huurafspraken, dan kunnen we deze één op één met de exploitanten worden gesloten/verlengd en hoeven deze niet opnieuw openbaar op de markt te worden gebracht.”

Bij brief van 2 februari 2021 (verzonden 16 februari 2021) heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het college) de gemeenteraad bericht dat zij heeft besloten om ter uitvoering van het strandbeleid een Convenant aan te gaan met VSW, waarmee invulling wordt gegeven aan de gewenste kwaliteitsimpulsen voor het strand en welk convenant kan worden gezien als een intentieverklaring. Aangegeven wordt dat de daadwerkelijke verlengingsafspraken met elke individuele strandexploitant worden uitgewerkt en als addendum worden toegevoegd aan de lopende huurovereenkomst. Kwaliteitsaspecten die een plek hebben gekregen in het convenant betreffen onder meer:

• Het niet verder uitbreiden van het aantal hotelhuisjes;

• Het door de strandexploitanten bieden van meer rechtszekerheid aan de strandhuisjeseigenaren. Die hen een uniforme model huurovereenkomst aanbiedt met dezelfde looptijd als de betreffende strandexploitant die heeft met de gemeente. Inmiddels heeft per exploitant meer dan 51 % van de strandhuisjeseigenaren ingestemd met de door de strandexploitanten aan hen voorgelegde model huurovereenkomst;

• Het opstellen van een huishoudelijk reglement voor het strandgebruik. Inmiddels heeft per exploitant meer dan 51 % van de strand huisjeseigenaren

ingestemd met het door de strandexploitanten aan hen voorgelegde huishoudelijk reglement;

• Het creëren van extra kwaliteit in termen van het schoon, vrij en begaanbaar houden van het strand, de directe omgeving daarvan en de toegangsroutes daarheen, ook voor minder validen ('blauwe loper').

Bij e-mail van 19 mei 2021 heeft Aceha nogmaals haar interesse kenbaar gemaakt bij de Gemeente in een huurovereenkomst voor (een deel van) het strand.

Op 15 augustus 2021 heeft de Gemeente een addendum gesloten met de individuele strandexploitanten (hierna: het Addendum). In dat Addendum is, voor zover van belang, het volgende opgenomen:

“1.4 Het Convenant vormt de basis en het kader voor de afspraken zoals vastgelegd in dit Addendum. De Huurder verklaart zich middels de ondertekening van dit Addendum bekend en akkoord met de inhoud van het Convenant en verklaart daarnaar te zullen handelen.”

(…)

De looptijd van de Huurovereenkomst wordt verlengd met 10 jaar, waarmee als nieuwe einddatum van de Huurovereenkomst gaat gelden 1 oktober 2031 in plaats van de huidige einddatum.

Huurder krijgt daarnaast een optie tot verlenging met 10 jaar na afloop van de nieuwe einddatum als bedoeld in lid 1, te weten tot 1 oktober 2041, mits Huurder zich heeft gedragen als een goed huurder betaamd en mits geen sprake is van gewijzigde omstandigheden (…)”

Het Convenant is als bijlage bij de huurovereenkomsten gevoegd en bevat onder meer afspraken over de kwaliteit en de wijze van exploiteren van het strand.

In reactie de email van Aceha herhaalt de Gemeente bij brief van 3 september 2021 dat er geen sprake is van aanbestedingplichtige overheidsopdrachten en dat de huurovereenkomsten voldoen aan de geldende wet- en regelgeving.

Op 26 november 2021 heeft de Hoge Raad een arrest gewezen (ECLI:NL:HR:2021:1778) (hierna: het Didam-arrest), waarin invulling is gegeven aan de toepassing van het gelijkheidsbeginsel bij de verkoop van een aan een overheidslichaam toe behorende onroerende zaak. In dat arrest is voor zover van belang het volgende overwogen:

Op grond van art. 3:14 BW mag een bevoegdheid die krachtens het burgerlijk recht aan een overheidslichaam toekomt, niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Tot de regels van publiekrecht behoren de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent dat een overheidslichaam bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarmee het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. Dit geldt dus ook voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden het een overeenkomst tot verkoop van een aan hem toebehorende onroerende zaak sluit. Op dit punt verschilt de positie van een overheidslichaam van die van een private partij.

Uit het gelijkheidsbeginsel – dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen – vloeit voort dat een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn.

Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.

De hiervoor in 3.1.4 en 3.1.5 bedoelde mededingingsruimte door middel van een selectieprocedure hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval dient het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekend te maken dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het dient te motiveren waarom naar zijn oordeel op grond van de hiervoor bedoelde criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt.

In december 2021/ januari 2022 heeft Aceha opnieuw gecorrespondeerd met de Gemeente waarbij zij haar heeft gewezen op het Didam-arrest. De Gemeente heeft zich op het standpunt gesteld dat dit arrest geen wijziging brengt in het eerder door haar ter zake gecommuniceerde standpunt.

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties van 10 januari 2022 heeft naar aanleiding van het Didam-arrest een door de Landsadvocaat opgestelde factsheet (hierna: de Factsheet) uitgebracht, waarin onder meer het volgende is opgenomen:

“2. Wat is de reikwijdte van het arrest? Is het arrest ook van toepassing op andere vormen van gronduitgifte?

Uit het arrest volgt dat een overheidslichaam bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarmee het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen.

De Hoge Raad oordeelt dat dit dus ook geldt voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden het overheidslichaam een overeenkomst tot verkoop van een aan hem toebehorende onroerende zaak sluit.

Gelet op deze algemene formulering dient er terdege rekening mee te worden gehouden dat het arrest ook van belang kan zijn voor andere vormen van gronduitgifte, zoals erfpacht- en opstalrechten, maar ook persoonlijke gebruiksrechten zoals huur, ruil, bruikleen, pacht en andere (aan de ontwikkeling en realisatie van) vastgoed gerelateerde overeenkomsten zoals publiek-private samenwerkingsovereenkomsten waarin dergelijke rechten worden vergeven.

De precieze reikwijdte van het arrest zal zich uiteindelijk moeten uitkristalliseren in de jurisprudentie.

(…)

12. Wat betekent het arrest voor reeds verkochte en geleverde onroerende zaken?

Het ligt op dit moment niet voor de hand dat overeenkomsten waarin de door de Hoge Raad voorgestane mededingingsruimte destijds niet is geboden alsnog zonder meer nietig of vernietigbaar zouden zijn. Een en ander zal steeds mede afhangen van de specifieke omstandigheden van het geval. Daarbij zal aannemelijk een rol kunnen spelen dat de verplichting voor overheidslichamen om bij gronduitgifte mededingingsruimte te bieden, voor veel partijen als een nieuwe ontwikkeling wordt gezien.”

Op 9 en 10 februari 2022 is door Aceha nog eens gecorrespondeerd met de Gemeente, waarbij de eerder ingenomen standpunten zijn herhaald.

Uit een artikel van NH Nieuws van 19 februari 2022 met de titel “ Zorgen over overname strandhuisjes Wijk aan Zee: “Roompot geen filantropische instelling” ” blijkt dat één van de huurders van de Gemeente haar contractpositie wenste over te dragen aan Roompot.

Bij brief van 20 mei 2022 heeft de advocaat van Aceha de Gemeente gesommeerd om de uitvoering van de gesloten huurovereenkomsten te staken, om een selectieprocedure uit te schrijven en om geen medewerking te verlenen aan de contractsovername door Roompot, dan wel die medewerking in te trekken.

De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 10 juni 2022 aangegeven dat geen gevolg zal worden gegeven aan die sommatie.