Einde inhoudsopgave
Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/4.4.3.3
4.4.3.3 Bundeling activiteiten in Wabo, andere wetten, amvb'sen verordeningen
Mr. J.H.G. van den Broek, datum 01-12-2012
- Datum
01-12-2012
- Auteur
Mr. J.H.G. van den Broek
- JCDI
JCDI:ADS355022:1
- Vakgebied(en)
Ruimtelijk bestuursrecht (V)
Milieurecht (V)
Omgevingsrecht (V)
Voetnoten
Voetnoten
Art. 2.1 lid 1 Wabo.
Art. 75b en 75 c Ffw.
Art. 16 lid 1 Nb-wet 1998 luidt als volgt: 'Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten of, ten aanzien van handelingen als bedoeld in het zesde lid, van Onze Minister, in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.'
Art. 19d lid 1 Nb-wet 1998 luidt als volgt: 'Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vierde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Art. 46, 46a, 47 en 47a Nb-wet 1998.
Stb. 2010, 749 en 879.
Stb. 2010, 781 en 879.
Art. 2.2 lid 2 Wabo.
Art. 2.1 lid 3 Wabo.
Dat sluit aan bij Aanwijzing 24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Daarin staat onder meer dat zoveel mogelijk in de wet worden opgenomen voorschriften die de grondslag vormen van een stelsel van vergunningen of een stelsel waarbij anderszins de toelaatbaarheid van handelen afhankelijk wordt gesteld van verlof van de overheid.
In gelijke zin versta ik De Vos, Interview 2012, bijl. 5.7, par. 4.3.
Art. 2.2 lid 2 Wabo. De in het eerste lid van dat artikel aangewezen activiteiten zijn weliswaar in het leven geroepen in verordeningen van provincie, gemeente of waterschap, maar zijn door die aanwijzing verankerd in de Wabo.
PbEG 1998 L 204/37.
Zie ook de Interdepartementale Handleiding Notificatie van regels betreffende producten en elektronische diensten ICER, www.minbuza.nl/ecer/bijlagen/icer/handleidingen/icer-handl-notifi-catie.html, 16 maart 2010.
Een ander wetssystematisch tekort van de Wabo is dat dit wetssysteem niet alle activiteiten binnen een project omvat waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Een omgevingsvergunning is vereist voor een project dat bestaat uit met name genoemde activiteiten.1 Het is echter niet mogelijk om in het wetssysteem van de Wabo te lezen om welke activiteiten het gaat. Dat is het gevolg van het feit dat slechts een gedeelte van de omgevingsvergunningplichtige activiteiten in de Wabo staat. Het betreft hier de activiteiten, die zijn genoemd in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder a-h en artikel 2.2 lid 1 Wabo.
Het is echter ook mogelijk dat een project geheel of gedeeltelijk bestaat uit activiteiten die niet zijn opgenomen in het wetssysteem van de Wabo, maar in andere wetssystemen op het niveau van een wet in formele zin, een algemene maatregel van bestuur of een verordening van provincie, gemeente of waterschap. Dit zal hierna worden toegelicht.
Een omgevingsvergunningplichtig project kan betrekking hebben op handelingen die tevens zijn aan te merken als handelingen waarvoor een of meer van de bij of krachtens de artikelen 8-13 lid 1, 17 en 18 Ffwet gestelde verboden2 gelden en ten aanzien waarvan de minister van ELenI op grond van artikel 75
lid 3 Ffwet bevoegd is ontheffing te verlenen. In dat geval komt de omgevingsvergunning in de plaats van die ontheffing.3 Een soortgelijke situatie doet zich voor als een omgevingsvergunningplichtig project betrekking heeft op handelingen waarvoor het verbod, bedoeld in artikel 16 lid 14 of artikel 19d lid 15 Natuurbeschermingsvergunning 1998 (Nb-wet 1998) geldt. In dat geval komt de omgevingsvergunning in plaats van de natuurbeschermingsvergunning.6
Op basis van artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder i Wabo kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën van activiteiten worden aangewezen die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Voor het verrichten van dergelijke aangewezen activiteiten is dan een omgevingsvergunning vereist. Van die mogelijkheid is per 1 januari 2011 gebruik gemaakt in artikel 2.2a7 en artikel 3.3a8Bor.
Hetzelfde geldt als bij een verordening van provincie, gemeente of waterschap is bepaald dat het in daarbij aangewezen categorieën van gevallen verboden is projecten die geheel of gedeeltelijk bestaan uit andere activiteiten die behoren tot een daarbij aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.9
In alle genoemde gevallen staan de van een omgevingsvergunningplichtig project deel uitmakende activiteiten dus niet in het wetssysteem van de Wabo, maar in een ander wetssystemen: de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet, het Besluit omgevingsrecht of een verordening van provincie, gemeente of waterschap. Het feit dat de activiteiten die onderdeel kunnen uitmaken van een omgevingsvergunningplichtig project niet zijn opgenomen in de Wabo strookt niet met het wetssystematische uitgangspunt dat het samenhangcriterium bepalend moet zijn voor de regels die in een wetssysteem moeten worden opgenomen.
Daarbij komt nog, dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 Wabo in daarbij aangegeven categorieën gevallen geen omgevingsvergunning is vereist.10 Van die mogelijkheid is gebruik gemaakt in het Besluit omgevingsrecht.11 In deze gevallen staan de van een omgevingsvergunningplichtig project deel uitmakende activiteiten dus in het wetssysteem van de Wabo, maar de uitzonderingen daarop in een ander wetssysteem: het Besluit omgevingsrecht. Ook dat strookt niet met het wetssystematische uitgangspunt dat het samenhangcriterium bepalend is voor de regels die in een wetssysteem moeten worden opgenomen.
De gebruiker die wil weten voor welke activiteiten binnen een project al dan niet een omgevingsvergunning is vereist, is aldus gedwongen verschillende wetssystemen te raadplegen. Deze situatie komt de kenbaarheid van het omgevingsrecht niet ten goede en is om die reden niet verdedigbaar. De wetgever kan deze wetssystematische tekorten eenvoudig opheffen door alle activiteiten die onderdeel kunnen uitmaken van een omgevingsvergunningplichtig project - en alle uitzonderingen daarop - waar mogelijk op te nemen in hetzelfde wetssysteem. Er zijn goede argumenten aan te voeren om daarvoor de Wabo zelf te kiezen. Het gaat immers om een zeer belangrijk onderwerp, te weten de regeling van de activiteiten waarvoor al dan niet een omgevingsvergunning is vereist.12 Mij lijkt echter ook verdedigbaar, dat deze regeling een plaats krijgt in het Besluit omgevingsrecht.13 In de eerste plaats omdat de aanwijzing van activiteiten en alle uitzonderingen daarop thans in de Wabo en het Besluit omgevingsrecht tamelijk omvangrijk en gedetailleerd zijn. In de tweede plaats omdat zulks voorkomt dat voor elke toevoeging van een activiteit een wijziging van de Wabo noodzakelijk is.
De hiervoor geschetste oplossing is niet mogelijk als de wetgever vast wil houden aan de keus om decentrale wetgevers de mogelijkheid te geven om omgevingsvergunningplichtige activiteiten of uitzonderingen daarop aan te wijzen in verordeningen van provincie, gemeente- of waterschap.14 Voor die keus valt veel te zeggen, aangezien daarmee niet onnodig van de omgevingsvergunning afwijkende vergunningen voor een project in verordeningen van decentrale wetgevers worden geschapen. Wellicht kan het effect van de wetssystematische tekorten wel worden verzacht als ten aanzien van artikel 2.2 lid 2 Wabo een soort van notificatieprocedure zou worden ingevoerd.
Ik ontleen dit idee aan de notificatieprocedure op basis van Richtlijn 98/34/EG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij.15 Deze notificatierichtlijn strekt ertoe, dat wanneer een lidstaat - uit een oogpunt van bescherming van bepaalde, op zichzelf wellicht gerechtvaardigde, belangen - een maatregel wil nemen die een beperking van het vrij goederenverkeer of het vrij verrichten van elektronische diensten kan inhouden, het voornemen hiertoe wordt gemeld aan de Europese Commissie. Dit om die Commissie en de andere lidstaten in de gelegenheid te stellen de ontwerpmaatregel te bezien en eventueel opmerkingen te maken. Notificatie is een instrument om ongerechtvaardigde belemmeringen voor het functioneren van de interne markt op te sporen.16
In artikel 2.2 lid 1 Wabo zijn reeds de activiteiten opgenomen waarvoor veelvuldig in verordeningen van decentrale wetgevers een vergunning is vereist. Het voordeel daarvan is dat die activiteiten in de Wabo zijn opgenomen, hetgeen het wetssystematisch tekort wat hier aan de orde is verzacht heeft. De gebruiker kan immers in de Wabo zelf lezen voor welke in artikel 2.2 lid 1 Wabo genoemde activiteiten de decentrale wetgever mogelijk een omgevingsvergunningplicht in het leven heeft geroepen. De notificatieprocedure zou dan inhouden dat de decentrale wetgever die gebruik wenst te maken van de in artikel 2.2 lid 2 Wabo geboden mogelijkheid om een activiteit in een verordening omgevingsvergunningplichtig te maken zulks zou moeten notificeren bij de centrale overheid. Die wordt dan in de gelegenheid gesteld om de Wabo - dan wel het Besluit omgevingsrecht als wordt gekozen voor het opnemen van alle activiteiten in het Bor - aan te vullen met de activiteit waarvoor de decentrale wetgever een omgevingsvergunning verplicht wil stellen.
Een voorbeeld ter verduidelijking. Stel dat de gemeenteraad van 's-Hertogenbosch een verordening wil vaststellen met daarin het verbod om voor een project een terras te exploiteren zonder omgevingsvergunning. De gemeenteraad notificeert dat voornemen dan bij de centrale wetgever, die in de gelegenheid wordt gesteld om de activiteit 'het exploiteren van een terras' toe te voegen aan artikel 2.2 lid 1 Wabo. Maakt de centrale wetgever van die gelegenheid gebruik, dan wordt die mogelijkheid in de Wabo opgenomen voor alle gemeenten.