III.3.1.3 De strafbeschikking in de praktijk

Over de doelstellingen van de Wet OM-afdoening en de daarbij ingevoerde strafbeschikking is in het verleden al veel geschreven.1 Ook de inhoud van de regeling is in de literatuur uitvoerig besproken.2 De voorhanden literatuur over de wijze waarop de strafbeschikking in de praktijk functioneert, is in vergelijking daarmee veel schaarser, hetgeen zich gezien de relatief recente inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening en de daaropvolgende gefaseerde implementatie goed laat verklaren. Ook de (gepubliceerde) jurisprudentie biedt uit de aard der zaak weinig aanknopingspunten, deels omdat niet tegen alle strafbeschikkingen verzet wordt aangetekend; deels omdat in die gevallen waarin dit wel gebeurt, het verzet veelal door de politierechter wordt beoordeeld, hetgeen zelden tot een (gepubliceerde) schriftelijke uitspraak leidt; en overigens omdat de rechter na het instellen van verzet tot taak heeft de onderliggende strafzaak te beoordelen, waarbij de eerder opgelegde strafbeschikking in beginsel geen rol meer speelt.3 Binnen afzienbare tijd zal evenwel meer bekend worden over de vraag hoe de strafbeschikking in de praktijk functioneert. Artikel XXIA van de Wet OM-afdoening voorziet immers in een evaluatiebepaling die stelt dat de wet vijf jaar na (volledige) inwerkingtreding moet worden geëvalueerd. De opdracht tot het verrichten van dit onderzoek is medio 2016 door het WODC verleend, de resultaten van dit onderzoek worden medio 2017 verwacht.4 Dit neemt niet weg dat ook nu al het nodige (empirische) onderzoek naar de praktijk van de strafbeschikking voorhanden is. Op basis hiervan kan reeds enig inzicht worden verkregen in de schaal waarop de strafbeschikking in de praktijk wordt toegepast alsmede in de meer inhoudelijke vraag op welke wijze dit gebeurt. In het navolgende wordt eerst aandacht besteed aan de kwantitatieve aspecten van de praktijk van de strafbeschikking. Vervolgens wordt bekeken wat we op basis van de voorhanden literatuur weten over de meer kwalitatieve aspecten van de praktijk van de strafbeschikking.

De strafbeschikking is – als toekomstige vervanger van de aloude transactie – bedoeld als een modaliteit voor de afdoening van grote groepen, relatief lichte strafzaken en op die wijze lijkt de strafbeschikking anno 2017 ook te functioneren. Als gevolg van de gefaseerde implementatie van de strafbeschikking was de toepassing daarvan in de eerste jaren nog relatief gering, maar anno 2017 wordt de strafbeschikking inderdaad veelvuldig toegepast met – zoals mocht worden verwacht – een sterke daling van de hoeveelheid transacties tot gevolg.5 Of het veelvuldige gebruik van de strafbeschikking ook betekent dat – in vergelijking met de periode waarin de transactie nog de meest gebruikelijke vorm van buitengerechtelijke afdoening was – de rechter wordt ontlast, is een tweede. Uit recent onderzoek van Van Tulder, Meijer en Kalidien komt naar voren dat het gebruik van de strafbeschikking tot op heden nog niet heeft geleid tot een vermindering van het beroep op de rechter zoals werd beoogd door de wetgever met de introductie van de strafbeschikking. Integendeel, de rechter lijkt het drukker te hebben gekregen, althans waar het gaat om de behandeling van misdrijfzaken.6 In dit verband is ook interessant dat uit eerder kwantitatief onderzoek van Van Tulder het beeld naar voren lijkt te komen dat er voor de verdachte jegens wie een strafbeschikking is uitgevaardigd ook wel iets te winnen valt bij het instellen van verzet.7 Hij concludeert dat in ongeveer 20-25% van de gevallen waarin verzet tegen de strafbeschikking wordt ingesteld, de rechter tot een vrijspraak komt. En in die gevallen waarin de rechter wel tot een veroordeling komt, legt de rechter gemiddeld een duidelijk lagere straf op dan de straf die aan de strafbeschikking is verbonden. Ook in gevallen waarin geen verzet is aangetekend, maar die na een mislukte executie van de bij de strafbeschikking opgelegde straf door het Openbaar Ministerie bij de rechter worden aangebracht, straft de rechter gemiddeld milder, zij het dat voor deze categorie strafzaken de kloof tussen de straf in de strafbeschikking en de door de rechter opgelegde straf geringer is dan voor de categorie verzetszaken. Van Tulder concludeert dan ook dat zowel het instellen van verzet als het anderszins niet meewerken aan de executie van een strafbeschikking, voor de verdachte (gemiddeld genomen) rendeert.8

Ook over de meer inhoudelijke aspecten van de wijze waarop de strafbeschikking in de praktijk functioneert, is het nodige bekend. In dit verband is met name van belang het onderzoek dat Knigge en De Jonge van Ellemeet in naam van de procureur-generaal bij de Hoge Raad in verband met diens taak ingevolge art 122 lid 1 Wet RO hebben verricht naar de wijze waarop de strafbeschikking in de praktijk wordt toegepast.9 Dit onderzoek was met name gericht op de juridische kwaliteit van de door het Openbaar Ministerie uitgevaardigde strafbeschikkingen en de vraag of en in hoeverre de wettelijke regeling door het Openbaar Ministerie werd nageleefd bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen. De bevindingen van dit onderzoek – gebaseerd op dossieronderzoek van 375 strafzaken afkomstig uit verschillende zaakstromen – stemden op onderdelen bepaald niet gerust. De meest opzienbarende conclusie was dat naar het oordeel van de onderzoekers in 8% van de onderzochte zaken het voorhanden bewijsmateriaal in de zaaksdossiers de aan de uitgevaardigde strafbeschikking ten grondslag liggende schuldvaststelling niet kon dragen. Het betrof hier alle zaken die via de ZSM-werkwijze of door het parket CVOM10 waren afgehandeld; ten aanzien van de zogenoemde ‘loopzaken’ (zaken die door het Openbaar Ministerie op het arrondissementsparket worden behandeld) werden geen onregelmatigheden geconstateerd. De onderzoekers waardeerden deze bevinding zelf als volgt:

Daarnaast constateerden de onderzoekers de nodige onvolkomenheden ten aanzien van de procedurele waarborgen waarmee het uitvaardigen van een strafbeschikking is omringd. Zo bleek doorgaans uit de strafbeschikking niet welke functionaris deze had uitgevaardigd,12 zodat niet in alle gevallen kon worden vastgesteld of deze door een bevoegde autoriteit en binnen de geldende mandaatregels was uitgevaardigd. Ook bevatte de strafbeschikking volgens de onderzoekers zelden de juiste kwalificatie van het strafbare feit ter zake waarvan de strafbeschikking was uitgevaardigd en was deze – anders dan wettelijk vereist – veelal niet gedagtekend.13 In zijn reactie op deze bevindingen stelde de minister dat de conclusies van het rapport zouden worden meegenomen ‘bij de verdere verbetering van het proces van het uitvaardigen van de strafbeschikking’. Ten aanzien van voornoemde bevinding dat de strafbeschikking niet in alle gevallen op een deugdelijk bewijsoordeel berustte, kondigde de minister aan dat actie zou worden ondernomen ‘om te bewerkstelligen dat de onderbouwing van de vaststelling van schuld altijd zorgvuldig plaatsvindt en ook gecontroleerd kan worden’.14 Meer concreet bestond deze actie blijkens het jaarbericht 2015 van het Openbaar Ministerie onder meer uit het zorg dragen voor een kwalitatief betere dossieropbouw in zaken van veel voorkomende criminaliteit, betere informatievoorziening naar de verdachte en het slachtoffer, betere vastlegging van de schuldvaststelling in het (digitale) dossier, een intensievere beoordeling van de omstandigheden waaronder het feit is gepleegd en van de meest passende interventie gelet op alle betrokken belangen alsmede – in gevallen waarin de strafbeschikking gepaard gaat met directe betaling – voorafgaande bijstand door een advocaat.15

Met de nodige omzichtigheid kan uit voornoemde onderzoeken worden afgeleid dat de strafbeschikking in kwantitatief opzicht met succes lijkt te zijn geïmplementeerd, in die zin dat de strafbeschikking conform de bedoeling van de wetgever de rol van de transactie goeddeels heeft overgenomen. Tegelijkertijd lijkt het voornoemde onderzoek van Van Tulder, Meijer en Kalidien erop te wijzen dat de doelstelling van de wetgever dat de strafbeschikking tot verlichting van de werklast van de rechter leidt, op dit moment nog niet te worden gehaald.16 Ook in kwalitatief opzicht lijkt er in het licht van de genoemde bevindingen van Knigge en De Jonge van Ellemeet nog ruimte voor verbetering te bestaan. Of het relatief hoge percentage vrijspraken na het instellen van verzet tegen de strafbeschikking zoals Van Tulder dat rapporteert, betekent dat in de praktijk te gemakkelijk wordt omgegaan met de schuldvaststelling in het kader van de strafbeschikking, kan op basis van dit onderzoek niet worden beoordeeld. En of het verschil in straftoemeting tussen de officier van justitie en de rechter betekent dat de officier van justitie ‘te hoog’ dan wel de rechter ‘te laag’ bestraft, is bovenal een rechtspolitiek oordeel dat bovendien zou kunnen samenhangen met inhoudelijke verschillen tussen enerzijds de richtlijnen op basis waarvan het Openbaar Ministerie de hoogte van de strafbeschikking bepaalt en anderzijds de oriëntatiepunten die de rechter tot uitgangspunt voor zijn straftoemetingsoordeel hanteert. Wel kan worden gevreesd dat dit relatief hoge percentage vrijspraken en dit verschil in straftoemeting een opwaartse druk uitoefent op de hoeveelheid gevallen waarin verzet tegen de strafbeschikking wordt ingesteld, hetgeen in het licht van de doelstelling van de wetgever de werklast van de rechter te verlichten, contraproductief voorkomt.

Tot slot laten de eerdergenoemde bevindingen ten aanzien van de ZSM-werkwijze zien dat er ook in procedureel opzicht nog het nodige te wensen bestaat, met name waar het de rechtsbijstand en de mogelijkheid tot hoor en wederhoor betreft. Weliswaar ziet deze kritiek – gericht als deze is op de ZSM-werkwijze in zijn algemeenheid – niet enkel op de strafbeschikking, maar nu het bij de strafbeschikking anders dan bij de op consensualiteit gebaseerde vormen van buitengerechtelijke afdoening en de beslissing tot dagvaarding – om een schuldvaststelling en strafoplegging gaat (welke behoudens de mogelijkheid tot het instellen van verzet direct voor executie vatbaar wordt), doet deze kritiek zich naar ons oordeel wel extra gevoelen wanneer het gaat om strafbeschikkingen.