2.5.1 Het wettelijk kader bezien door de bril van democratiemodellen

Bestudering van het wettelijk kader en de ontwikkeling daarvan door de jaren heen door de bril van democratiemodellen brengt een tweetal belangrijke punten aan het licht. Het eerste punt is dat de consensusdemocratie gaandeweg steeds sterker verankerd is geraakt in het wettelijk kader. Een cruciaal moment in dat opzicht is de introductie in het wettelijk kader van het algemeen kiesrecht en het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in 1917. Het is daarna vooral kracht bijgezet door de introductie van het commissiestelsel in 1964 en de dualisering uit 2002. Het commissiestelsel opende immers de mogelijkheid tot binnengemeentelijke decentralisatie en het betrekken van de samenleving bij het behartigen van publieke taken binnen een publiekrechtelijke context. De dualisering bracht daarnaast een strikte scheiding aan tussen het bestuur en het vertegenwoordigende orgaan.1 Beide zaken zijn kenmerkend voor de consensusdemocratie. Naast deze twee grote wijzigingen van het wettelijk kader waren er nog een aantal kleinere wijzigingen die het karakter van de gemeentelijke democratie als consensusdemocratie versterkten. Voorbeelden daarvan zijn de introductie van het individuele recht op informatie voor raadsleden in 1992 en de verplichte invoering van lokale rekenkamer(commissie)s in 2002.

Het tweede punt dat uit bovenstaande beschrijving naar voren komt, is dat de consensusdemocratie weliswaar het sterkst verankerd is in het wettelijk kader, maar dat dit kader ook kenmerken bevat van andere modellen. Het meest evidente voorbeeld daarvan zijn de niet-bindende lokale referenda die sinds de jaren 70 van de vorige eeuw in toenemende mate georganiseerd worden. Dit is een instrument dat tot het model van de kiezersdemocratie moet worden gerekend. Een ander voorbeeld vormen instrumenten die bedoeld zijn om burgers in staat te stellen direct te participeren aan de vorming van het gemeentelijk beleid, zoals inspraakverordeningen, interactieve beleidvormingsprocessen en het gemeentelijk commissiestelsel. Deze instrumenten vertonen karaktertrekken van het model van de participatiedemocratie en zijn vooral sinds de afgelopen decennia duidelijker waar te nemen.

Dat het wettelijk kader kenmerken bevat van meer dan één democratiemodel is op zichzelf al een interessante bevinding. Het geeft aan dat er blijkbaar ruimte is voor verschillende opvattingen over democratie en democratische besluitvormingsprocessen in één wettelijk kader. Tegelijkertijd moet erkend worden dat de ruimte om kenmerken van andere modellen dan de consensusdemocratie te incorporeren, beperkt is. Bindende referenda, kenmerkend voor de kiezersdemocratie, mogen bijvoorbeeld om verschillende redenen niet georganiseerd worden. Waarom deze volgens het huidige recht niet georganiseerd mogen worden, kan niet achterhaald worden met behulp van de modelbenadering alleen. Die is namelijk te algemeen om normatieve conclusies te kunnen trekken in individuele gevallen. De bruikbaarheid van de modelbenadering voor dit onderzoek stuit daarmee op een grens. Om de hoofdvraag van dit onderzoek te kunnen beantwoorden, moeten de resultaten van bovenstaande bestudering van het wettelijk kader vertaald worden naar een juridisch instrumentarium waarmee de mogelijkheden en grenzen voor initiatieven kan worden bepaald. In dit onderzoek is ervoor gekozen dat te doen door de analyse van het wettelijk kader uit paragraaf 2.4 terug te brengen tot een drietal beginselen die samen uitdrukking geven aan de lokale democratie zoals de (Grond)wetgever die voorschrijft.