Gehele uitsluiting Amsterdamse studenten van eenmalige energietoeslag in strijd met gelijkheidsbeginsel.

Eiser heeft eenmalige energietoeslag aangevraagd. Bij de aanvraag heeft eiser aangegeven dat hij student is, dat zijn fiscaal jaarinkomen over 2021 € 6.437 bedraagt en dat hij naast deze inkomsten studiefinanciering ontvangt op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) in de vorm van een lening.

Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat studenten op grond van de Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 gemeente Amsterdam1. (de Beleidsregels) geen recht hebben op de energietoeslag. Het college volgt daarbij de richtlijnen van het rijk voor het inkaderen van de doelgroep voor energietoeslag.2. Hierin zijn studenten als groep uitgesloten. De woonsituatie van studenten is zeer divers, ook wat betreft de energiekosten. Vanwege deze diversiteit vindt het college voor deze doelgroep de individuele bijzondere bijstand een geschikter instrument dan de categoriale bijzondere bijstand.

Eiser voert aan dat de afwijzing van zijn aanvraag voor eenmalige energietoeslag in strijd is met het discriminatieverbod, zoals onder meer vervat in artikel 14 van het EVRM3. en artikel 1 van het twaalfde protocol bij het EVRM. Eiser wordt namelijk als student ten onrechte anders behandeld dan niet-studenten die in dezelfde situatie verkeren. Onder studenten bevinden zich ook huishoudens die zich voor wat betreft inkomen, woonsituatie en gestegen energiekosten in een identieke situatie bevinden als niet-studenten. Individuele bijzondere bijstand is volgens eiser geen redelijk alternatief omdat de criteria om daarvoor in aanmerking te komen anders en strenger zijn dan de criteria die gelden voor categoriale bijzondere bijstand, waardoor deze groep alsnog geen energietoeslag zou krijgen. Eiser verwijst naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 augustus 2022.4. Ook wijst hij op het wetgevingsadvies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 23 januari 2023.5. Eiser vindt dat artikel 2, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels buiten toepassing moet worden gelaten.

Het college stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Minima zitten volgens het college in een heel andere situatie dan studenten, omdat zij vaak minder of geen perspectief hebben op verbetering van hun situatie. Ook uit het door de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen opgevraagde advies van de landsadvocaat van 6 december 20226. volgt dat er een voldoende rechtvaardiging is voor het maken van onderscheid tussen studenten en doelgroepen binnen het gemeentelijk minimabeleid. Het onderscheid tussen studenten en (andere) minima is een legitiem, doelmatig en proportioneel middel. Voor studenten geldt dat hun woon- en energiesituatie zeer divers is. Ongeveer de helft van de studenten woont nog thuis bij de ouders en heeft dus geen eigen energierekening. Voor een aanzienlijk deel gaat het bij uitwonende studenten bijvoorbeeld om kamerbewoners, met een huurprijs inclusief energiekosten. Dat maakt het categoriaal verstrekken van een eenmalige energietoeslag minder geschikt, omdat er een aanzienlijk risico op overcompensatie bestaat. Dat draagt niet bij aan de doelstelling van de energietoeslag. Er bestaat daarom geen aanleiding om het beleid voor studenten te wijzigen en bijvoorbeeld de groep studenten te differentiëren. Dat is ook te belastend voor de uitvoering van het beleid. De individuele bijzondere bijstand is een geschikter instrument voor studenten, omdat op die wijze de financiële ondersteuning vanuit de bijzondere bijstand uitsluitend terecht komt bij studenten die het daadwerkelijk nodig hebben.

Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Pw heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.

Om categoriale verstrekking van de energietoeslag mogelijk te maken is artikel 35 van de Pw gewijzigd.7.

Op grond van het vierde lid kan, in afwijking van het eerste lid, tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.

Op grond van het vijfde lid kan de in het vierde lid bedoelde toeslag in afwijking van artikel 43, eerste lid, ambtshalve worden vastgesteld.

Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels is de energietoeslag van € 800 bedoeld voor onder meer een huishouden dat over het refertejaar over een minimuminkomen beschikte en wordt deze ambtshalve of op aanvraag als categoriale bijzondere bijstand verleend. Op grond van artikel 3, tweede lid, wordt onder minimuminkomen verstaan een fiscaal gezinsinkomen dat minder of gelijk is aan 120% van het bruto wettelijk minimum loon (WML) of een afgeleid percentage van het WML voor alleenstaanden of alleenstaande ouders dat elk half jaar door de directeur inkomen wordt vastgesteld.

Op grond van artikel 2, tweede lid, onder b, van de Beleidsregels zijn jongeren tot 21 jaar uitgesloten van de eenmalige energietoeslag, omdat voor hen in beginsel de wettelijke onderhoudsplicht van ouders geldt. Studenten onder de 27 jaar die aanspraak maken op studiefinanciering zijn op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c eveneens uitgesloten van de eenmalige energietoeslag. Studenten tussen de 21 en 27 jaar vallen dus, in tegenstelling tot niet studerenden in dezelfde leeftijdscategorie, buiten de regeling.

Het college heeft zich met de Beleidsregels aangesloten bij de landelijke richtlijnen — de Handreiking eenmalige energietoeslag 2022 (de Handreiking)8. — die zijn opgesteld in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in samenwerking met de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Deze Handreiking verwijst onder meer naar de memorie van toelichting bij de wijziging van artikel 35 van de Pw, waarin is genoemd dat studenten kunnen worden uitgesloten van de eenmalige energietoeslag omdat hun financiële, woon- en energiesituatie zeer divers is. Daarom acht de wetgever een categoriaal verstrekte energietoeslag voor deze groep minder geschikt.9.

Het toekennen van energietoeslag is een bevoegdheid van het college. Uit de memorie van toelichting bij artikel 35, vierde en vijfde lid van de Pw volgt dat het college bij de uitoefening van deze bevoegdheid beleidsvrijheid heeft om te bepalen welke doelgroepen in aanmerking komen voor een eenmalige energietoeslag. Wel moet het college daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de grondrechten in acht nemen, zoals het gelijkheidsbeginsel en discriminatieverbod. Vooropgesteld moet worden dat het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM niet meebrengt dat elke ongelijke behandeling is verboden, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling ontbreekt.10.

Het college stelt zich op het standpunt dat studenten als groep niet vergelijkbaar zijn met de groep die moet rondkomen van een minimuminkomen en die in aanmerking komt voor de eenmalige energietoeslag. Voor studenten bestaat de mogelijkheid om een beroep te doen op hun ouders, een hogere lening aan te gaan bij de Dienst Uitvoering Onderwijs of erbij te gaan werken. Dit geldt niet voor de minima die zich over het algemeen in een meer uitzichtloze situatie bevinden.

De rechtbank onderkent dat de situatie van veel studenten anders is dan die van de meeste huishoudens die onder het minimabeleid vallen. Dat neemt niet weg dat naast de groep minima, ook anderen die zich in een met eisers vergelijkbare situatie bevinden, voor de categoriale energietoeslag in aanmerking komen. Of men al dan niet in een uitzichtloze situatie verkeert is in dat verband niet een relevant criterium. De wetgever heeft uitdrukkelijk beoogd om de eenmalige energietoeslag voor een grotere groep beschikbaar te maken dan de groepen minima. In de Handreiking worden gemeenten immers geadviseerd om een minimale inkomensgrens van 120% van het minimumloon aan te houden. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de regering hiermee een uniforme uitvoering wil bevorderen, waarbij de eenmalige energietoeslag niet alleen is voorbehouden aan huishoudens met een bijstandsuitkering, maar ook aan huishoudens die beschikken over een ander inkomen, bijvoorbeeld inkomen uit arbeid, alimentatie, pensioen of een sociale zekerheidsuitkering.11. Dit betekent dat onder de regeling ook jongeren van 21 jaar en ouder vallen die aan het begin van hun loopbaan staan en een startsalaris van net boven het minimumloon ontvangen. De rechtbank is van oordeel dat de groep studenten zich op de relevante onderdelen van het beleid niet van deze groep onderscheidt. Voor de vraag of sprake is van een vergelijkbare situatie dient namelijk de feitelijke situatie te worden beoordeeld, dus de woonsituatie, de hoogte van het inkomen en of de betrokkene energiekosten betaalt. Naar het oordeel van de rechtbank bevinden zich onder de groep studenten ook huishoudens of alleenstaanden die zich wat betreft deze onderdelen in precies dezelfde situatie bevinden als niet-studenten die wel in aanmerking komen voor de categoriale eenmalige energietoeslag. In navolging van de Afdeling advisering van de Raad van State valt te denken aan uitwonende studenten die voltijds studeren, maximale studiefinanciering in de vorm van een lening ontvangen op grond van de Wsf 2000 en in een zelfstandige woning wonen. In zoverre is dan ook sprake van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen.

Een onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen is alleen geoorloofd als daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging aanwezig is.12. Om dit te bepalen is relevant of met het gemaakte onderscheid een legitiem doel wordt nagestreefd (legitimiteit), of dit onderscheid kan worden aangemerkt als een passend middel om dit doel te bereiken (doelmatigheid) en of het geboden is (proportionaliteit).

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat voor het gemaakte onderscheid een objectieve en redelijke rechtvaardiging aanwezig is. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

Het college stelt zich op het standpunt dat het legitieme doel van de eenmalige energietoeslag is om tegen aanvaardbare administratieve kosten en inspanningen een zo groot mogelijke groep mensen met een laag inkomen snel van dienst te zijn. Tegelijkertijd is het doel ook om het nadeel van die grofmazige benadering, namelijk een reëel risico op grootschalige overcompensatie onder studenten, zo veel mogelijk te voorkomen. Los van het feit dat het college geen inzicht heeft gegeven in hoe groot de administratieve kosten en inspanningen zijn voor het college, heeft het college ook niet inzichtelijk gemaakt hoe groot de overcompensatie bij de groepen minima is en hoe dit zich verhoudt tot de overcompensatie onder de studenten.13. Het is de rechtbank dan ook niet duidelijk geworden dat er sprake zou zijn van een door het college gestelde grootschalige overcompensatie bij studenten indien zij ook onder de regeling zouden vallen, te meer nu zij ook aan de overige voorwaarden van de Beleidsregels moeten voldoen. Bovendien heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom overcompensatie bij studenten problematisch wordt geacht en bij andere groepen minima niet.

Het college stelt zich verder op het standpunt dat het gemaakte onderscheid doelmatig is, omdat zich juist binnen de studentenpopulatie een grote variëteit aan woon- en energiesituaties voordoet. Hierdoor is het voor gemeenten niet mogelijk om — zonder nadere uitvoeringshandelingen, zoals een BRP14.-toets of het opvragen van gegevens — de studentenpopulatie verder te differentiëren in het kader van het te voeren beleid. Dat zou een enorme wissel trekken op de capaciteit en uitvoerbaarheid van de categoriale bijzondere bijstand. Ook dit standpunt vindt de rechtbank onvoldoende gemotiveerd, nu de gemeente geen inzicht heeft gegeven in de belastbaarheid. De feitelijke onderbouwing dat de uitvoering praktisch niet haalbaar is, ontbreekt. De rechtbank wijst in dit verband op het advies van de landsadvocaat die gemeenten adviseert om inzicht te geven in feiten en cijfers over de pluriformiteit van de samenstelling van de studentenpopulatie, feiten en cijfers over energienota’s op naam, feiten over de uitvoeringspraktijk van de energietoeslag en eventuele knelpunten, feiten over de vormgeving van de uitvoering en begrenzing daaraan, en feiten over de urgentie van het vraagstuk.15. Omdat dit onderzoek ontbreekt, kan ook niet ingeschat worden hoe groot de groep studenten is die na differentiatie aan de voorwaarden van het beleid zal voldoen. Eiser heeft gewezen op andere studentengemeenten, die in hun beleid wel differentiatie hebben aangebracht door het formuleren van extra voorwaarden bij het verstrekken van de categoriale bijzondere bijstand aan studenten van 21 jaar en ouder, zoals de voorwaarde van een zelfstandige woning en een energiecontract op naam. Weliswaar heeft Amsterdam een grote studentenpopulatie, maar zonder enig inzicht in de verschillen tussen de studenten, is niet duidelijk waarom het college van de gemeente Amsterdam de andere studentensteden hierin niet zou volgen. Daarbij komt dat ook als differentiatie extra werk en kosten met zich mee brengt, nog de vraag is of dit meer belastend is dan de behandeling van aanvragen voor individuele bijzondere bijstand.

Zoals het college zelf ter zitting heeft toegelicht, dient bij de aanvraag voor individuele bijzondere bijstand namelijk veel meer informatie te worden beoordeeld dan bij de aanvraag voor categoriale bijzondere bijstand.

Het college stelt zich tenslotte op het standpunt dat het onderscheid proportioneel is, omdat de nadelige gevolgen van de beleidskeuze om de studentenpopulatie buiten het bereik van de categoriale bijzondere bijstand te houden, worden ondervangen door de mogelijkheid om in voorkomend geval voor de individuele bijzondere bijstand in aanmerking te kunnen komen. Daarmee wordt voorkomen dat onevenredige gevolgen ontstaan. De rechtbank ziet de mogelijkheid van energietoeslag in de vorm van individuele bijzondere bijstand in Amsterdam echter niet als een redelijk alternatief ten opzichte van de categoriale bijzondere bijstand. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in Amsterdam niet is gekozen voor het toekennen van individuele bijzondere bijstand op basis van groepskenmerken, zoals in de gewijzigde Handreiking16. is voorgesteld en op basis waarvan een lichtere ‘noodzakelijke-kosten-toets’ wordt gehanteerd. Dat betekent dat de gebruikelijke criteria voor het verkrijgen van individuele bijzondere bijstand gelden. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van andere, strengere voorwaarden dan de voorwaarden die gelden voor de categoriale bijzondere bijstand. Het college hanteert bij de inkomenstoets immers een norm van 100% van de bijstandsnorm om voor de individuele bijzondere bijstand in aanmerking te komen. Ook vindt er een vermogenstoets plaats. Daarnaast heeft het college ter zitting toegelicht dat men de eerste € 100 zelf dient te betalen en dat daarboven 25% van de energiekosten voor vergoeding in aanmerking komt. De rechtbank vindt het dan ook aannemelijk dat een deel van de studenten die in dezelfde financiële en woonomstandigheden verkeren als de niet-studenten die de eenmalige energietoeslag krijgen, niet in aanmerking zal komen voor individuele bijzondere bijstand, vanwege de daarvoor geldende, strengere, voorwaarden. Zonder nadere toelichting is er naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake van een redelijk alternatief.

De rechtbank is van oordeel dat het beroep slaagt. De rechtbank verklaart artikel 2, eerste lid, onder c, van de Beleidsregels onverbindend wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. De Beleidsregel sluit ten onrechte studenten als gehele groep uit van de categoriale eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een laag inkomen. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat niet duidelijk is of eiser aan de overige voorwaarden van het beleid van de categoriale eenmalige energietoeslag voldoet. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij samen met een andere student een woning en de energiekosten deelt. Het college dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal het college daarbij opdragen om artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c van de Beleidsregels buiten toepassing te laten. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint te lopen nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.

Uit het voorgaande volgt dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Het college dient opnieuw een beslissing op het bezwaar van eiser te nemen. De rechtbank stelt daarvoor een termijn van zes weken.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.

De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 1).