5.4 Handelen van de belastingautoriteiten

Het vereiste van lawfulness stelt ook eisen aan het handelen van de belastingautoriteiten. Zij moeten als eersten de nationale wet toepassen bij het heffen en invorderen van belastingen. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat dit in sommige lidstaten van de Raad van Europa niet altijd goed gaat. Een voorbeeld is de invorderingszaak Metalco BT v. Hungary.1 De belanghebbende in deze zaak had in 1996 een belastingschuld van 10 miljoen HUF. Om zijn claim veilig te stellen legde de belastingdienst op 10 april 1997 beslag op een pakket aandelen dat de belanghebbende hield in een andere vennootschap. Deze aandelen waren toen nominaal ruim HUF 103 miljoen waard. Welke hun waarde in het economische verkeer was, wordt niet vermeld. De belanghebbende was voornemens om de aandelen per 30 juni 1997 te verkopen, maar de verkoop werd door de beslag leggende Hongaarse belastingdienst tegengehouden. Toen de belanghebbende na 2 jaar procederen over de belastingschuld uiteindelijk in het gelijk werd gesteld door de rechter, werd het beslag op de aandelen opgeheven. Op dat moment waren zij echter waardeloos omdat de deelneming in juli 1997 failliet was gegaan en inmiddels ook was geliquideerd. De belanghebbende begon een procedure tegen de staat om schadevergoeding. Ze verweet de Hongaarse belastingdienst te hebben nagelaten om binnen twee maanden na de inbeslagname een wettelijk voorgeschreven openbare veiling te organiseren waar de aandelen ten verkoop werden aangeboden. In eerste aanleg had zij succes en werd haar door de rechter een schadevergoeding van HUF 103 miljoen toegekend. Waarom de schadevergoeding overeenkwam met de nominale waarde van de aandelen is mij niet duidelijk. Die waarde lijkt me voor het bepalen van de omvang van de schade irrelevant. Veeleer is van belang hun waarde in het economische verkeer. Die waarde kan, gegeven dat de deelneming een maand na de inbeslagname van de aandelen failliet ging, niet hoog zijn geweest. In hoger beroep werd de belanghebbende alsnog in het ongelijk gesteld. Volgens de hoger beroepsrechter was namelijk niet aannemelijk geworden dat als de veiling wel binnen de voorgeschreven twee maanden zou hebben plaatsgevonden, de aandelen met succes zouden zijn verkocht. Daarbij werd in aanmerking genomen dat (i) de belanghebbende niet had bewezen dat de beoogde koper van de aandelen beschikte over het geld om de aandelen te kopen, (ii) de deelneming begin 1997 geen kapitaal meer had en al in juli 1997 in liquidatie verkeerde, en (iii) de manager van de deelneming was veroordeeld wegens faillissementsfraude. Deze uitspraak hield stand bij de hoogste Hongaarse rechter. De redenering van die rechter, die erop neerkomt dat er geen aanleiding bestond tot toekenning van schadevergoeding omdat de aandelen ten tijde van de beslaglegging al niets meer waard waren, lijkt op het eerste gezicht niet onredelijk of onlogisch. Toch achtte het EHRM artikel 1 Eerste Protocol geschonden, omdat de Staat de wet had overtreden door de wettelijk verplichte openbare veiling van de aandelen nooit te houden:

De aansprakelijkheid van de Staat ontstond dus reeds doordat de nationale wettelijke voorschriften met betrekking tot publieke veiling van inbeslaggenomen activa niet waren nageleefd. Dat de omvang van de gestelde schade niet kon worden bewezen, doet aan de onrechtmatigheid niet af. Het EHRM kwam niet meer toe aan de vraag of het proportioneel was om beslag te leggen op aandelen met een (nominale) waarde van HUF 103 Miljoen (waarbij twijfelachtig is of deze aandelen nog een waarde in het economische verkeer hadden) om een belastingschuld van 10 miljoen HUF in te vorderen. Het EHRM heeft een schadevergoeding toegekend van € 50.000 (ongeveer HUF 15 miljoen). Uit Metalco BT v. Hungary volgt dat de belastingautoriteiten bij de invordering van belasting nationale procedureregels die de financiële belangen van belastingschuldigen beschermen niet zomaar kunnen negeren, ook niet als ze menen dat – in casu – het organiseren van een veiling zinloos is. Als de belastingautoriteiten verzuimen om die regels toe te passen en daarmee de belastingschuldige mogelijk benadelen, kan afwijzing van een op nationaal recht gebaseerde schadeactie wegens aansprakelijkheid uit onrechtmatige overheidsdaad in strijd zijn met artikel 1 Eerste Protocol.

Het vereiste van lawfulness brengt verder mee dat de (belasting)autoriteiten tijdig uitvoering geven aan rechterlijke uitspraken. Dit aspect kwam aan de orde in de zaak Plakhteyev and Plakhteyeva v. Ukraine.3 De Oekraïense belastingautoriteiten legden beslag op een vrachtauto waarin onder meer tarwe werd vervoerd. De Oekraïense rechter besliste dat er geen wettelijke grond bestond voor het beslag op de vrachtauto en de tarwe, zodat deze gerestitueerd moesten worden aan de betrokkenen. Hieraan werd pas vele maanden later gevolg gegeven door de autoriteiten. Toen bleek dat de vrachtauto was beschadigd en de tarwe weggegooid kon worden. De betrokkenen eisten een schadevergoeding, maar werden door alle nationale rechterlijke instanties in het ongelijk gesteld. Daarop wendden zij zich tot het EHRM, alwaar zij betoogden recht te hebben op een compensatie omdat hun eigendomsgrondrecht was geschonden door de handelwijze van de autoriteiten. De Oekraïense regering ontkende dat recht bestond op een schadevergoeding, omdat de betrokkenen hadden nagelaten om de vrachtauto en de tarwe op te halen. Hierin ging het EHRM niet mee, aangezien het aan de autoriteiten was om de inbeslaggenomen objecten terug te geven:

Verder betoogde de Oekraïense regering dat de belanghebbenden zouden hebben nagelaten een verzoek om schadevergoeding in te dienen. Terecht maakt het EHRM korte metten met deze evident onjuiste stelling, omdat de autoriteiten nu juist hadden nagelaten om de wel ingediende claim in behandeling te nemen:

De omstandigheid dat de inbeslagname van de vrachtauto en het graan door de uitspraak van de rechter een wettelijke grondslag ontbeerde, leidde het EHRM tot het oordeel dat artikel 1 Eerste Protocol is geschonden. De belanghebbenden ontvingen daarom alsnog een schadevergoeding.

Een laatste voorbeeld van schending van het vereiste van lawfulness door handelen van de autoriteiten is de zaak East/West Alliance Ltd v. Ukraine.4 East/West Alliance, een in Ierland gevestigde luchtvaartmaatschappij, was in 1999 en 2000 eigenaar geworden van een aantal vliegtuigen. De vliegtuigen stonden geparkeerd op vliegvelden in de buurt van Kiev. Nog voordat de vliegtuigen in gebruik werden genomen, legden de Oekraïense autoriteiten beslag op de eigendomspapieren en later ook op de vliegtuigen zelf in verband met vermeende belastingfraude. Pas na vele jaren procederen werd het beslag door de rechter opgeheven. Tot een teruggave kwam het echter niet, omdat een aantal vliegtuigen was verkocht (blijkbaar door de Staat) en de resterende vliegtuigen waren gevandaliseerd (onduidelijk blijft door wie). Van sommige vliegtuigen ontbraken de instrumenten in de cockpit en de motoren; andere vliegtuigen waren zelfs niet meer als zodanig te herkennen, omdat slechts losse brokstukken of schroot resteerde. Volgens het EHRM was het gedrag van de belastingautoriteiten “disclosing indications of bad faith and arbitrariness”. Het arrest bevat een opsomming van een groot aantal nationale (procedurele) voorschriften en rechterlijke uitspraken die door de belastingautoriteiten aan hun laars waren gelapt. De conclusie van het EHRM was dat “the authorities’ behaviour was arbitrary and abusive and that it resulted in the applicant company being deprived of its possessions in breach of all the safeguards of Article 1 of Protocol No. 1”. Het EHRM beschouwde de inbreuk op het eigendomsrecht van de belanghebbende daarom als een onteigening (“deprivation of possessions”), die in strijd is met alle waarborgen van artikel 1 Eerste Protocol. Het Hof stelt voorts vast dat de belanghebbende niet beschikte over een effective remedy om zich te beschermen tegen de 12 jaar durende aantasting van haar eigendom, waardoor ook artikel 13 EVRM was geschonden. Voor het gemis van de vliegtuigen werd een schadevergoeding toegekend van € 5 miljoen, wat niet veel lijkt voor een vloot vliegtuigen en twaalf jaar exploitatie- en renteverlies. Dat de zaak resulteerde in schadevergoeding is allerminst verrassend. De feiten zijn dermate extreem dat een andere uitkomst nauwelijks voorstelbaar was.5

Uit deze arresten volgt dat het EHRM als laatste redding kan fungeren voor belastingplichtigen die genoegdoening zoeken voor schade die is ontstaan door onrechtmatig handelen van de belastingautoriteiten dat artikel 1 Eerste Protocol schendt. De schadeplichtigheid van de belastingautoriteiten kan bijvoorbeeld ontstaan doordat burger beschermende procedurele voorschriften niet in acht worden genomen of doordat ten onrechte niet of niet tijdig uitvoering wordt gegeven aan een uitspraak van de nationale rechter waardoor schade ontstaat. Het EHRM beslist dergelijke zaken onder de lawfulness-toets, zodat niet verder onderzocht hoeft te worden of er een legitiem doel is, noch of proportionaliteit bestaat tussen het algemene belang en het individuele belang bij de eigendomsaantasting.