§9.5. Het primaat van de raad

Tot besluit van dit onderzoek moeten nog enkele opmerkingen worden gemaakt over de positie van de raad. De vraag die in vrijwel alle hoofdstukken is gesteld, is of de door de dualiseringswet- en regelgeving gebrachte wijzigingen kunnen worden beschouwd als versterkingen van die positie.

Ten aanzien van de inrichting van de begroting (en dus ook de inrichting van de jaarrekening) is dit twijfelachtig. Op zichzelf biedt het BBV de raad een bevoegdheid die hij voorheen niet had; de raad bepaalt nu immers zelf de inrichting van de begroting. Als de raad zich daarbij echter laat leiden door de opvatting van de regering (en de opstellers van de diverse Handreikingen), dan zou hij hierbij een buitengewoon hoog aggregatieniveau hanteren. Een dergelijke begroting wordt gekenmerkt door een beperkt aantal programma's en programmaonderdelen, hetgeen de controle die de raad kan uitoefenen over de gemeentelijke uitgaven, aanzienlijk vermindert. Die ontwikkeling zou dan ook zonder meer moeten worden beschouwd als een serieuze verzwakking van de positie van de gemeenteraad. De raad raakt hierdoor overigens niet alleen een groot gedeelte van zijn controle over de gemeentelijke fmanciën kwijt. Omdat het uitgangspunt is dat de jaarrekening en de begroting dezelfde opbouw hebben, kunnen in een dergelijk scenario ook zijn mogelijkheden tot controle van deze fmanciën danig in het gedrang komen. De omstandigheid dat het BBV bovendien niet verplicht tot verantwoording op het niveau van de programmaonderdelen (maar alleen op het niveau van de meer algemene programma's), is hierbij weinig behulpzaam.

De nieuwe regels met betrekking tot accountantscontrole verzwakken de positie van de raad niet. Het valt zelfs toe te juichen dat de gesignaleerde verwachtingskloof grotendeels moet worden gedicht door intensievere accountantscontrole dan onder de vigeur van de oude Gemeentewet gebruikelijk was. Daarbij moet wel worden aangetekend, dat deze verwachtingskloof vooral het gevolg was van een aantal hardnekkige misverstanden omtrent de interpretatie van de vroegere regeling. In dat licht bezien, is eerder sprake van een verduidelijking van de wettelijke verplichtingen dan een versterking van de positie van de raad. Als deze verduidelijking er echter in de praktijk toe leidt dat de raad wordt voorzien van een vollediger rechtmatigheidsoordeel dan voorheen, dan zou in deze praktische ontwikkeling een versterking schuilen.

Hoewel (de poging tot) het afschaffen van de persoonlijke aansprakelijkheid van collegeleden mijns inziens niet betreurd hoeft te worden, moet worden opgemerkt dat deze afschaffmg het sanctiearsenaal van de raad heeft verkleind en dat daarmee — op zijn minst in theorie — een verzwakking van de positie van de gemeenteraad is bewerkstelligd. In de praktijk heeft dit overigens geen grote gevolgen. De persoonlijke aansprakelijksheid was inmiddels zodanig streng geclausuleerd, dat zij nauwelijks nog werd toegepast. Voor de persoonlijke aansprakelijkheid is de regeling omtrent indemniteitsbesluiten in de plaats gekomen. Voor zover deze regeling in de praktijk überhaupt leidt tot het gewenste rechtsgevolg — het wegnemen van onrechtmatigheid — kan niet worden gezegd dat hiermee sprake is van versterking van de gemeenteraad. Op zijn hoogst zou kunnen worden volgehouden dat dergelijke besluiten een extra nadruk op door de accountant geconstateerde onrechtmatigheden leggen en dat deze nadruk in het uiterste geval kan leiden tot toepassing van de vertrouwensregel. Ten aanzien van de vertrouwensregel an sich kan uiteraard niet worden gesproken van een versterking van de raad. Zij bestond immers al.

Een aantal van de nieuwe fmanciële controlemiddelen buiten de rekeningprocedure is niet echt nieuw. Het vragen- en interpellatierecht kon reeds worden gebaseerd op het bestaande art. 169 lid 3 Gemeentewet. Hetzelfde gold voor de actieve inlichtingenplichten uit art. 169 lid 2 en 4 Gemeentewet. De introductie hiervan hoeft daarmee niet negatief te worden beoordeeld. Zeker ten aanzien van het vragen- en interpellatierecht kan worden volgehouden dat dit tot de essentialia van de bevoegdheden van de (leden van de) raad behoort en dat een wettelijke verankering daarvan wenselijk is. Of daarmee sprake is van een daadwerkelijke versterking van de positie van de raad, is sterk afhankelijk van de mate waarin gemeenten dergelijke rechten voorheen in hun reglementen van orde hadden opgenomen. De actieve inlichtingenplichten zijn op dit moment zo algemeen (art. 169 lid 2 Gemeentewet) en subjectief (art. 169 lid 2 en 4) geformuleerd, dat de mate waarin gemeenteraden hierdoor worden versterkt vooral afhankelijk is van de afspraken die raden en colleges (zullen) maken omtrent de uitvoering ervan. Het gemeentelijke enquêterecht biedt wel een duidelijke versterking van de gemeenteraad. Het betreft hier een nieuwe bevoegdheid, die zonder wettelijke verankering niet tot stand was gekomen.

Ten aanzien van de gemeentelijke rekenkamer(commissie)s moet na de in dit onderzoek besproken schorsings- en vernietigingsbesluiten en de daarop volgende jurisprudentie worden opgemerkt dat zij slechts in beperkte mate kunnen worden beschouwd als versterking van de positie van de raad. De raad kan de uitkomsten van het rekenkameronderzoek uiteraard te baat nemen om het college aan de tand te voelen. De door sommige gemeenten gewenste (beslissende) invloed op de selectie van onderzoeksonderwerpen is echter onrechtmatig bevonden.

Gelet op het voorgaande kan de vraag worden gesteld of het wenselijk is de positie van de gemeenteraad ten aanzien van de onderzochte deelterreinen verder te versterken.

Ten aanzien van de inrichting van de begroting kan dit zonder meer. Het zou tot aanbeveling strekken op de één of andere manier een laag aggregatieniveau te propageren. Dit zou kunnen door middel van een wijziging van het BBV. Het kan zijn dat de keerzijde hiervan — namelijk dat de raad niet meer vrij is in het bepalen van de inrichting van de begroting — te zwaarwegend wordt geacht. In dat geval zou op zijn minst moeten worden getracht de voorlichting die gemeenteraden hieromtrent van de regering of middels Handreikingen ontvangen, aan te passen. Het aggregatieniveau van de jaarrekening zou zonder meer moeten worden aangepast aan dat van de begroting door in het BBV te bepalen dat verantwoording moet geschieden op het niveau van de programmaonderdelen.

Er lijkt geen directe aanleiding te bestaan voor een uitbreiding van de passieve politieke verantwoordingsmechanismen die de raad binnen of buiten de rekeningprocedure ter beschikking staan. De raad en zijn leden beschikken over voldoende instrumenten om het college aan de tand te voelen. Het succes van deze instrumenten is vooral afhankelijk van de bereidheid van de raad (en zijn leden) deze in voorkomende gevallen toe te passen. Met betrekking tot het gemeentelijke enquêterecht zou het bovendien verstandig zijn eerst te bezien hoe dit recht zich in de praktijk ontwikkelt. Ten aanzien van de actieve inlichtingenplichten zou nog enige winst behaald kunnen worden. Dit kan worden bewerkstelligd door specifieker en langs meer objectieve maatstaven te bepalen welke inlichtingen het college de raad uit eigen beweging moet verschaffen.

Op het vlak van de rekenkamer(commissie)s lijkt nadere versterking van de raad alleen te kunnen worden bereikt als de in de schorsings- en vernietigingsbesluiten en de daarop volgende jurisprudentie ingenomen standpunten zouden worden verlaten. De mate waarin dit wenselijk is, is sterk afhankelijk van het soort verantwoordingsmodel waarvan wordt uitgegaan. Wel kan worden gezegd dat de huidige regeling gemeentebesturen als het ware een vooraf bepaald verantwoordingsmodel — dat van publieke verantwoording — opdringt. Gelet op de gemeentelijke autonomie zou er ook veel voor te zeggen zijn de keuze hieromtrent bij de raad te leggen. Dit zou — bij de huidige stand van de jurisprudentie uitsluitend door middel van een wetswijziging kunnen worden bereikt.

Het valt wellicht op dat hierboven niet wordt gepleit voor een versterking van de positie van de raad ten aanzien van de rechtmatigheidscontrole. Hoewel de raad volgens art. 125 lid 1 GW aan het hoofd staat van de gemeente en versterking van de positie van de raad één van de doelstellingen van de dualiseringsoperatie was, is ten aanzien van de accountantscontrole betoogd dat zij onafhankelijker kan. Bovendien is in dit onderzoek ingestemd met de (poging tot) afschaffing van de persoonlijke aansprakelijkheid die naar aanleiding van een onrechtmatigheidsoordeel van de raad kon worden ingeroepen. Omdat dit ook zou kunnen worden beschouwd als een verzwakking van de positie van de raad, is de vraag gerechtvaardigd hoe dit zich verhoudt tot het primaat van de gemeenteraad als democratisch gekozen orgaan.

Een belangrijk deel van het antwoord op deze vraag is gelegen in de omstandigheid, dat juist dit primaat — of dit hoofdschap — van de raad in belangrijke mate is ingegeven door zijn democratische legitimatie. Van veel vormen van financiële controle is echter geconstateerd dat zij geen democratische, maar een rechtsstatelijke of een (in het geval van toezicht) eenheidsstatelijke achtergrond hebben. Dit betekent dat de raad hiermee nauwelijks belangrijke bevoegdheden `kwijt' is. Mijns inziens bestaat er geen 'spanningsveld' tussen deze verschillende vormen van controle. Ten aanzien van alle (financiële) handelingen van het college behoudt de raad zijn controlebevoegdheden, ongeacht of daarnaast andere controlemechanismen zijn geactiveerd. Kort gezegd is er mijns inziens geen sprake van concurrerende controle, maar van complementaire controle. De verhouding tussen de controle door de raad en de rechtmatigheids-, doelmatigheidsen doeltreffendheidstoetsing door anderen lijkt daarmee sterk op de verhouding tussen deze vormen van controle en de controle op de behartiging van het algemeen belang in abstracte., zoals deze hierboven schematisch is weergegeven. Daar waar door een ander orgaan onrechtmatig, ondoelmatig of ondoeltreffend (fmancieel) handelen is geconstateerd, hoeft de raad zich niet terughoudend op te stellen. Hij zou juist dan recht kunnen doen aan zijn democratische legitimatie, als hij de aangereikte gespecialiseerde oordelen te baat neemt voor zijn eigen controle. De toegevoegde waarde van deze controle schuilt immers niet in de expertise van de raad, maar in zijn vermogen en het vermogen van zijn leden tot politieke duiding en politiek debat.