CRvB, 18-07-2016, nr. 14-2811 AOW

Appellant, geboren [in] 1948, heeft op 26 september 2012 een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) aangevraagd. Bij besluit van 23 oktober 2012 is aan appellant met ingang van 18 maart 2013 het maximale AOW-pensioen toegekend voor een alleenstaande.

Bij de vaststelling van de ingangsdatum van het AOW-pensioen van appellant heeft de Svb onder andere toepassing gegeven aan artikel 7a van de AOW. Op grond van dit artikel is als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd (Stb. 2012, 328) met ingang van 1 januari 2013 de pensioengerechtigde leeftijd stapsgewijs verhoogd naar in 2013 65 jaar en één maand. Als gevolg van deze wetswijziging is hetAOW-pensioen van appellant niet ingegaan [in] 2013, zoals voor de inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd het geval zou zijn geweest, maar op 18 maart 2013.

Appellant heeft op 27 november 2012 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 oktober 2012 op de grond dat dit besluit niet verenigbaar is met het recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol (Eerste Protocol) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voorts is volgens appellant sprake van inbreuk op de privacy, wat in strijd is met artikel 8 van het EVRM en van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen, wat in strijd is met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Op 20 december 2012 heeft appellant de Svb herinnerd aan zijn bezwaarschrift. Op 31 januari 2013 heeft appellant zijn bezwaar aangevuld.

Appellant heeft op 11 maart 2013 beroep ingesteld tegen het niet (tijdig) nemen van een beslissing op zijn bezwaar door de Svb. Bij de beslissing op bezwaar van 18 juni 2013 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard, zijn beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en appellants verzoek om schadevergoeding afgewezen.

Over het beroep tegen het niet tijdig beslissen heeft de rechtbank overwogen dat op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een beroepschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. De rechtbank stelt vast dat de Svb weliswaar in gebreke was tijdig te beslissen, maar dat appellant de Svb niet schriftelijke in gebreke heeft gesteld, zodat het beroep prematuur is ingediend.

Wat de inhoud van het beroep betreft heeft de rechtbank overwogen dat artikel 1 van het Eerste Protocol niet is geschonden. Voor zover al kan worden gesproken van een gerechtvaardigde verwachting en daarmee van eigendom, is de rechtbank van oordeel dat met betrekking tot de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd zoals in artikel 7a van de AOW is bepaald, is voldaan aan de voorwaarden die op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol gesteld worden aan een gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht. Met name is volgens de rechtbank van een onevenredig zware last voor appellant geen sprake. Bij de keuze die in artikel 7a van de AOW is gemaakt voor het geboortecohort 1 januari 1948, is volgens de rechtbank geen sprake van verboden discriminatie naar leeftijd.

Nu het beroep ongegrond wordt verklaard, is er geen aanleiding voor een schadevergoeding, aldus de rechtbank. Die aanleiding is evenmin te vinden in overschrijding van de redelijke termijn, nu deze niet is overschreden.

3. In hoger beroep heeft appellant naar voren gebracht dat de verschuiving van zijnAOW-leeftijd met een maand een “individual and excessive burden” met zich meebrengt. Hij ontving gedurende deze maand een lagere uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en bekend is dat een lager inkomen statistisch gezien leidt tot een lagere levensverwachting. Verder heeft appellant aangevoerd dat hij het gerechtvaardigde vertrouwen had per 18 februari 2013 AOW-pensioen te ontvangen, dat er geen reden was de wijziging van de AOW zo snel door te voeren en dat er een langere invoeringstijd gehanteerd had kunnen worden. Hij verwijst in dit verband naar andere regelingen en naar jurisprudentie over dit onderwerp. Appellant heeft er voorts op gewezen dat hij niet had aangevoerd dat sprake zou zijn van ongelijke behandeling naar leeftijd, maar dat hij van mening is dat de ingreep in de AOW in strijd is met de “egalité devant les charges publiques”. De overbruggingsregeling is zijns inziens in strijd met artikel 8 van het EVRM. Ten slotte heeft appellant gesteld dat zijn beroep tegen het niet tijdig beslissen ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Voor zover hij zich kan herinneren heeft hij per gewone brief een ingebrekestelling verzonden.

4. De Raad oordeelt als volgt.

De niet-ontvankelijkverklaring door de rechtbank van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar door de Svb en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen worden onderschreven. Ter zitting van de Raad heeft appellant desgevraagd verklaard niet meer te weten of hij na zijn brief van 20 december 2012 een ingebrekestelling verzonden heeft. Ten tijde van die brief was de beslistermijn nog niet verstreken. Die brief kan derhalve niet als een ingebrekestelling als bedoeld in artikel 6:12, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb worden aangemerkt. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb.

Niet in geschil is dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde toekenningsbesluit in overeenstemming is met artikel 7a van de AOW zoals deze bepaling luidt sinds 1 januari 2013. In geschil is alleen of deze bepaling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de door appellant ingeroepen bepalingen van verdragsrecht, waaronder het recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol, artikel 8 van het EVRM en het verbod van discriminatie.

Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt in de Nederlandse vertaling:

“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”

Onder de term “eigendom” in artikel 1 van het Eerste Protocol moeten niet alleen worden verstaan bestaande bezittingen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat deze een voldoende basis in het nationale recht hebben. Bepalend bij deze vaststelling is de wetgeving die van kracht is ten tijde van de gestelde inmenging (vergelijk Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 6 oktober 2005, nr. 11810/02, Maurice, par. 66 e.v.).

Allereerst zal worden bezien of sprake is van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol.

Vóór de inwerkingtreding van de wetswijziging die in dit geding ter discussie wordt gesteld, was (verplicht) verzekerd op grond van artikel 6 van de AOW – onder meer – de ingezetene die nog niet de leeftijd van 65 jaar had bereikt. Een recht op ouderdomspensioen ingevolge artikel 7 van de AOW had degene die de leeftijd van 65 jaar had bereikt en verzekerd was geweest in het tijdvak, aanvangende met de dag waarop de leeftijd van 15 jaar was bereikt en eindigende met de dag voorafgaande aan de dag waarop de leeftijd van 65 jaar was bereikt. Dit betekende dat in beginsel in de vijftig jaar tussen de 15e en 65e verjaardag een volledig AOW-pensioen (van 100%) werd opgebouwd, met dien verstande dat op grond van artikel 13 van de AOW voor elk niet verzekerd jaar in die periode een korting werd toegepast van 2%.

Door de invoering van artikel 7a van de AOW zijn appellant weliswaar geen verzekerde tijdvakken ontnomen, maar wel wordt een tijdvak niet langer in aanmerking genomen voor de opbouw van zijn AOW-pensioen. Anders dan door de Svb is gesteld en door de regering in de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd (Tweede Kamer, 2011-2012, 33290, nr. 3, blz. 11) is te kennen gegeven, moeten de door een betrokkene in de periode tussen het 15e en 65e jaar reeds opgebouwde verzekerde tijdvakken worden aangemerkt als opeisbare rechten (“claims”) die als vermogensrechten kunnen worden beschouwd behorende tot een eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol (vergelijk in dit verband de beslissing van het EHRM van 27 maart 2007, nr. 77782/01, Luczak, onder A.3. voorlaatste alinea en het arrest van het EHRM van 7 juli 2011, nr. 37452/02, Stummer, par. 84, waar het gaat om de toegang tot de verzekering in relatie tot het uitkeringsrecht).

Hierbij wordt tevens van belang geacht dat aan de (voorheen) opgebouwde verzekerde tijdvakken een recht op AOW-pensioen van een bepaalde hoogte werd ontleend na vijftig opbouwjaren. Voorts is ook de Svb blijkens zijn beleidsregel SB2191 van mening dat de tijdvakken van verzekering vervuld krachtens een opbouwverzekering als eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol moeten worden aangemerkt.

Vervolgens is de vraag aan de orde of door de inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd een inmenging heeft plaatsgevonden in het eigendomsrecht van appellant en zo ja, van welke aard deze inmenging is in het licht van artikel 1 van het Eerste Protocol. Ingevolge artikel 7a van de AOW zijn met ingang van 1 januari 2013 de pensioengerechtigde leeftijd (voorheen 65 jaar) en de aanvangsleeftijd (voorheen 15 jaar) per leeftijdscohort opgeschoven. Door de verschuiving van de aanvangsleeftijd van appellant met één maand, is zijn eerste opbouwmaand vervallen, waardoor hem dit eigendomsrecht is ontnomen. In het geval van appellant is hij voor deze ontneming echter volledig gecompenseerd door de extra opbouwmaand die is ontstaan door diezelfde verschuiving aan het einde van de opbouwperiode tot aan de pensioengerechtigde leeftijd. Doordat de opbouwperiode voor een volledig AOW-pensioen echter nog altijd vijftig jaar is, is met de wetswijzing de pensioengerechtigde leeftijd van appellant opgeschoven met één maand. Appellant kan zodoende pas één maand later van zijn AOW-pensioen genieten, terwijl hij dat pensioen zonder de wetswijziging al een maand eerder volledig zou hebben opgebouwd en hij zich niet lang op deze wetswijziging heeft kunnen instellen. Het aldus door de wetswijziging veroorzaakte AOW-gat vormt een inmenging in het recht van appellant op een ongestoord genot van zijn eigendom als bedoeld in de eerste zin van artikel 1 van het Eerste Protocol (vergelijk EHRM van 24 juni 2014, 77575/11, Markovics, punt 31).

Nu er sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van appellant, dient te worden bezien of de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van artikel 7a van de AOW, voldoet aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van deze inmenging in het eigendomsrecht. Bij de beslechting van dit geschilpunt wordt acht geslagen op de uitleg die het EHRM in zijn rechtspraak aan artikel 1 van het Eerste Protocol geeft.

Daarbij dient allereerst beoordeeld te worden of de inmenging bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht (“fair balance”) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een onevenredig zware last (“an individual and excessive burden”) moet dragen.

Vastgesteld wordt – en tussen partijen is ook niet in geschil – dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde datum van toekenning van het AOW-pensioen bij wet is voorzien, omdat deze direct volgt uit het per 1 januari 2013 in werking getreden artikel 7a van de AOW.

In de MvT bij de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd is naar voren gebracht dat de betaalbaarheid van het Nederlandse stelsel van voorzieningen, sociale zekerheid en zorg dat berust op solidariteit tussen verschillende groepen in de samenleving, zoals werkenden en niet-werkenden en jongere generaties en oudere, steeds meer onder druk komt te staan door vergrijzing en ontgroening. De beroepsbevolking zal vanaf 2010 kleiner worden terwijl het aantal 65-plussers naar verhouding snel toeneemt, een verhouding die oploopt tot 50%. Door de groei van het aantal ouderen zullen de kosten van de AOW sterk stijgen, daarnaast stijgt de levensverwachting. Voorts heeft ook de verslechtering in korte tijd van de overheidsfinanciën genoopt tot het nemen van maatregelen, zoals het versneld verhogen van de pensioenleeftijd. Uitgangspunt hierbij is dat mensen langer doorwerken tot de verhoogde AOW-leeftijd. Door de stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd en toekomstige koppeling aan de levensverwachting wordt naast de besparing van overheidsuitgaven op korte termijn ook voor toekomstige generaties het draagvlak voor de AOW veiliggesteld. Aan de bezuinigingen die door de verhoging van de AOW-leeftijd worden gerealiseerd, wordt door alle generaties een steentje bijgedragen.

Ingevolge vaste rechtspraak van het EHRM (bijvoorbeeld de beslissingen van8 oktober 2013, nr. 57725/12, Mateus en van 1 september 2015, nr. 13341/14, Da Silva Carvalho Rico) is beperking van de overheidsuitgaven een gerechtvaardigde doelstelling in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie, waarbij de staat een ruime beoordelingsmarge heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is. De Raad concludeert dan ook dat aan de wetswijziging een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Door appellant is de noodzaak tot ingrijpen op korte termijn bestreden. Hij heeft zijn stellingen in deze niet met gegevens onderbouwd. Bovendien betreft het hier een afweging van belangen die binnen het democratisch proces plaatsvindt en die, zoals hiervoor is overwogen, binnen de ruime beoordelingsvrijheid van de Staat valt.

Ook bij de afweging of sprake is van een fair balance tussen het met de inmenging in het eigendomsrecht gediende algemeen belang en de bescherming van de individuele rechten, hebben – volgens vaste jurisprudentie van het EHRM – de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid. Het mogelijke bestaan van alternatieve oplossingen, maakt niet dat de gekozen maatregel onrechtmatig is. De verwachting dat een sociaal systeem waarin wordt geparticipeerd, nooit gewijzigd zou kunnen worden, is niet gerechtvaardigd. Van belang is voorts dat de wetswijziging deel uitmaakt van bredere hervormingen. De regering is zich ervan bewust geweest dat de invoering van de verhoging van de AOW-leeftijd tijdelijke overbruggingsproblemen kan veroorzaken voor mensen die weinig voorbereidingstijd hebben en weinig mogelijkheden hebben het inkomensverlies te compenseren (MvT, 33290, nr. 3,blz. 7). Daarom is een aantal overgangsmaatregelen genomen om de overbrugging voor deze mensen te versoepelen. Deze overgangsmaatregelen bestonden onder meer uit de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd, een voorschotregeling voor de eerste jaren en de met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013 ingevoerde Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (OBR). Volgens de Toelichting bij de OBR is deze regeling bedoeld om mensen compensatie te bieden die op of voor 1 januari 2013 al deelnamen aan een vut-, prepensioen of daarmee vergelijkbare regeling die eindigt bij het bereiken van de65-jarige leeftijd, voor wie het AOW-pensioen het belangrijkste deel van het besteedbaar inkomen is en die zich niet hebben kunnen voorbereiden op de verhoging van deAOW-leeftijd. De looptijd van deze regeling, aanvankelijk tot 2019, is verlengd tot 2023. De regeling kent een inkomens- en vermogenstoets, waarbij het eigen huis en het pensioenvermogen buitenbeschouwing blijven. Van personen die een inkomen of vermogen hebben boven de gestelde grenzen, wordt verondersteld dat zij voldoende financiële reserves hebben om het tijdelijke inkomensverlies op te vangen.

Gelet op het voorgaande is de verhoging van de AOW-leeftijd in het algemeen proportioneel te achten en leidt deze in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Dit laat onverlet dat het mogelijk is dat door de wetswijziging in concrete gevallen sprake is van een onevenredig zware last als bedoeld in de jurisprudentie van het EHRM en daarmee van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Door de inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd heeft appellant een maand later recht op AOW-pensioen. In deze maand had appellant aanvankelijk geen inkomen, doordat de gemeente zijn bijstandsuitkering op grond van de WWB beëindigde zodra appellant de 65-jarige leeftijd bereikte. Later is dit hersteld en heeft appellant die uitkering alsnog ontvangen. Appellant heeft gesteld dat hij geen aanvraag om een OBR heeft gedaan omdat hij het aanleveren van de vereiste inkomensgegevens in strijd acht met zijn recht op privacy.

Vastgesteld moet worden dat appellants pensioenrecht niet in zijn geheel is vervallen, dan wel dat zijn recht op AOW-pensioen anderszins in de kern (“essence”) is aangetast. Hij heeft zijn AOW-pensioen een maand later ontvangen en heeft gedurende die maand bijstand op grond van de WWB ontvangen. Deze uitkering is weliswaar lager dan het AOW-pensioen, maar het verschil is niet zodanig dan kan worden gesproken van een onevenredig zware last.

Appellant kan evenmin worden gevolgd in zijn stelling dat de OBR in strijd moet worden geacht met het recht op privacy, neergelegd in artikel 8 van het EVRM, nu hij bij een aanvraag inlichtingen moet verstrekken over zijn financiële toestand. Daargelaten dat appellant niet voor de overbruggingsregeling in aanmerking kwam, moet worden gezegd dat het inherent aan het stelsel van uitkeringen en verstrekkingen is, dat voor de beoordelingen van het recht dergelijke gegevens moeten worden verstrekt. Dit is ook het geval bij de door appellant ontvangen bijstandsuitkering.

Betreffende het beroep dat appellant heeft gedaan op het discriminatieverbod wordt allereerst overwogen dat het uitgangspunt dat toepassing van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd in een geval als dit aan de orde, binnen het toepassingsbereik valt van artikel 1 van het Eerste Protocol, impliceert dat appellant ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.

Appellant heeft in dit verband een beroep gedaan op het beginsel van “égalité devant les charges publiques” ofwel het beginsel van de gelijke verdeling van de publieke lasten. De Raad verstaat deze grond aldus dat appellant een beroep doet op de “open norm” van artikel 14 van het EVRM. Van een direct of indirect als verdacht aangemerkt onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken is geen sprake. Dat betekent dat een zogenoemde “very weighty reasons”-toets niet aan de orde is.

Bij de beoordeling van het beroep van appellant op artikel 14 van het EVRM wordt volstaan met de overweging dat, zo al kan worden aangenomen dat er sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, er een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid. De inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd vormen een geschikt en passend middel om het (AOW-)stelsel houdbaar en toegankelijk te houden in verband met de toenemende vergrijzing en krimp van de omvang van de beroepsbevolking, waarbij iedereen naar vermogen zal moeten bijdragen om de rekening te betalen. Kortheidshalve wordt verwezen naar wat is overwogen onder 4.2.10 tot en met 4.2.12. Een meer geïndividualiseerde beoordeling is niet noodzakelijk om in een geval als het onderhavige, waar de ruime “margin of appreciation” van de wetgever op het terrein van de sociale verzekering van toepassing is en waarin een “very weighty reasons”-toets niet aan de orde is, te kunnen spreken van een gerechtvaardigd onderscheid. Artikel 14 van het EVRM vereist dan niet dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen (vergelijk ECLI:NL:CRVB:2016:1070 en EHRM van 16 maart 2010, nr. 42184/05, Carson, par. 62).

Uit het voorgaande volgt dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde toekenningsbesluit niet leidt tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol, artikel 8 van het EVRM of het door appellant ingeroepen discriminatieverbod. Het hoger beroep van appellant slaagt dan ook niet.

Het standpunt van de rechtbank dat er geen aanleiding is voor een schadevergoeding, wordt onderschreven.

Er is geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb.