65.1 Inleiding

@E_Daalder – 25 jaar Awb laat een ontwikkeling naar recours subjectif zien. De rechter neemt sneller misbruik van recht door burgers aan jegens de overheid of de rechter. Auteur betoogt dat bij bijzondere omstandigheden ook procesgedrag jegens een andere burger misbruik op kan leveren#recours-subjectif#misbruikvan-recht#misbruik-tussen-burgers-onderling

Toen ik eind zeventiger jaren mijn studie staats- en administratiefrecht in Leiden afrondde, was het bestuursrecht relatief eenvoudig. Er was een (nieuwe) Wet Arob, er waren verschillende andere wetten met procesrechtelijke regelingen per rechterlijk college en het onderwijs stond volledig in het teken van ‘rechtsbescherming tegen de overheid’, ook de sprekende titel van een handzaam en betaalbaar boekje van Van den Burg en Cartigny. Als medewerker bij de rechtswinkel voerde ik juridische procedures bij de administratieve rechter die relatief eenvoudig waren: als je er in slaagde om een ontvankelijk beroep in te stellen, nam de rechter – het recht ambtshalve toepassend – je wel mee naar een, soms, bevredigend resultaat. Procedures bij de administratieve rechter stonden daarmee overwegend in het teken van recours objectif en leidende gedachte bij zowel de rechter als in de wetenschap was dat procedures de handhaving van het objectieve recht ten doel hadden.1 Het bestuursprocesrecht heeft zich, vooral na de inwerkingtreding van de Awb, steeds meer ontwikkeld in de richting van een recours subjectif. Daarin zijn de hoedanigheid van de aanlegger van het geschil, de belanghebbende, zijn belangen en het procesgedrag, steeds meer centraal komen te staan. Zonder volledig te zijn noem ik het stellen van beperkingen aan het beroepsrecht van belangenorganisaties,2 de invoering over de hele breedte van het relativiteitsbeginsel in artikel 8:69a Awb, het gaan hanteren van fuiken, het beoordelen van procesgedrag aan de hand van het beginsel van de goede procesorde3, de uitbreiding van de mogelijkheid om gebreken die een belanghebbende niet benadelen met toepassing van artikel 6:22 Awb te passeren en de introductie en het regelmatig toepassen van nieuwe uitspraakbevoegdheden door de rechter, zoals de bestuurlijke lus, de vernietiging met de instandhouding van rechtsgevolgen en het zelf voorzien. Met de opdracht van de rechter om een geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten in artikel 8:41a Awb als sluitstuk. Rechtsbescherming tegen de overheid is daarmee primair een proces dat (zo mogelijk definitieve) geschilbeslechting tot doel heeft geworden.

In het licht van de subjectivering van het bestuursprocesrecht is het – in ieder geval achteraf bezien – niet zo vreemd dat het bestuursprocesrecht betrekkelijk recent een nieuwe mogelijke drempel voor een belanghebbende kent: degene die door aanwending van een rechtsmiddel misbruik van procesrecht maakt, ziet zich in zijn bezwaar of beroep niet-ontvankelijk verklaard. Dat is in zoverre opmerkelijk dat in de literatuur wel de mogelijkheid van het tegenwerpen van een belanghebbende van misbruik werd genoemd,4 maar van een daarin ontwikkeld leerstuk, laat staan van een wettelijke regeling, nog niet kon worden gesproken. Verder bestond er in de rechtspraak aarzeling over de vraag of de Awb voldoende grondslag bood om bijvoorbeeld een bezwaarmaker niet-ontvankelijk te verklaren.5

In de afgelopen vier jaar is daar een drastische verandering ingekomen. De aanleiding daarvoor is de opstelling van enkele burgers en vooral hun gemachtigden, die door handig gebruik te maken van de mogelijkheid een dwangsom te krijgen bij het niet tijdig beslissen op een aanvraag (artikelen 4:17 tot en met 4:20 Awb) een aardig verdienmodel wisten te creëren door het indienen van allerhande Wob-verzoeken. Tegelijkertijd nam het aantal burgers dat uit boosheid of frustratie bestuursorganen het leven zuur trachtte te maken door middel van het doen van veel verzoeken en het aanspannen van veel procedures toe. Uiteindelijk leidde dat tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 november 2014, waarin voor het eerst duidelijk is geformuleerd dat en wanneer sprake kan zijn van misbruik van recht door de degene die gebruik maakt van een rechtsmiddel.6

Deze, in de volgende paragraaf te bespreken, uitspraak heeft geleid tot een groot aantal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak en rechtbanken over misbruik van recht. Kenmerk van de uitspraken waarin misbruik is aangenomen, is dat dit misbruik zich richtte tegen de overheid: de procespartij of zijn gemachtigde procedeert om financieel voordeel te halen, om het bestuursorgaan dwars te zitten of om het op kosten te jagen. Maar het komt ook wel voor dat een procespartij niet, althans niet primair, opkomt tegen een besluit omdat hij het de overheid moeilijk wil maken, maar het middel van bezwaar of beroep gebruikt om iemand met wie hij een conflict heeft of om een andere redenen te treffen. In dat geval rijst de vraag of wanneer het aanwenden van een rechtsmiddel uitsluitend is ingegeven door de wens een andere burger dwars te zitten, aan de degene die het rechtsmiddel instelt misbruik van recht zou kunnen worden tegengeworpen. Dat misbruik bestaat dan in de verhouding tussen degene die bezwaar maakt/beroep instelt en de begunstigde van een besluit.

In deze bijdrage zal ik eerst een beschrijving geven van de stand van zaken in de bestuursrechtspraak met betrekking tot misbruik van recht. Vervolgens zal ik een aantal casusposities schetsen waarin sprake zou kunnen zijn van misbruik van recht in een bestuursrechtelijke context in de verhouding tussen burgers onderling. Ik sluit af met een conclusie, die er op neerkomt dat er geen reden is onderscheid te maken tussen vastgesteld misbruik van recht in de verhouding burger – overheid en tussen burgers onderling.