Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/7.2.1:7.2.1 Monitoring

Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/7.2.1

7.2.1 Monitoring

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De monitoringsvereisten zijn vastgelegd in Verordening (EU) 601/2012.1 De verordening vindt zijn rechtsgrondslag in artikel 14 Richtlijn ETS. Artikel 2 definieert de reikwijdte van de monitoring, voor zover relevant, als volgt:

‘Deze verordening is van toepassing op de monitoring en rapportage van broeikasgasemissies die gespecificeerd zijn met betrekking tot de activiteiten in bijlage I bij Richtlijn 2003/87/EG en activiteitsgegevens van stationaire installaties, [...].

Ze is van toepassing op emissies en activiteitsgegevens die zich voordoen vanaf 1 januari 2013.’

Hieruit volgt dat de monitoring alleen betrekking heeft op broeikasgasemissies, voor zover deze afkomstig zijn uit activiteiten genoemd in bijlage I bij de Richtlijn ETS. In dat kader is de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van 1 april 2015 opmerkelijk te noemen.2 In haar uitspraak overwoog de Afdeling omtrent de reikwijdte van de monitoringplicht:

‘Het toepassingsgebied van de ETS-richtlijn wordt omschreven in artikel 2. Daaruit blijkt dat de richtlijn van toepassing is op emissies uit de in bijlage I genoemde activiteiten en de in bijlage II genoemde broeikasgassen. Artikel 3, aanhef en onder b, van de ETS-richtlijn definieert “emissie” als: emissie van broeikasgassen in de atmosfeer door in een installatie aanwezige bronnen. EPZ voert een in bijlage I genoemde activiteit uit, namelijk het verbranden van brandstof in installaties met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW. Daarbij komt het broeikasgas CO2-vrij. Zoals volgt uit punt 11 van de preambule van de ETS-richtlijn dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat exploitanten van bepaalde activiteiten een vergunning voor broeikasgasemissies bezitten en hun emissies van in verband met deze activiteiten gespecificeerde broeikasgassen bewaken en rapporteren. Naar het oordeel vande Afdeling bepalen de in bijlage I genoemde activiteiten derhalve of een exploitant onder het bereik van het ETS valt en dienen vervolgens alle emissies van de in bijlage II gespecificeerde broeikasgassen door in de installatie aanwezige bronnen te worden bewaakt en gerapporteerd.’3

Mijns inziens is dit oordeel van de Afdeling onjuist.4 Dit volgt niet alleen uit artikel 2 Verordening (EU) 601/2012, maar tevens uit artikel 5,5 en de artikelen van de Verordening die per activiteit de verschillende monitoringmethoden beschrijven, die immers slechts zien op de bij de activiteit op bijlage I Richtlijn ETS gespecificeerde broeikasgassen. Daarbij kan tevens overweging 11 Richtlijn ETS, de vergunningplicht uit artikel 4 Richtlijn ETS,6 alsook de conclusie van A-G Poiares Maduro betrokken worden.7 Deze uitspraak van de Afdeling kan in zoverre door drijvers van inrichtingen dus worden genegeerd, wegens strijd met het EU-recht.

Verordening (EU) 601/2012 schrijft voor dat de monitoring van emissies moet zijn gebaseerd op volledigheid, consistentie, vergelijkbaarheid, transparantie, nauwkeurigheid, integriteit van methode, en voortdurende verbetering.8 Ten behoeve van de monitoring van hun emissies dienen exploitanten voor hun installatie een monitoringplan (hierna: MP) op te stellen.9 Dit MP moet worden goedgekeurd door de bevoegde autoriteit,10 in Nederland het bestuur van de NEa.11 De inhoudelijke vereisten voor dit MP zijn opgenomen in artikel 11 en 12 Verordening (EU) 601/2012. Het MP bestaat uit een gedetailleerde, volledige en transparante documentatie over de monitoringmethode voor een specifieke installatie, zo volgt uit artikel 12 lid 1 Verordening (EU) 601/2012.12 Voor de minimuminhoud van het MP zij verwezen naar bijlage I bij Verordening (EU) 601/2012. Verder dienen bij het MP de volgende ondersteunde documenten te worden ingediend:

‘a) gegevens voor elke bronstroom en emissiebron, waaruit blijkt dat de onzekerheidsdrempels voor activiteitsgegevens en berekeningsfactoren, indien van toepassing, worden nageleefd voor de toepasselijke niveaus zoals omschreven in bijlage II en bijlage III;

b) het resultaat van een risicobeoordeling waarmee wordt aangetoond dat de voorgestelde controleactiviteiten en procedures inzake controleactiviteiten in de juiste verhouding staan tot de vastgestelde inherente risico's en controlerisico's.’13

Een emissiebron is kort gezegd een deel van de installatie van waaruit broeikasgasemissies worden uitgestoten. Een bronstroom kan een brandstof, grondstof, of product zijn, waarvan het gebruik of de productie broeikasgasemissies veroorzaakt uit een of meer emissiebronnen. Het begrip bronstroom wordt daarnaast ook gebruikt in geval van een brandstof, grondstof, of product dat koolstof bevat, en dat wordt meegenomen in een zogenoemde massabalansmethode om broeikasgasemissies te berekenen.14 Wat wordt bedoeld met niveaus wordt hieronder behandeld bij de behandeling van de rekenmethode en meetmethode.

Het MP dient te worden aangepast wanneer een wijziging in omstandigheden van de exploitant hiertoe aanleiding geeft. Ook dient de exploitant op gezette tijden15 te bezien of het MP kan worden verbeterd. Wanneer de verificateur aanbevelingen tot verbetering doet, dient hier ook rekening mee te worden gehouden. Afhankelijk van de soort wijziging is goedkeuring van de bevoegde autoriteit vereist.16 Wanneer de exploitant in afwachting van goedkeuring is en redelijkerwijs kan veronderstellen dat goedkeuring zal worden verkregen, mag hij aan de hand van het nieuwe MP reeds voorafgaand aan de goedkeuring gaan monitoren. Bij twijfel dient een parallelle monitoring plaats te vinden aan de hand van het oude en voorgestelde nieuwe MP.17 Van belang om op te merken is dat de goedkeuring (of afwijzing daarvan) naar Nederlands recht is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1: 3 Awb. Het monitoringsplan maakt immers deel uit van de broeikasgasemissievergunning.18 Een (weigering van een) wijziging van het monitoringsplan staat daarmee dus gelijk aan een beslissing omtrent de wijziging van die vergunning. Het bevoegd gezag inzake de wijziging van de broeikasgasemissievergunning is het bestuur van de NEa.19 Dit betekent dat bezwaar gemaakt kan worden bij het bestuur van de NEa, en beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling, als beschreven in hoofdstuk 6.

Voor het bepalen van broeikasgasemissies kunnen een aantal verschillende methoden worden gehanteerd. Dit zijn de rekenmethode, meetmethode, en ‘fall-back-methode’.20 De gebruikte methoden voor een installatie worden in het MP opgenomen.21 De exploitant is in beginsel vrij in zijn keuze voor de reken- of meetmethode, tenzij er sprake is van emissie van distikstofoxiden als genoemd in bijlage IV Verordening (EU) 601/2012, of kwantificering van overgebracht CO2 ten behoeve van geologische opslag. In die gevallen moet voor de meetmethode worden gekozen.22 Ook gelden er een aantal sectorspecifieke monitoringmethoden die worden voorgeschreven door artikel 20 lid 2 jo bijlage IV Verordening (EU) 601/212. De ‘fall-back-methode’ mag slechts worden gebruikt als de meetmethode en rekenmethode technisch niet haalbaar zijn, of tot onredelijke kosten leiden. De definitie van technische haalbaarheid en onredelijke kosten is terug te vinden in respectievelijk artikel 17 en 18 Verordening (EU) 601/2012. Kort gezegd komt technische haalbaarheid neer op de vraag of een exploitant in staat is een bepaald vereiste dat voortvloeit uit de Verordening te bereiken. De exploitant moet daarbij aantonen dat hij niet over de middelen beschikt om binnen de vereiste termijn aan het betreffende vereiste uit de Verordening te voldoen.23 Het criterium van onredelijke kosten is minder streng. Dit vereiste bevat een kosten/baten-analyse. Door de bank genomen komt het erop neer dat als het bereiken van een bepaald niveau voor een exploitant meer kosten oplevert dan het aan voordeel in nauwkeurigheid van de monitoring heeft, dit de vereiste onredelijke kosten in de zin van de Verordening met zich brengt. Technische haalbaarheid en onredelijke kosten spelen ook een rol onder de rekenmethode en meetmethode. Onder beide methoden wordt namelijk gewerkt met zogenoemde niveaus. Daarbij geldt: hoe lager het niveau, hoe minder nauwkeurig emissies hoeven te worden bepaald.

Voor het bepalen van het toepasselijke niveau onder de reken- en meetmethode is de categorisering van de installatie van belang. Verordening (EU) 601/2012 hanteert drie verschillende categorieën, te weten:

Categorie A: indien, kort gezegd, de gemiddelde verifieerbare jaarlijkse emissies van de handelsperiode direct voor de huidige handelsperiode ten hoogste 50.000 ton CO2(e) bedraagt.

Categorie B: indien, kort gezegd, de gemiddelde verifieerbare jaarlijkse emissies van de handelsperiode direct voor de huidige handelsperiode tussen de 50.000 en 500 000 ton CO2(e) bedraagt.

Categorie C: indien, kort gezegd, de gemiddelde verifieerbare jaarlijkse emissies van de handelsperiode direct voor de huidige handelsperiode meer dan 500.000 ton CO2(e) bedraagt.24

Daarnaast dient de exploitant bronstromen binnen zijn installatie te categoriseren. De categorieën bestaan uit:

Kleine bronstromen: als de door de exploitant geselecteerde bronstromen gezamenlijk minder dan 5000 ton fossiel CO2 per jaar, of minder dan 10% van de totale uitstoot vertegenwoordigen, met een maximum van 100 000 ton fossiel CO2 per jaar. De-minimisbronstromen: als de door de exploitant geselecteerde bronstromen gezamenlijk minder dan 1000 ton fossiel CO2 per jaar, of minder dan 2% van de totale uitstoot vertegenwoordigen, met een maximum van 20 000 ton fossiel CO2 per jaar. Bronstromen die niet onder een van beide bovenstaande categorieën vallen, worden beschouwd als grote bronstromen.25

Voor de rekenmethode geldt: hoe hoger de categorie installatie, hoe hoger niveau voor de berekening van emissies vereist is voor de grote bronstromen. Voor kleine bronstromen en de-minimisbronstromen gelden aparte, door de bank genomen minder strenge, toepasselijke niveaus dan ten aanzien van grote bronstromen.26 Onder de meetmethode geldt dat een emissiebron die meer dan 5.000 ton CO2(e) uitstoot, of meer dan 10% aan de jaarlijkse emissies van de installatie bijdraagt, afhankelijk van welke de hoogste is, de exploitant het hoogste niveau van Bijlage VIII, punt 1 Verordening (EU) 601/2012 dient toe te passen. Voor iedere andere emissiebron wordt het op een na hoogste niveau toegepast.27

Zowel bij de rekenmethode als bij de meetmethode spelen de technische haalbaarheid en onredelijke kosten een rol. Zo geldt bij de rekenmethode bijvoorbeeld dat voor grote bronstromen een niveau lager mag worden toegepast bij categorie C-installaties, indien het toepasselijke niveau technisch niet haalbaar is of tot onredelijke kosten leidt. Bij grote bronstromen in categorie A- en B-installaties geldt dat in die gevallen tot twee niveaus lager mogen worden toegepast. Daarbij moet wel altijd ten minste niveau 1 (het laagste niveau) worden toegepast.28 Bij de meetmethode geldt dat een niveau lager mag worden toegepast, indien de toepassing van het voorgeschreven niveau technisch niet haalbaar is, of leidt tot onredelijke kosten. Voor installaties met geringe emissies, dit zijn installaties met een uitstoot van niet meer dan 25.000 ton CO2(e) per kalenderjaar, zijn de monitoringeisen aanzienlijk gereduceerd.29

Buiten de monitoringmethoden dient nog algemene informatie over de installatie in het MP te worden meegenomen. Hieronder vallen onder meer:

1)

een beschrijving van de installatie en de door de installatie uitgevoerde activiteiten, met een lijst van te monitoren emissiebronnen en bronstromen voor elke activiteit die wordt uitgevoerd;

2)

een beschrijving van de procedure voor het beheer van de toewijzing van verantwoordelijkheden voor monitoring en rapportage binnen de installatie en voor het beheer van de competenties van verantwoordelijk personeel;

3)

een beschrijving van de procedure voor regelmatige beoordeling van de geschiktheid van het MP (zie hierover ook de artikelen 14-16 Verordening (EU) 601/2012);

4)

een beschrijving van de schriftelijke procedures van data-flowactiviteiten uit hoofde van artikel 57 Verordening (EU) 601/2012, indien nodig met inbegrip van een schema ter verduidelijking;30

5)

een beschrijving van schriftelijke procedures voor de controleactiviteiten uit hoofde van artikel 58 (controlesysteem teneinde te garanderen dat het uit de dataflow-activiteiten voortvloeiende jaarlijkse emissieverslag geen onjuiste opgaven bevat en in overeenstemming is met het MP en de Verordening).31

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.