Rb. Amsterdam, 28-06-2012, nr. AWB 12-535 WET

Eiseres is een stichting, opgericht in 2002, die is voortgekomen uit het gezamenlijke beleid van toenmalig minister Van Boxtel van Grote Steden- en integratiebeleid en toenmalig staatssecretaris Van der Ploeg van OCW. Zij heeft als specifieke opdracht meegekregen om het Nederlandse slavernijverleden een plek te geven in de (cultuur)geschiedenis van Nederland en onder de aandacht van het publiek te brengen en wetenschappelijk onderzoek te doen.

Eiseres heeft sinds haar oprichting steeds subsidie van de rijksoverheid ontvangen. In de periode 2002–2004 was de subsidie van eiseres ondergebracht bij de directie Cultureel Erfgoed van het ministerie van OCW. In de periode 2005-2008 heeft eiseres een vierjarige subsidie van verweerder ontvangen, buiten de geldende Cultuurnota 2005-2008 om, gefinancierd uit algemene middelen van het ministerie van OCW. Vanaf 2009 heeft eiseres een jaarlijkse instellingssubsidie ontvangen van verweerder, eveneens buiten het kader van de toen geldende culturele basisinfrastructuur.

Op 1 juli 2007 heeft toenmalig minister Plasterk van OCW in zijn toespraak tijdens de jaarlijkse herdenking van het Nederlands slavernijverleden onder meer het volgende gezegd: “(…) Ik noemde het NINSEE. Dat museum is vier jaar geleden gestart, 1 juli 2003, en bij het bezoek dat ik laatst bracht hoorde ik dat er geen garantie is voor voortzetting van dat instituut. Ik vind dat die garantie er moet zijn, en die zeg ik bij deze toe. (…)”

In het tussen de minister van OCW en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam gesloten Cultuurconvenant 2009-2012 (Stcrt. 2009, nr. 92, hierna: het Cultuurconvenant) is opgenomen dat partijen zich binnen de grenzen van hun begrotingen zullen inspannen om continuïteit te bieden aan eiseres. In het Cultuurconvenant is vermeld dat de subsidie van de gemeente Amsterdam bestemd is voor huisvesting en dat de afspraken in het convenant niet in rechte afdwingbaar zijn.

Bij het primaire besluit heeft verweerder de jaarlijkse instellingssubsidie van eiseres over 2009 en 2010 vastgesteld op € 2.277.452,-. In het primaire besluit heeft verweerder tevens aangekondigd dat een aanvraag voor een instellingssubsidie voor het jaar 2013 zal worden afgewezen. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de hoofdlijnenbrief van verweerder van 10 juni 2011 aan de Tweede Kamer, genaamd: 'Meer dan kwaliteit: een nieuwe visie op cultuurbeleid' (TK 2010-2011, 32 820, nr. 1, hierna: de hoofdlijnenbrief), waarin is aangekondigd dat de eenjarige instellingssubsidies, bedoeld voor het exploitatietekort voor erfgoedinstellingen, met ingang van 2013 worden beëindigd.

Beoordeling van het geschil

In artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts geschiedt met inachtneming van een redelijke termijn.

Verweerder stelt zich in het bestreden besluit, kort weergegeven, op het standpunt dat mede als gevolg van de mondiale kredietcrisis het begrotingstekort de afgelopen jaren sterk is opgelopen en dat daarom sterke bezuinigingen noodzakelijk zijn. In dat kader is in het regeerakkoord afgesproken dat een bedrag van € 200 miljoen zal worden bezuinigd op de cultuurnota. De verandering van de situatie van ’s Rijks kas en de daaruit voortvloeiende noodzaak om substantieel te bezuinigen is te beschouwen als een verandering van omstandigheden die zich verzet tegen voorzetting van de subsidie. Met de aankondiging zoals opgenomen in het primaire besluit is een redelijke termijn in acht genomen. Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel kan volgens verweerder niet slagen. Een eventuele toezegging moet worden bezien binnen het kader van het dan geldende beleid. De door eiseres gestelde toezeggingen dateren van enkele jaren geleden en bevatten geen resultaatverbintenis of structurele aanspraak op een gegarandeerde subsidie. Het Cultuurconvenant is volgens verweerder niet rechtens afdwingbaar, bevat enkel een inspanningsverbintenis binnen de grenzen van de cultuurbegroting en ziet op een tijdvak dat eindigt op 31 december 2012

Eiseres voert hiertegen, kort weergegeven, aan dat verweerder geen toepassing heeft mogen geven aan artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, gelet op de ontstaansgeschiedenis van eiseres en de toezeggingen die bij de oprichting en ook daarna zijn gedaan door bewindslieden, onder wie voormalig minister Plasterk. Eiseres doet een beroep op de door de rijksoverheid jegens haar opgewekte verwachtingen en het daaruit voortvloeiende vertrouwen dat eiseres mocht hebben op het voortzetten van de subsidierelatie. In verband met deze toezeggingen had verweerder in het geval van eiseres moeten afwijken van zijn beleid om met ingang van 2013 slechts instellingen te subsidiëren die binnen de culturele basisinfrastructuur vallen.

De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat eventuele toezeggingen uit het verleden niet betekenen dat er ten aanzien van de subsidiëring van eiseres sprake is van een resultaatsverbintenis of dat een structurele aanspraak op subsidie is gegarandeerd. Het is juist voor langer durende subsidierelaties als deze, waarbij erop wordt vertrouwd dat de subsidie in de toekomst wordt gecontinueerd, dat artikel 4:51 van de Awb de mogelijkheid biedt ingeval van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten de subsidie te beëindigen, met als voorwaarde dat daarbij een redelijke termijn in acht wordt genomen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), onder meer de uitspraak van 7 juni 2006 (LJN: AX7048), is een wijziging van het beleid, ingegeven door de noodzaak tot bezuinigen, te beschouwen als een dergelijk gewijzigd inzicht en heeft het bestuursorgaan een ruime vrijheid om te bepalen welke gevolgen dit gewijzigd inzicht moet hebben voor de wijziging van het beleid. Het geldende beleid is thans vastgelegd in de hoofdlijnenbrief, waarin is aangegeven dat erfgoedinstellingen als eiseres vanaf 2013 geen eenjarige instellingssubsidie meer zullen krijgen. Dit beleid is door de Tweede Kamer aanvaard. Gesteld noch gebleken is dat daarbij een bijzondere positie voor eiseres is bedongen. De rechtbank ziet, gegeven de beleidsvrijheid van verweerder bij het verlenen van subsidies, geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot wijziging van het subsidiebeleid. De aankondiging in de brief van 4 augustus 2011 aan eiseres dat de subsidierelatie met ingang van 2013 zal worden beëindigd is in overeenstemming met dit beleid en verweerder mocht daarom tot een dergelijke beëindiging besluiten.

De toezegging van toenmalig minister Plasterk - hoe hard die in 2007 wellicht ook leek - behoeft, mede gelet op de veranderde financiële positie van het Rijk en de gevolgen die de politiek daaraan heeft verbonden, voor verweerder geen aanleiding te zijn om van dit beleid af te wijken door eiseres na 2013 nog langer buiten het verband van de culturele basisinfrastructuur te subsidiëren. Aan die toezegging kon eiseres niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de subsidie ook na afloop van de huidige subsidieperiode aan haar zou worden verleend. Ook de omstandigheid dat het de bedoeling van de overheid is geweest om een volwaardig expertisecentrum en nationaal symbool voor het Nederlandse slavernijverleden te creëren en dat hiervoor een substantiële financiële rijksbijdrage is vereist, maakt niet dat een structurele aanspraak op subsidie is gegarandeerd. De destijds bestaande bereidheid van de minister en van voorgaande kabinetten om het bestaan van eiseres te ondersteunen bestond immers ten tijde van het primaire besluit niet meer. Het voorgaande wordt niet anders door de brief van 5 maart 2012 die eiseres in het geding heeft gebracht, waarin enige politici en ex-bewindslieden verweerder verzoeken zijn standpunt te herzien. Dit laat overigens onverlet dat verweerder alsnog gevolg kan geven aan het eveneens in die brief opgenomen verzoek om met de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties in overleg te treden om eiseres buiten de systematiek van de eenjarige instellingssubsidies alsnog van rijkswege te bekostigen. Het bestreden besluit ziet daarop niet.

De rechtbank is verder van oordeel dat eiseres ook uit het Cultuurconvenant niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat de Rijkssubsidie ook na 31 december 2012 zou worden voortgezet. Naast het feit dat in dit convenant is bepaald dat het niet rechtens afdwingbaar is, ziet de overeenkomst op de periode 2009-2012. De omstandigheid dat de gemeente Amsterdam heeft toegezegd om ook vanaf 2013 haar aandeel van de subsidie voort te zetten, zoals door eiseres is gesteld, kan daaraan niet afdoen. Dit schept immers geen verplichting voor verweerder om hetzelfde te doen.

Voor zover eiseres heeft willen betogen dat de haar gestelde termijn (van 4 augustus 2011 tot 1 januari 2013) in haar geval niet redelijk is, omdat haar situatie te vergelijken is met die van het Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie (NIOD) en het NIOD een termijn van twintig jaar is gegund om een zodanig wetenschappelijk niveau te behalen dat zij via de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen kan worden gefinancierd, volgt de rechtbank haar daarin niet. De omstandigheden zijn immers inmiddels door de verandering van de Rijkskas en de noodzaak tot bezuinigen gewijzigd. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het in acht nemen van een termijn van ruim zestien maanden een redelijke termijn in acht heeft genomen. Daarbij merkt de rechtbank op dat het bepaalde in artikel 4:51 van de Awb niet verplicht tot het hanteren van een dusdanige termijn dat de levensvatbaarheid van de voormalige subsidie-ontvanger is gegarandeerd (zie bijvoorbeeld de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2006, LJN: AX7048).

De rechtbank komt tot de conclusie dat de beroepsgronden niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank verklaart het beroep dan ook ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.