Rb. Den Haag, 26-10-2022, nr. NL22.2064 en NL22.2066

Bij afzonderlijke besluiten van 8 februari 2022 (de bestreden besluiten), genomen in de algemene asielprocedure, heeft verweerder de aanvragen van eisers tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) niet-ontvankelijk verklaard. Tevens heeft verweerder eisers opgedragen om zich onmiddellijk te begeven naar het grondgebied van Bulgarije.

Eisers hebben op 9 februari 2022 tegen deze besluiten beroep ingesteld en verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend, welke door de rechtbank op 12 mei 2022 gelijktijdig op zitting zijn behandeld. Het onderzoek is aansluitend aan de behandeling van de beroepen en verzoeken gesloten en vervolgens in de beroepsprocedure op 17 mei 2022 heropend.

Op 8 juli 2022 zijn de verzoeken om een voorlopige voorziening toegewezen.

De rechtbank heeft op 8 juli 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:6641) en 22 juli 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:7460) tussenuitspraken gedaan.

De rechtbank heeft tien vragen geformuleerd (bijlage 1) en die door een beëdigd vertaler laten vertalen in de Bulgaarse taal en op 18 augustus 2022 per digitaal verzonden brief de Bulgaarse autoriteiten verzocht om deze vragen te beantwoorden (bijlage 2). De rechtbank heeft partijen hierover op 18 augustus 2022 geïnformeerd en bijlagen 1 en 2 ter kennisneming door partijen toegevoegd aan het digitale dossier.

De Bulgaarse autoriteiten hebben op 25 augustus 2022 de ontvangst van het verzoek van de rechtbank bevestigd.

De Bulgaarse autoriteiten hebben op 17 oktober 2022 de vragen van de rechtbank beantwoord (bijlage 3).

De rechtbank heeft op 18 oktober 2022 de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte informatie toegevoegd aan het digitale dossier en partijen de gelegenheid gegeven schriftelijk te reageren en -gemotiveerd- aan te geven of zij, uitsluitend om de 3e en 6e vraag en antwoorden hierop te bespreken, een voortzetting van de behandeling ter zitting wensen. De rechtbank heeft indachtig de uitspraak van de Afdeling van 29 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1710) partijen hiertoe in gelegenheid gesteld tot 24 oktober 2022 om 16:00 uur en aangegeven dat de rechtbank partijen na ommekomst van deze termijn of zoveel eerder als partijen gebruik hebben gemaakt van de geboden gelegenheid om te reageren, zal berichten over de voortgang van de procedure.

Eisers hebben 20 oktober 2022 een inhoudelijke reactie gegeven en daarbij aangegeven het aan de rechtbank over te laten of een voortzetting van de behandeling ter zitting wenselijk is. Eisers hebben tevens op 20 oktober 2020 in aanvulling op de inhoudelijke reactie een email van het Bulgaarse Helsinki Comité overgelegd.

Verweerder heeft op 24 oktober 2022 een inhoudelijke reactie gegeven en daarbij aangegeven geen aanleiding te zien om te verzoeken om voortzetting van de behandeling ter zitting.

De rechtbank heeft partijen op 24 oktober 2022 aansluitend aan ontvangst van de schriftelijke reactie van verweerder door plaatsing van een bericht in het digitale systeem medegedeeld dat het onderzoek wordt gesloten en de rechtbank zonder nadere zitting einduitspraak in de onderhavige procedure zal doen.

1. De rechtbank blijft bij al hetgeen zij in de tussenuitspraken van 8 juli 2022 en 22 juli 2022 heeft overwogen.

2. In de tussenuitspraak van 8 juli 2022 heeft de rechtbank onder meer het navolgende overwogen:

(…)

13. De rechtbank overweegt dat indien komt vast te staan dat Bulgarije in nationale wetgeving heeft bepaald dat intrekking of beëindiging van de vluchtelingenstatus kan plaatsvinden op andere gronden dan is bepaald in het Vluchtelingenverdrag en/of de Kwalificatierichtlijn, dit een inperking is van de bescherming die eisers aan hun status ontlenen en mogelijk in strijd is met het Vluchtelingenverdrag en/of de Kwalificatierichtlijn. De rechtbank acht het, zoals ook besproken ter zitting, noodzakelijk om zich hier nader van te vergewissen. Verweerder heeft ter zitting terecht aangegeven dat het dan ook relevant is om vast te stellen hoe de procedure is ingericht als op deze nationaalrechtelijke grond wordt overgegaan tot intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus. Indien in deze procedure een individuele beoordeling plaatsvindt van de vraag of eisers -nog steeds- internationale bescherming behoeven, is het relevant of bij deze beoordeling wordt uitgegaan van de eerder verleende status.

14. Voorstelbaar is dat indien enkel wordt geverifieerd of de omstandigheid dat eisers hun identiteitsdocument en/of verblijfstitel hebben laten verlopen en/of niet tijdig hebben vernieuwd betekent dat zij niet langer bescherming wensen en niet tot intrekking/beëindiging wordt overgegaan indien eisers verklaren wél bescherming te wensen, eisers eenvoudig hun status kunnen behouden en hun verblijfsrecht en identiteitsdocumenten kunnen hernieuwen.

Indien in een dergelijke procedure echter wordt aangenomen, zonder eisers hierover te horen, dat zij door vertrek na statusverlening en/of niet verlengen en/of niet hernieuwen van hun identiteitsdocument en/of verblijfsdocument, impliciet afstand hebben gedaan van hun status en een nieuwe aanvraag moet worden ingediend die zal worden behandeld als ware nimmer een status verleend, komt de vraag op in hoeverre deze nationale regeling afbreuk doet aan het uitgangspunt dat eisers hun rechten als statushouders in Bulgarije zelf kunnen en moeten effectueren. Dit zal temeer gelden indien in deze laatste situatie een opvolgde aanvraag om bescherming moet worden ingediend en nieuwe elementen of bevindingen moeten worden aangedragen om te voorkomen dat niet-ontvankelijk verklaring van deze opvolgende aanvragen volgt.

15. De rechtbank zal in dat geval ook de vraag moeten beantwoorden of de verplichting dat een statushouder zich tot de autoriteiten in de statusverlenende lidstaat moet wenden indien hij zijn rechten niet zelf kan effectueren, zo ver strekt dat geklaagd moet worden dat een nationale wettelijke regeling in strijd is met het Verdragsrecht en/of het Unierecht. Het uitgangspunt is dat in de statusverlenende lidstaat moet worden geklaagd als rechten niet zonder meer kunnen worden geëffectueerd. Doorgaans wordt deze verplichting aangenomen indien statushouders “op papier” dezelfde rechten en verplichtingen hebben als de onderdanen van de statusverlenende lidstaat, maar statushouders aanvoeren dat zij hierbij in de praktijkproblemen hebben ervaren of verwachten te zullen gaan ervaren. Deze situatie verschilt aanmerkelijk van de situatie als komt vast te staan dat Bulgarije in een nationaalrechtelijke wettelijke bepaling een grond voor intrekking of beëindiging van de vluchtelingenstatus heeft neergelegd die niet verenigbaar is met het Verdragsrecht en/of Unierecht. Het is de vraag of van een individuele verzoeker gevergd kan worden om rechten te effectueren als dit betekent dat geklaagd moet worden dat een nationale wettelijke bepaling in strijd is met het Unierecht. Na uitputting van de nationale rechtsmiddelen lijkt het weinig zinvol om bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een klacht in te dienen hierover omdat het EHRM niet bevoegd is om zich uit te laten over de uitleg van Unierecht.

(…)

3. In de tussenuitspraak van 22 juli 2022 heeft de rechtbank onder meer het navolgende overwogen:

(…)

6. Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 7 in de tussenuitspraak heeft overwogen is de vraag of eisers thans nog beschikken over de vluchtelingenstatus en of zij die ook zullen behouden na terugkeer naar Bulgarije de rechtsvraag die de rechtbank het eerst zal moeten beoordelen.

7. De rechtbank zal een nader onderzoek verrichten naar de gestelde vrees van eisers dat zij na terugkeer in Bulgarije ofwel niet langer zullen worden aangemerkt als statushouder, of wel niet in staat zullen zijn hun rechten zelf te effectueren. Omdat eisers in wezen stellen dat zij na terugkeer in een situatie zullen geraken die in strijd is met artikel 4 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie zal de rechtbank niet volstaan met het gegrond verklaren van het beroep. Het verbod op refoulement is absoluut, zodat ook de rechtbank zich moet vergewissen van de mogelijke gevolgen van verplichte terugkeer naar Bulgarije en een “arguable claim”, zoals eisers die in onderhavige procedure naar voren hebben gebracht, actief en grondig moet onderzoeken. De rechtbank zal zich daarom, ondanks dat de bewijslast voor de besluiten bij verweerder ligt, zelf wenden tot de Bulgaarse autoriteiten om de eerder geformuleerde vragen voor te leggen en zodoende zich ervan te vergewissen dat eisers gevrijwaard zullen blijven van een schending van hun grondrechten zoals vastgelegd in artikel 4 Handvest en artikel 3 EVRM.

(…)

4. De Bulgaarse Asylum and Refugees Act1.bepaalt onder meer het navolgende:

(…)

Section IV.

Documents of foreigners, having filed an application for protection or having been granted protection (title amend. – SG 52/07)

(…)

Art. 42 (5)

(New – SG, 89/20) A foreigner with granted international protection, who has not submitted an application for issuance of new identity documents under Para. 1 and 2 in the cases and within the term under Art. 63a, Para. 2 of the Bulgarian Personal Documents Act, proceedings may be instituted for revocation or termination of granted international protection, if the foreigner does not provide evidence, that he has had objective reasons for non-fulfillment of his obligation.

(…)

5. De Bulgaarse autoriteiten hebben ter beantwoording van de door de rechtbank gestelde vragen onder meer het navolgende medegedeeld:

(…)

Question 3: Is it true that in 2020 a legal possibility was created to revoke or terminate international protection status if the holder of the status has not taken timelv care of the extension/renewal of his identity document and/or residence permit issued by the Bulgarian authorities?

Answer: A new provision was adopted in 2020 - paragraph 5 of Art. 42 LAR - according to which "a foreigner with granted international protection, who has not submitted an application for issuance of new identity documents referred to in paragraphs 1 and 2 in the cases and within the period stipulated in Article 63a(2) of the Law on the Bulgarian Personal Documents, may have a procedure launched against him to revoke or end his international protection, if the foreigner fails to present evidence suggesting that he had objective reasons due to which he did not perform his obligation."

The necessity of the hypothesis of Article 42(5) LAR is justified by the nature of the documents issued to the beneficiaries of international protection. The legislator has indicated that the refugee card certifies the identity of the person and the right of its holder to reside on the territory of the Republic of Bulgaria for the period of its validity.

A draft Law on Amendment and Supplement to the Law on Asylum and Refugees has been prepared. With this draft a proposal is made to repeal paragraph 5 of Article 42 of LAR.

(…)

Question 6: If, on the basis of national law international protection status is revoked or terminated because an identity document or residence permit is not extended (in time) and the applicant still wants international protection, must a new application for international protection be made? Will such an application be considered as a first application or as a subsequent application and does the applicant then have to submit new facts and circumstances to substantiate his claim for international protection?

Answer: In the event that, in relation to a person granted international protection, it is established that the prerequisites of Art. 42, para. 5 LAR exist, proceedings may be initiated to terminate/revoke the granted status. After the decision of the Chairman of the State Agency for Refugees to terminate/revoke international protection enters into force, the foreign national can submit a new application for international protection by presenting new facts and evidence to the administrative body.

Pursuant to the provision of § 1, item 6 of the Additional Provisions of LAR, a subsequent application is an application for granting international protection in the Republic of Bulgaria, which the foreigner files after having international protection terminated or revoked, therefore the application will be examined in admissibility proceedings.

(…)

6. Eisers hebben op 20 oktober 2022 een email van het Bulgaarse Helsinki Comité van diezelfde dag toegevoegd met de navolgende inhoud:

(…)

Apologies, but due to the time constraints I can provide you with my opinion only with regard to SAR's replies to Questions 3 and 6.

Both replies were correct.

With regard to SAR answer to the Question No.3_: Indeed, the new management of the SAR, appointed in March 2022, acknowledged that the provision of Article 42(5) LAR amended in the end of 2020, in fact created a new cessation clause in violation of Article 1C of the 1951 Refugee Convention. Therefore in June 2022 the SAR moved for an amendment of the law to repeal It. However, the draft never reached voting in the Parliament as meanwhile the government was voted no confidence and the Parliament disbanded on 1 August 2022.

It is also quite unclear what kind of government will be formed as a result of the October general elections, if any, and whether this government will support an amendment to repeal the additional cessation clause of Article 42(5) LAR. Based on the ongoing political events it is more likely that Bulgaria will proceed to new snap election in the spring. It means that we won't have an acting Parliament at all, therefore no laws or amendments could be adopted at least until next general election in spring of 2023, which leaves Article 42(5) additional cessation clause very much in force and applicable.

With regard to SAR answer to Question 6_: It is correct. In practice all former beneficiaries of international protection, whose status was ceased or withdrawn on account of Article 42(5) LAR, and who after that returned, or have been readmitted back to Bulgaria and then re-applied for asylum, are treated as subsequent applicants and dealt in an admissibility procedure. The overwhelming majority of these particular subsequent applications are usually declared inadmissible.

I hope this will be sufficient to clarify the situation for the Court.

(…)

7. De rechtbank stelt vast dat de informatie zoals die door eisers eerder in de procedure is overgelegd wordt bevestigd door de informatie die de Bulgaarse autoriteiten rechtstreeks aan de rechtbank hebben verstrekt. Uit de overgelegde email van het Bulgaarse Helsinki Comité van 20 oktober 2022 volgt dat de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte informatie overeenkomt met de praktijk.

8. Eiser hebben zich in reactie op de beantwoording door de Bulgaarse autoriteiten van de derde en de zesde vraag van de rechtbank op het standpunt gesteld dat hieruit blijkt dat verblijfsvergunningen daadwerkelijk worden ingetrokken zoals reeds in beroep is betoogd. Tevens volgt uit deze informatie dat eisers omdat ze een nieuwe aanvraag moeten indienen en daaraan nieuwe feiten en omstandigheden ten grondslag moeten leggen dat eisers geen rechten meer kunnen ontlenen aan de eerdere bescherming. Eisers verwijzen tot slot naar de uitspraak van het Hof in de zaak C-720/20 (ECLI:EU:C:2022:603).

9. Verweerder heeft zich in reactie op de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte informatie op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een nationale intrekkingsgrond. De Bulgaarse autoriteiten hebben bij de beantwoording van de eerste en de tweede vraag een uitputtende opsomming van de intrekkingsgronden weergegeven en het niet tijdig verlengen of vernieuwen van documenten komt in die opsomming niet voor. Artikel 42, paragraaf 5, van de LAR bepaalt enkel dat het zonder verschoonbare redenen niet tijdig verlengen of vernieuwen van bedoelde documenten leidt tot een procedure waarin wordt beoordeeld of intrekking of beëindiging mogelijk is. Deze uitleg is in overeenstemming met het EUAA-rapport dat hier op ziet (https://euaa.europa.eu/easo-asylum-report-2021/41422-review-cessation-and-revocation-international-protection-status). Het niet tijdig verlengen van documenten is een indicatie dat de vreemdeling mogelijk geen prijs meer stelt op bescherming en van een automatische intrekking is geen sprake omdat in deze procedure een individuele beoordeling wordt gemaakt. Het AIDA-rapport bevat geen voorbeelden dat dit anders is en overigens is er een voorstel tot amendement gedaan van de wet in die zin dat de betreffende bepaling wordt ingetrokken. Uit de antwoorden van de Bulgaarse autoriteiten blijkt dat een beslissing tot intrekking of beëindiging wordt gebaseerd op de limitatief opgesomde intrekkingsgronden zoals weergegeven bij de antwoorden op de eerste en tweede vraag. Dat na een intrekking of beëindiging een opvolgend verzoek moet worden ingediend en daarbij nieuwe elementen en bevindingen moeten worden ingediend is in overeenstemming met het Unierecht en de Nederlandse regelgeving en Afdelingsjurisprudentie. Tegen beslissingen waarbij de internationale beschermingsstatus wordt ingetrokken staan rechtsmiddelen open in Bulgarije, zodat eisers zich tot de Bulgaarse rechter zullen moeten wenden indien zij op enig moment worden geconfronteerd met beëindiging van eerder verleende internationale bescherming. Verweerder concludeert dat ten aanzien van Bulgarije nog steeds kan worden uitgegaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel.

10. De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren en overweegt daartoe als volgt.

11. Aan eisers, met uitzondering van de jongste dochter, is op 9 maart 2017 door de Bulgaarse autoriteiten de vluchtelingenstatus toegekend. Eisers hebben Bulgarije daarna verlaten en hebben op 22 mei 2018 een (eerste) verzoek om internationale bescherming ingediend in Nederland. Niet in geschil is dat eisers nadat zij Bulgarije hebben verlaten niet zijn teruggekeerd naar Bulgarije. Dit betekent dat aan de voorwaarden die volgen uit artikel 42, lid 5, LAR om tot intrekking van de internationale bescherming over te kunnen gaan is voldaan. De rechtbank toetst hierbij ex nunc en onderzoekt dus of de situatie zoals beschreven in deze betreffende Bulgaarse wettelijke bepaling thans van toepassing is. Indien de rechtbank de datum van het indienen van een verzoek om internationale bescherming in Nederland als peildatum zou nemen is de beoordeling van het artikel 3 EVRM-/4 Handvest-risico niet adequaat. De rechtbank moet immers beoordelen of er een reëel en voorzienbaar risico bestaat dat eisers na terugkeer naar Bulgarije in een met artikel 3 EVRM-/4 Handvest-strijdige situatie terecht zullen komen. Ook indien dit meebrengt dat verzoekers die op het moment dat zij in Nederland een asielaanvraag indienen beschikken over een geldige verblijfsvergunning maar deze verblijfsvergunning ten tijde van het onderzoek ter zitting is verlopen zal de rechtbank deze 3 EVRM/ 4 Handvest-beoordeling daarom op deze wijze verrichten.

12. Uit de door de Bulgaarse autoriteiten verstrekte informatie blijkt voorts dat bij een mogelijke procedure waarin de autoriteiten voornemens zijn om een eerder verleende status in te trekken vanwege het niet (tijdig) verlengen van identiteitsdocumenten en/of de verblijfsvergunning, statushouders “objective reasons” moeten aandragen om te onderbouwen waarom niet aan de verplichting om tijdig te verlengen is voldaan. De rechtbank neemt aan dat het doorreizen naar een andere lidstaat nadat Bulgarije internationale bescherming heeft verleend niet zal worden gekwalificeerd als een “verschoonbare reden” voor niet-verlenging. Door Bulgarije te verlaten geven statushouders, ongeacht de motieven die hieraan ten grondslag liggen, immers aan hen op aan de status ontleende rechten niet in Bulgarije te zullen effectueren en dus geen intentie te hebben om hun identiteitsdocumenten en/of verblijfsvergunning te verlengen. Het komt de rechtbank onwaarschijnlijk voor dat de Bulgaarse autoriteiten het verschoonbaar zullen achten dat statushouders die in Bulgarije door feitelijk vertrek geen rechten aan hun status kúnnen verlenen, het niet tijdig verlengen van deze rechten verschoonbaar zullen achten indien hen wordt opgedragen en dus wordt verplicht om hun rechten alsnog in Bulgarije te effectueren. De rechtbank gaat er daarom van uit dat indien eisers zullen terugkeren naar Bulgarije, er een aanmerkelijke kans is dat de Bulgaarse autoriteiten de bevoegdheid die voortvloeit uit nationale wetgeving omdat aan de voorwaarden hiervoor zal zijn voldaan, zullen aanwenden en zullen overgaan tot intrekking of beëindiging van de aan eisers verleende vluchtelingenstatus op het moment dat eisers zich tot de autoriteiten zullen wenden voor de verlenging dan wel vernieuwing van identiteitsdocumenten en/of verblijfsvergunningen. De rechtbank gaat er hierbij dus van uit dat eisers, gelet op de concrete feiten en omstandigheden van deze procedure, niet met succes zullen kunnen betogen dat het niet verlengen van hun identiteitsdocumenten en verblijfsvergunningen verschoonbaar is. Anders dan verweerder overweegt de rechtbank dat hiermee wel degelijk een intrekkingsgrond is gecreëerd. Weliswaar is er geen sprake van een automatisme in die zin dat het niet (tijdig) verlengen van een identiteitsdocument en/of een verblijfsvergunning van rechtswege tot intrekking dan wel beëindiging van de status leidt. De beoordeling die echter op grond van de nationale Bulgaarse wetgeving plaatsvindt heeft geen betrekking op de verlenings- dan wel intrekkingsgronden maar uitsluitend op de redenen van niet (tijdige) verlenging van een identiteitsdocument en/of een verblijfsvergunning en of de niet (tijdige) verlenging verschoonbaar is. Gelet op de bovenstaande overwegingen en de (on)mogelijkheid om te onderbouwen dat sprake is van verschoonbare redenen van niet (tijdige) verlenging kwalificeert de rechtbank de bevoegdheid zoals opgenomen in Artikel 42, paragraaf 5, van de LAR dan ook als een intrekkingsgrond voor internationale bescherming. Deze bepaling komt er immers feitelijk op neer dat indien statushouders doorreizen naar een andere lidstaat om een verzoek om internationale bescherming in te dienen en niet binnen de gestelde termijn hun identiteitsdocument en/of een verblijfsvergunning verlengen, bij terugkeer naar Bulgarije worden geconfronteerd met de intrekking dan wel beëindiging van de eerder verleende internationale bescherming en de daarbij behorende status. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het niet (tijdig) verlengen van een identiteitsdocument en/of een verblijfsvergunning slechts “als indicatie” dat niet langer bescherming wordt gewenst wordt beschouwd. De te volgen procedure zoals die blijkt uit de door de Bulgaarse autoriteiten gegeven antwoorden ziet enkel op het vaststellen of sprake is van verschoonbare redenen van niet (tijdige) verlenging van een identiteitsdocument en/of een verblijfsvergunning. Uit de antwoorden blijkt niet dat de actuele beschermingsbehoefte wordt beoordeeld. De individuele beoordeling waar verweerder op wijst, zo leidt de rechtbank af uit de door de Bulgaarse autoriteiten verschafte informatie, heeft dus geen betrekking op de vraag of statushouders nog langer prijsstellen op de eerder geboden internationale bescherming. De rechtbank vindt steun voor deze redenering in de EUAA-publicatie waar verweerder een beroep op doet. De aanname dat het niet (tijdig) verlengen van een identiteitsdocument en/of een verblijfsvergunning een indicatie is dat niet langer wordt prijs gesteld op internationale bescherming is verdisconteerd in deze nieuw gecreëerde bevoegdheid. Op grond van deze aanname vindt er in de intrekkingsprocedure klaarblijkelijk geen onderzoek naar de beschermingsbehoefte plaats. Statushouders van wie de status wordt ingetrokken dan wel beëindigd op grond van deze nationale bevoegdheid dienen daardoor net als statushouders van wie de intrekking plaatsvindt op grond van de in het Vluchtelingenverdrag of Kwalificatierichtlijn genoemde intrekkingsgronden een opvolgend verzoek om bescherming in te dienen. De omstandigheid dat statushouders die met een dergelijke procedure geconfronteerd worden en wiens internationale bescherming wordt ingetrokken en beëindigd doordat gebruik gemaakt wordt van de nationale intrekkingsgrond een rechtsmiddel hiertegen kunnen aanwenden is onvoldoende waarborg dat zij niet in een met artikel 4 Handvest-strijdige situatie terecht zullen komen. Ten overstaan van de Bulgaarse rechter zal immers in beginsel slechts bepleit kunnen worden dat de redenen van niet (tijdige) verlenging wel verschoonbaar zijn. Gelet op de eerder vastgestelde beschermingsbehoefte kunnen zij niet terugkeren naar hun land van herkomst en gelet op de intrekking van hun status hebben zij in Bulgarije niet langer het genot van de rechten die aan een internationale beschermingsstatus kunnen worden ontleend. De rechtbank acht deze situatie die aldus ontstaat in strijd met onder meer artikel 4 Handvest.

13. Uit de beantwoording van de door de rechtbank gestelde vragen blijkt dat eisers, indien hun status wordt ingetrokken wegens het niet verlengen van hun identiteitsdocumenten en verblijfsvergunningen, een opvolgende aanvraag om internationale bescherming moeten indienen en nieuwe feiten en omstandigheden zullen moeten aandragen en daarbij eerst wordt beoordeeld of deze opvolgende aanvragen ontvankelijk zijn. De rechtbank leidt hieruit af dat indien eisers geen nieuwe elementen en bevindingen kunnen aandragen om hun opvolgende aanvragen te staven, er geen inhoudelijke beoordeling zal plaatsvinden van de vraag of zij – nog steeds – behoefte hebben aan internationale bescherming. Bij een intrekking op de grond dat een identiteitsdocument en/of verblijfsvergunning niet (tijdig) is verlengd én bij het wederom onderzoeken en beoordelen van de beschermingsbehoefte komt kennelijk geen enkele waarde toe aan de eerdere toekenning van de vluchtelingenstatus.

14. De rechtbank stelt vast dat het niet (tijdig) verlengen van rechten die voorvloeien uit de toegekende vluchtelingenstatus in het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn niet is benoemd als grond voor intrekking of beëindiging van de vluchtelingenstatus.

Omdat het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn een limitatieve opsomming bevatten van de gronden waarop intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus kan plaatsvinden, is deze bepaling in de Bulgaarse wetgeving die een dergelijke bevoegdheid creëert derhalve evident in strijd met het Verdragsrecht en het Unierecht. Een dergelijke flagrante schending van het Verdragsrecht en Unierecht dient te worden uitgesloten.

Deze nationale bevoegdheid om tot intrekking of beëindiging over te gaan is naar het oordeel van de rechtbank een onaanvaardbare inbreuk op de rechten die voortvloeien uit de reeds beoordeelde en reeds vastgestelde beschermingsbehoefte en miskent het declaratoire karakter van de vluchtelingenstatus. Het niet (tijdig)verlengen van documenten, ongeacht de motieven hiervoor, is niet gelijk te stellen met het welbewust afstand doen van verkregen internationale bescherming. Dit betekent dat deze beschermingsstatus voortduurt tenzij één van de in het Vluchtelingenverdrag en Kwalificatierichtlijn opgesomde gronden voor intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus aan de orde is én de statusverlenende lidstaat of de lidstaat op wiens grondgebied de statushouder zich bevindt daadwerkelijk en uitsluitend op één van die gronden tot intrekking, beëindiging of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus overgaat in een daartoe ingerichte en met procedurele waarborgen omklede procedure.

15. Zoals in de tussenuitspraak van 8 juli 2022 is overwogen en zoals volgt uit vaste jurisprudentie moeten statushouders in beginsel de rechten die zij ontlenen aan hun status effectueren in de statusverlenende lidstaat. Indien statushouders hier niet aanstonds in slagen dienen zij zich te wenden tot de (hogere) autoriteiten van de statusverlenende lidstaat om hun beklag te doen.

16. De Bulgaarse autoriteiten hebben bij de beantwoording van de vragen aangegeven dat vluchtelingen in hoofdlijnen dezelfde rechten hebben als Bulgaarse onderdanen. Bij deze informatie is niet uitdrukkelijk vermeld of dit ook geldt voor statushouders aan wie subsidiaire bescherming is verleend. De rechtbank gaat daar evenwel van uit omdat uitdrukkelijk is vermeld dat derdelanders aan wie een humanitaire status is verleend andere, niet zo verstrekkende, rechten hebben en bovendien uit het Unierecht ook volgt dat (alle) statushouders in hoofdlijnen dezelfde rechten hebben als de onderdanen van de statusverlenende lidstaat.

17. De rechtbank overweegt dat de verplichting voor statushouders om in beginsel zelf de rechten die aan hen zijn toegekend daadwerkelijk te effecturen niet zo ver strekt dat statushouders moeten klagen bij de autoriteiten van de statusverlenende lidstaat dat nationale wetgeving die een aanmerkelijk inbreuk op die rechten inhoudt als zodanig in strijd is met het Verdragsrecht of het Unierecht. Het gaat dan immers niet langer over het trachten om toegekende rechten te zelf effectueren, maar om wetgeving die een inperking van statushouders-rechten inhoudt buiten toepassing of onverbindend te laten verklaren. Indien nationale wetgeving statushouders uitsluit van rechten of voorkomt dat aan statushouders ten volle het genot van de internationale beschermingsstatus toekomt, dan is op voorhand duidelijk dat een statushouder eenvoudigweg onvoldoende in staat zal zijn om zelf zijn rechten, ondanks dat deze rechten voortvloeien uit het Vluchtelingenverdrag en het Unierecht, te effectueren.

18. In het geval van eisers heeft te gelden dat is vastgesteld dat zij internationale bescherming behoeven en aan hen daarom de vluchtelingenstatus is toegekend. Indien zij nu gehouden zijn om terug te keren naar Bulgarije is de kans aanmerkelijk dat hun vluchtelingenstatus wordt ingetrokken en zij nieuwe elementen en bevindingen moeten aandragen om te voorkomen dat hun opvolgende aanvraag niet-ontvankelijk wordt verklaard. De rechtbank overweegt dat eisers het grondgebied van de Unie niet hebben verlaten en hun opvolgende verzoek op bescherming niet gebaseerd kan zijn op nieuwe persoonlijke ervaringen in het land van herkomst. De algemene veiligheidssituatie in Syrië is ongewijzigd in die zin dat ten tijde van de vergunningverlening in Bulgarije reeds op grond daarvan internationale bescherming werd verleend. Van nieuwe elementen en bevindingen in die zin dat thans, anders dan ten tijde van aanvragen in Bulgarije, de algehele veiligheidssituatie aan de opvolgende verzoeken ten grondslag kan worden gelegd lijkt dan ook op voorhand geen sprake. Dit betekent dat het reëel en voorzienbaar is dat eisers na terugkeer naar Bulgarije opvolgende aanvragen zullen moeten indienen die nietontvankelijk zullen worden verklaard. Aangezien Syrische verzoekers om internationale bescherming die hier te lande een asielaanvraag indienen op grond van nationaal beleid in beginsel in aanmerking komen voor bescherming en verweerder een 3 EVRM-risico bij terugkeer naar Syrië aanneemt, brengt dit mee dat het opdragen van eisers om zich naar Bulgarije te begeven in wezen neerkomt op indirect refoulement.

19. Uit de Afdelingsjurisprudentie van 6 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1862, ECLI:NL:RVS:2022:1863, ECLI:NL:RVS:2022:1864) blijkt dat de Afdeling bij de rechtmatigheidsbeoordeling van overdrachtsbesluiten op grond van de Dublinverordening het absolute verbod op refoulement onverkort van toepassing acht bij een gesteld risico op indirect refoulement waarbij dus geen sprake is van verwijdering naar een derde land. De rechtbank vermag niet in te zien waarom deze Afdelingsjurisprudentie niet onverkort van toepassing zou zijn in geval verzoekers statushouders in plaats van zogenoemde Dublinclaimanten zijn en dus ook geen verwijdering naar een derde land aan de orde is.

20. De mogelijkheid om een procedure bij het EHRM te entameren betekent volgens de Afdeling (vgl. ECLI:NL:RVS:2022:1864, rechtsoverweging 8.4.1.) niet dat de vreemdeling moet hebben doorgeprocedeerd tot aan het EHRM onder meer omdat het EHRM “geen gewone beroepsinstantie” is. De rechtbank leidt hieruit af dat de Afdeling zal oordelen dat van statushouders in een situatie als de onderhavige ook niet wordt vereist dat een klacht wordt ingediend bij het EHRM. Elke verzoeker heeft immers baat bij een snelle vaststelling van de ontvankelijkheid en gegrondheid van zijn beroep, ook als een besluit niet is genomen op basis van de Dublinverordening. Bovendien is sprake van gepubliceerde nationale wetgeving waarnaar eisers ook hebben verwezen.

Anders dan in de zaken bij de Afdeling hebben eisers geen bewijzen aangedragen dat de Bulgaarse rechter de besluiten van de administratieve autoriteiten accordeert. In de onderhavige procedure gaat het echter niet om de omstandigheid dat lidstaten verschillend beleid voeren waarbij voetstoots wordt aangenomen dat het Nederlandse beleid wel in overeenstemming is met het Verdragsrecht en het Unierecht en het beleid van de andere lidstaat niet, maar om de vaststelling dat de statusverlenende lidstaat nationale wetgeving heeft aangenomen die evident in strijd is met het Vluchtelingenverdrag en het Unierecht. Het kan gelet op deze feiten en omstandigheden niet van eisers worden gevergd zich thans naar Bulgarije te begeven om de Bulgaarse rechter te verzoeken de nationale wet buiten toepassing te laten dan wel onverbindend te verklaren en, indien noodzakelijk, in aanvulling op de nationale procedure een klacht in te dienen bij het EHRM. Het EHRM is niet bevoegd om zich uit te laten over de verenigbaarheid van het nationale recht met het Unierecht.

Weliswaar kunnen eisers klagen dat uitzetting naar hun land van herkomst een schending van artikel 3 EVRM met zich zal brengen. Het EHRM is echter, gelet op de subsidiaire rol, geen instantie die standaardmatig in elke procedure dient te worden aangezocht. Gelet op de recent aangenomen nationale Bulgaarse wetgeving is echter reëel en voorzienbaar dat statushouders dit wel zullen moeten doen om refoulement te voorkomen aangezien aan de eerder toegekende beschermingsstatus geen enkele waarde lijkt te worden toegekend en nieuwe elementen en bevindingen moeten worden aangedragen om een inhoudelijke beoordeling van de beschermingsbehoefte te verkrijgen. De rechtbank overweegt op dit punt tot slot dat de vraag of de Bulgaarse autoriteiten tot intrekking van de vluchtelingenstatus van eisers zullen overgaan geen zogenoemde “onzekere toekomstige gebeurtenis” is. De intrekkingsbevoegdheid betreft een wettelijke bepaling en het interstatelijk vertrouwen behelst onder meer dat lidstaten in overeenstemming met de wet handelen. Weliswaar is intrekking bij niet (tijdige) verlenging van een identiteitsdocument en/of een verblijfsvergunning een bevoegdheid en geen verplichting, echter gelet op de toelichting van de Bulgaarse autoriteiten over “de rechtvaardiging” van deze bepaling is niet onaannemelijk dat de Bulgaarse deze bevoegdheid ook zullen aanwenden indien statushouders zich na doorreis na een andere lidstaat zich weer melden bij de Bulgaarse autoriteiten. De rechtbank overweegt hierbij dat statushouders, wiens identiteitsdocument en/of verblijfsvergunning is verlopen geen andere keuze hebben dan zich te wenden tot de Bulgaarse autoriteiten indien zij terugkeren. Zij kunnen deze documenten immers enkel van de autoriteiten verkrijgen en zonder deze documenten zullen zij niet in staat zijn hun overige, hiermee samenhangende, rechten die zij aan hun status ontlenen te effectueren. De Bulgaarse autoriteiten zullen dus niet onwetend zijn van het laten verlopen van deze documenten omdat statushouders zich na terugkeer tot hen moeten wenden om een verzoek om hernieuwde afgifte van documenten in te dienen.

21. De rechtbank concludeert dat de Bulgaarse wettelijke bepaling die een grond voor intrekking of beëindiging van de vluchtelingenstatus bevat die niet verenigbaar is met het Verdragsrecht en/of Unierecht in de weg staat aan het kunnen effectueren van rechten die een statushouder toekomen indien deze statushouder zijn identiteitsdocument en/of verblijfsvergunning niet (tijdig) heeft verlengd.

Dat betekent dat verweerder eisers thans niet kan opdragen om zich naar Bulgarije te begeven. De Bulgaarse autoriteiten hebben bij de beantwoording van de vragen van de rechtbank aangegeven dat er een wetsvoorstel is voorbereid om de betreffende nationale wettelijke bepaling in te trekken. De bewijslast voor de besluiten, waarin verweerder eisers opdraagt zich naar Bulgarije te begeven omdat eisers de vluchtelingenstatus hebben en zij hun rechten kunnen en moeten effectueren in Bulgarije, rust op verweerder. Indien verweerder kan onderbouwen dat deze bepaling daadwerkelijk is ingetrokken en de Bulgaarse wetgeving geen nationale bevoegdheid en grond bevat om tot intrekking, beëindiging of niet verlengen van internationale bescherming over te gaan die niet is benoemd in het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn, komt de vraag pas weer aan de orde of van Bulgaarse statushouders kan en dus ook mag worden verwacht hun rechten zelf te effectueren in Bulgarije en zich tot de Bulgaarse autoriteiten te wenden indien zij hierbij problemen ondervinden of hierin niet in slagen.

22. Gelet op bovenstaande conclusie is het niet langer nodig om de overige geschilpunten tussen partijen te bespreken omdat niet langer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel kan worden uitgegaan. Ongeacht een actuele beoordeling door de rechtbank van de zogenoemde Catch 22-situatie en ongeacht de beoordeling door de rechtbank van het absolute en langdurige gebrek aan integratievoorzieningen en het dus evidente niet voldoen aan de verplichtingen die uit het Unierecht voor de autoriteiten van de lidstaten voortvloeien op dit punt en de verwevenheid van integratievoorzieningen met het kunnen effectueren van rechten, heeft te gelden dat verweerder Bulgaarse statushouders thans niet kan opdragen om zich naar Bulgarije te begeven. Om die reden zal de rechtbank ook het onderzoek ter zitting niet voortzetten om thans het Bulgaarse Helsinki Comité te horen en zal de rechtbank zich in de onderhavige procedure ook niet wenden tot de UNHCR. Dat geen sprake is van “welwillende autoriteiten” behoeft ook geen nadere bespreking meer. Uit de beantwoording van de derde vraag blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de Bulgaarse autoriteiten onderkennen dat de nationale wettelijke bevoegdheid om een internationale beschermingsstatus in trekken in strijd is met het Vluchtelingenverdrag en de Kwalificatierichtlijn. Het zal ook voor de Bulgaarse autoriteiten duidelijk zijn dat deze bevoegdheid bovendien een ernstige beperking is op de bescherming die statushouders behoren te genieten nadat is onderzocht en vastgesteld dat bescherming dient te worden geboden. De vluchtelingenstatus is declaratoir, zodat het enkele niet verlengen van een daarop gebaseerd recht zoals het verkrijgen een identiteitsdocument nimmer tot gevolg kan hebben dat de status niet langer voortduurt. Door nieuwe elementen en omstandigheden te moeten aandragen om een inhoudelijke beoordeling van een opvolgend verzoek tot internationale bescherming te verkrijgen nadat de beschermingsbehoefte reeds is vastgesteld, wordt de bescherming die met het verlenen van de eerder verleende status is beoogd volledig tenietgedaan. In dit geval hanteren de Bulgaarse autoriteiten deze terminologie immers bij terugkerende statushouders indien zij niet tijdig zorgdragen voor het verlengen of vernieuwen van een reeds door de Bulgaarse autoriteiten verstrekt identiteitsdocument of verblijfstitel. Dat de terminologie die Bulgarije hanteert voor een “opvolgend verzoek om bescherming” in overeenstemming is met het Unierecht zoals verweerder onderbouwd heeft aangegeven, doet aan het voorgaande niet af maar is hier dus juist een bevestiging voor. Het is evident dat het aannemen van een dergelijke wettelijke bevoegdheid een indicatie is voor de intentie van de Bulgaarse autoriteiten, welk beeld bovendien past bij het jarenlang niet verschaffen van basale integratievoorzieningen.

23. De rechtbank zal het besluit vernietigen waardoor verweerder opnieuw zal moeten beslissen op de aanvragen van eisers. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de rechtbank, deze zittingsplaats, van 5 april 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:3044) en overweegt dat nu de statusverlenende lidstaat zijn Verdragsrechtelijke en Unierechtelijke verplichtingen niet nakomt, verweerder aan eisers moet toestaan hun rechten die zij ontlenen aan hun declaratore vluchtelingenstatus hier te lande uit te oefenen.

24. Het beroep zal gegrond worden verklaard zodat de rechtbank zal overgaan tot een proceskostenveroordeling. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.897,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie na de tweede tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1). Daarbij overweegt de rechtbank dat de beroepen worden beschouwd als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Bpb.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van mr. B.J. Groothedde, griffier.

BIJLAGE 2 – Brief van de rechtbank aan de Bulgaarse autoriteiten, d.d. 18 augustus 2022.

BIJLAGE 3 – Brief van de Bulgaarse autoriteiten aan de rechtbank, d.d. 17 oktober 2022

De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 26 oktober 2022

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.