Rb. Rotterdam, 15-10-2019, nr. ROT 19/463

Bij besluit van 31 mei 2018 (het primaire besluit) heeft DNB aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 593.750 (boete 1) wegens overtreding van bij en krachtens artikel 10 van de Wet toezicht trustkantoren (Wtt) gestelde regels en haar tevens een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.000 (boete 2) wegens overtreding van bij en krachtens artikel 10b van de Sanctiewet 1977 (Sw) gestelde regels.

Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit) heeft DNB het bezwaar van [eiseres] tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft aanvullende beroepschriften ingediend, de rechtbank verzocht DNB op te dragen nadere stukken in te dienen en de rechtbank tevens gevraagd toepassing te geven aan artikel 8:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

DNB heeft twee verweerschriften ingediend. Voorts heeft zij op 3 september 2019 stukken ingediend die betrekking hebben op contacten tussen haar en de Minister van Financiën (de Minister) over vragen van de Tweede Kamer die op 24 juni 2016 door de Minister zijn beantwoord.

Partijen hebben voor de zitting schriftelijke vragen van de rechtbank beantwoord.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam]. DNB heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door mr. G.J. Michiels van Kessenich en mr. W. Kloosterman, beiden werkzaam bij DNB.

Wettelijk kader

1. In de bijlage van deze uitspraak is het relevante wettelijk kader opgenomen.

Voorgeschiedenis 2.1. [Naam holding] is enig aandeelhouder van eiseres. Eiseres behoort tot de [Naam group], met [Naam vennootschap 2] als groepshoofd. Eiseres heeft als onderdeel van deze groep met ingang van 23 december 2004 een vergunning voor het verlenen van trustdiensten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wtt.

Eiseres is sinds 20 augustus 2013 bestuurder van de doelvennootschap [Naam doelvennootschap] ([doelvennootschap]) en [Naam stichting] ([de stichting]). Ook verleent eiseres aan beide rechtspersonen domicilie en aanvullende diensten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Wtt. [doelvennootschap] is opgericht met als doel het overnemen/financieren van een lening die eerder door de [de bank] aan de Mozambikaanse entiteit [Naam entiteit] ([entiteit]) was verstrekt. De overname van deze lening is gefinancierd door de uitgifte van $ 500 miljoen aan obligaties op de kapitaalmarkt op 11 september 2013 door [doelvennootschap]. Op 11 oktober 2013 is de financiering van de lening opgehoogd met $ 350 miljoen aan obligaties. Het totaalbedrag van $ 850 miljoen is door [doelvennootschap] uitgeleend aan [entiteit]. Het bedrag dat met de obligaties is opgehaald was bedoeld voor het opzetten van een visserijbedrijf in Mozambique. Op 9 maart 2016 heeft de Mozambikaanse overheid alle uitstaande obligaties en de lening van [doelvennootschap] overgenomen.

Op 31 mei 2016 heeft de compliance officer van de [Naam group] een incidentmelding gedaan bij DNB. Het incident zag op de mogelijke betrokkenheid van [doelvennootschap] bij een vermeend fraudeschandaal in Mozambique. Op 1 juni 2016 werd hierover in de media bericht, onder meer in Nieuwsuur en NRC Next. Strekking van deze berichtgeving was onder meer dat een groot deel van de $ 850 miljoen die door [doelvennootschap] is opgehaald en uitgeleend aan [entiteit] niet is aangewend voor het financieren van boten voor de (tonijn)visserij en/of het opzetten van een ‘fishing infrastructure’, maar is doorgesluisd naar het Ministerie van Defensie in Mozambique en/of is verduisterd.

Besluitvorming DNB

Naar aanleiding van de incidentmelding is DNB een onderzoek gestart. Dit onderzoek was erop gericht vast te stellen of eiseres bij haar dienstverlening aan [doelvennootschap] voldoet en heeft voldaan aan de eisen van de Wtt, de Regeling integere bedrijfsvoering Wet toezicht trustkantoren 2014 (Rib 2014), de Sw en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 (RTSw). Per e-mailbericht van 8 juli 2016 heeft eiseres de door DNB gevraagde informatie aan DNB gezonden, waaronder het cliëntacceptatiedossier (CAD) van [doelvennootschap], de risicoanalyse en correspondentie en het onderzoek van eiseres naar de acceptatie van [doelvennootschap] en wijze waarop zij de risico’s ten aanzien van deze cliënt heeft gemonitord en gemitigeerd. Bij brief van 20 december 2016 heeft DNB een terugkoppeling van de resultaten van het onderzoek gegeven aan eiseres, waarop eiseres schriftelijk heeft gereageerd. Vervolgens heeft DNB eiseres bij brief van 30 mei 2017 bericht over de definitieve onderzoeksbevindingen.

Op 21 december 2017 heeft een medewerker van DNB een boeterapport opgemaakt. Volgens dat rapport is sprake van een tekortkoming in de naleving van de sanctieregelgeving en drie tekortkomingen in de naleving van de Rib 2014, namelijk:

- Eiseres heeft [entiteit], de Mozambikaanse entiteit waaraan [doelvennootschap] gelden heeft uitgeleend, in strijd met artikel 2 van de RTSw niet (tijdig) gescreend tegen de sanctielijsten;

Aan deze conclusies in het boeterapport liggen – samengevat – de volgende bevindingen en argumenten van DNB ten grondslag:

In het rapport is voorts opgemerkt dat met de overname van de uitstaande obligaties en de lening van [doelvennootschap] in maart 2016 door de regering van Mozambique de dienstverlening van [eiseres] aan [doelvennootschap] feitelijk is beëindigd.

Ten slotte is in het rapport opgemerkt dat eiseres in 2014 deel heeft uitgemaakt van het thema-onderzoek Hoog risico landen, waarbij diverse tekortkomingen bij eiseres zijn geconstateerd op het terrein van dossiervorming, periodieke review en de risicoanalyses van cliënten. Eiseres is opgedragen die tekortkomingen te herstellen. In 2016 is eiseres onderzocht in het kader van het thema-onderzoek Transactiemonitoring. In dit onderzoek zijn tekortkomingen geconstateerd op het gebied van het cliëntenonderzoek en de risicoanalyse op cliëntniveau. Op verzoek van verweerder heeft eiseres een plan van aanpak opgesteld om die tekortkomingen te herstellen.

Bij brief van 12 februari 2018 heeft DNB op basis van het boeterapport het voornemen tot het opleggen van bestuurlijke boetes aan eiseres kenbaar gemaakt. Na kennis te hebben genomen van de zienswijze van eiseres heeft DNB het primaire besluit genomen. DNB heeft eiseres bij het primaire besluit twee bestuurlijke boetes opgelegd, omdat eiseres:

- Artikel 10 van de Wtt, gelezen in samenhang met artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d, artikel 16, eerste lid, artikel 19, eerste lid aanhef en onder c, en tweede lid aanhef en onder b, en artikel 23, eerste tot en met derde lid, van de Rib 2014 heeft overtreden (boete 1);

- Artikel 10b van de Sw, gelezen in samenhang met artikel 2 van de RTSw, heeft overtreden (boete 2).

Deze overtredingen hebben zich volgens DNB voorgedaan in de periode van 1 januari 2015 tot maart 2016 (boete 1) en van 30 augustus 2013 tot en met 29 juni 2016 (boete 2). DNB heeft overwogen dat de overtredingen ernstig zijn, mede omdat eiseres als gevolg van haar handelen of nalaten het risico heeft gelopen te worden misbruikt voor het verlenen van diensten aan partijen die transacties verrichten met of voor partijen waarmee geen transacties mogen worden verricht. Daarnaast heeft zich een reputatierisico voor de trustsector gemanifesteerd vanwege onder meer de media-aandacht en de Kamervragen die dit dossier heeft gegenereerd.

Bij het bestreden besluit heeft DNB het primaire besluit gehandhaafd.

Toepasselijk recht

4. Op grond van het overgangsrecht van de op 1 januari 2019 ingevoerde Wet toezicht trustkantoren 2018 (zie onderdeel 2.1 van de bijlage van deze uitspraak), waarbij de Wtt is komen te vervallen, blijft op boete 1 de Wtt van toepassing. De Wet toezicht trustkantoren 2018 bevat geen gunstigere normstelling of een gunstiger sanctieregime voor trustkantoren dan de Wtt. Het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector is op 12 juli 2017 gewijzigd (zie onderdeel 8 van de bijlage van deze uitspraak). Deze wijzigingen kunnen tot voordeel (invoering van artikel 2b) en tot nadeel (categorie-indeling in artikel 6) van een overtreder strekken. Hierna gaat de rechtbank mede gelet op artikel 5:46, vierde lid, van de Awb – net als DNB bij haar besluitvorming – uit van de huidige tekst van genoemd besluit, met uitzondering van de categorie-indeling.

Volledigheid onderzoek

5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres haar standpunten voldoende kunnen toelichten en voldoende op verweerders argumenten kunnen reageren. De rechtbank ziet dan ook, anders dan eiseres heeft gevraagd, geen reden een extra schriftelijke ronde te houden.

Het procesdossier

Eiseres betoogt dat het procesdossier niet compleet is en zij daardoor in haar verdediging wordt geschaad. DNB heeft telkens gesteld dat zij geen overleg met de Minister over eiseres heeft gehad en dat hier dus ook geen stukken van zijn, terwijl in de schriftelijke beantwoording van Kamervragen door de Minister wel aan een overleg wordt gerefereerd (Kamerstukken II 2015/16, Aanhangsel 2945). Eiseres acht de stelling van DNB dat geen overleg heeft plaatsgevonden onwaarschijnlijk en weinig geloofwaardig. Eiseres heeft DNB bij herhaling verzocht stukken over te leggen, van welke aard ook, die betrekking hebben op overleg dat enig moment is gevoerd tussen (functionarissen van) DNB en de Minister of het Ministerie van Financiën (het Ministerie) over [doelvennootschap]. Eiseres vreest dat er nog meer stukken ontbreken in het dossier dan de stukken die kort voor de zitting alsnog boven water zijn gekomen.

Nadat eiseres een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) aan de Minister heeft gericht, heeft DNB op 3 september 2019 alsnog e-mailverkeer tussen haar en het Ministerie overgelegd. DNB schrijft daarover in haar begeleidende brief van 3 september 2019 aan de rechtbank onder meer het volgende:

“Naar aanleiding van een door [eiseres] bij het Ministerie van Financiën (MinFin) ingediend Wob-verzoek is gebleken dat er toch mailberichten waren. Gebleken is dat de betreffende mailberichten zich bevonden in het voormalige data-archiveringssysteem, te weten in HPRM. De betreffende documenten waren niet via SharePoint te vinden, en waren evenmin te vinden via de zoekfunctie voor documenten die geplaatst is op de homepage van de DNB website voor medewerkers, oftewel op het intranet voor medewerkers.

Het betreft een e-mailwisseling van medewerkers van DNB en MinFin tussen 3 en 24 juni 2016. Die e-mailwisseling betreft de beantwoording van de Kamervragen. Hoewel de e-mails geen rol hebben gespeeld bij de besluitvorming van DNB, onderkent DNB dat deze stukken – door het expliciete verzoek van de gemachtigde van [eiseres] om inzage te krijgen in de correspondentie – kwalificeren als op de zaak betrekking hebbende stukken. (…) Daarom voeg ik de betreffende e-mails in afschrift bij.

(…)

DNB is van oordeel dat het enkele gegeven dat medewerkers van DNB op het verzoek van MinFin betrokken zijn geweest bij de beantwoording van Kamervragen niet kan leiden tot de conclusie dat vooringenomen is gehandeld. Aan het opleggen van de boetes aan [eiseres] is een zorgvuldig onderzoek vooraf gegaan en in het boetebesluit is uitvoerig gemotiveerd waarom aan [eiseres] boetes zijn opgelegd.”

Op bladzijde 1 en 2 van de beantwoording van de hiervoor bedoelde Kamervragen (Kamerstukken II 2015/16, Aanhangsel 2945) wordt – onder meer – het volgende vermeld:

“(…) In de media is bericht dat [doelvennootschap] B.V. wordt beheerd door een Nederlands trustkantoor, [eiseres] Management B.V. (…). Naar aanleiding van dit bericht heb ik overleg gevoerd met De Nederlandsche Bank (DNB) als toezichthouder op trustkantoren. (…)”

Het is opmerkelijk dat DNB herhaaldelijk heeft verklaard dat er geen stukken zijn met betrekking tot overleg tussen haar en de Minister, terwijl nu blijkt dat er wel dergelijke stukken zijn. Desondanks ziet de rechtbank geen aanleiding de Minister op grond van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb te verzoeken nadere inlichtingen te verstrekken, zoals eiseres wenst. De rechtbank acht het aannemelijk dat met het in de beantwoording van de Kamervragen genoemde overleg wordt gedoeld op de onder 6.2 bedoelde e-mailwisseling tussen het Ministerie en medewerkers van DNB. Ter zitting heeft een van de aanwezige medewerkers van DNB verklaard dit te hebben nagevraagd bij de opstellers van de Kamerbrief waarin het overleg is vermeld, waarop werd bevestigd dat met dit overleg de e‑mailwisseling over de Kamervragen is bedoeld.

Uit de overgelegde e-mailberichten blijkt dat het Ministerie per e-mail contact heeft gehad met medewerkers van DNB, waarbij het Ministerie inbreng van DNB heeft gevraagd voor de beantwoording van Kamervragen. Aanknopingspunten voor de veronderstelling dat er verder overleg heeft plaatsgevonden tussen de Minister en DNB over deze zaak zijn er niet. Het Wob-verzoek van eiseres bij de Minister noch de aanvullende zoektocht in de systemen van DNB heeft aanwijzingen in die richting opgeleverd. De rechtbank heeft geen redenen om te veronderstellen dat navraag bij de Minister andere relevante informatie zal opleveren dan inmiddels beschikbaar is gekomen.

Dit laat onverlet dat DNB onzorgvuldig heeft gehandeld bij de vorming van het dossier en dat zij, gelet op wat door eiseres van meet aan af is verzocht, eerder doeltreffende inspanningen had moeten verrichten om de correspondentie tussen medewerkers van DNB en het Ministerie boven water te krijgen (redelijk vergelijkbaar is College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) 17 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:151), zeker nu DNB zelf meent dat de e-mailberichten op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit niet zonder (enige) consequentie blijven. De rechtbank komt hier onder 14 op terug.

De bevoegdheid van DNB en lex certa

Eiseres betoogt dat artikel 10 van de Wtt geen tot haar gerichte norm is, maar slechts een instructie aan lagere regelgevers om regels te stellen. DNB was volgens eiseres daarom niet bevoegd een boete op te leggen wegens overtreding van bij of krachtens dit artikel gestelde regels. Eiseres betoogt tevens dat artikel 10b van de Sw geen tot haar gerichte norm is en dat DNB daarom niet bevoegd is eiseres een boete op te leggen vanwege het niet voldoen aan de Sw. Voorts komt de boeteoplegging in strijd met het lex certa-beginsel omdat sprake is van onduidelijke wetgeving.

In artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a tot en met h, van de Wtt is bepaald over welke informatie het trustkantoor met betrekking tot de doelvennootschappen dient te beschikken. Deze normen zijn nader geconcretiseerd in de Rib 2014. Uit artikel 21 van de Wtt volgt dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat overtreding van de in artikel 10, eerste lid, van de Wtt bedoelde regels kan worden beboet door de toezichthouder. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat boete 1 geen wettelijke grondslag heeft en dat de rechtspraak hierover bijstelling behoeft, zoals eiseres bepleit (vergelijk CBb 28 maart 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ6866 en rechtbank Rotterdam 24 mei 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:4975). Het betoog slaagt in zoverre niet.

De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 10b van de Sw is gelet op artikel 2 van het Overdrachtsbesluit Sanctiewet 1977 aan DNB overgedragen. Uit de tekst van artikel 10b, eerste lid, van de Sw vloeit voort dat bij lagere regelgeving nadere regels kunnen worden gesteld voor de bedrijfsvoering met betrekking tot de administratieve organisatie en de interne controle van de instellingen. In artikel 2 van het Overdrachtsbesluit Sanctiewet 1977, gelezen in samenhang met de Aanwijzing rechtspersonen Sanctiewet 1977, is mede aan DNB de bevoegdheid verleend om deze nadere regels te stellen. Van deze bevoegdheid is gebruik gemaakt in de RTSw. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat boete 2 een wettelijke grondslag ontbeert.

Van strijd met het lex certa-beginsel is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. Dit beginsel, dat ook tot uiting komt in de rechtspraak over onder meer artikel 7, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), staat niet in de weg aan gelede normstelling en het gebruik van open normen, mits die normen voldoende duidelijk zijn (bijvoorbeeld CBb 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:274). Aan dit vereiste is wat betreft beide boetes voldaan. Uit de toepasselijke voorschriften uit de Rib 2014 volgt duidelijk waaruit een cliëntenonderzoek dient te bestaan en waaruit een voortdurende controle dient te bestaan. In het tweede lid van artikel 2 van de RTSw is voldoende duidelijk nader geconcretiseerd waartoe de borging van de administratieve organisatie en de interne controle (ten minste) dienen te strekken.

De bewijsverkrijging

Eiseres betoogt dat zij vanwege een wettelijke verplichting tot incidentmelding belastend materiaal aan DNB heeft verstrekt en dat zij voorts gehouden was aan het verdere onderzoek van DNB mee te werken. Er is geen wettelijke restrictie die waarborgt dat aan DNB te verstrekken wilsafhankelijk materiaal niet zal worden gebruikt voor bestraffingsdoeleinden, terwijl DNB zelf evenmin die waarborg gedurende het onderzoek – dat op bestraffing was gericht – heeft geboden. Eiseres wijst in dit verband op de uitspraak van het CBb van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:177), waaruit volgens haar volgt dat indien bij schending van het nemo tenetur-beginsel voldoende wilsonafhankelijk materiaal resteert om een overtreding vast te kunnen stellen, deze schending tot gevolg heeft dat de boete moet worden gematigd. Ter zitting heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat het materiaal dat onderdeel uitmaakt van de incidentmelding en de door DNB afgenomen interviews wilsafhankelijk materiaal behelzen en dat de bij eiseres al voorhanden zijnde schriftelijke documentatie, zoals het CAD, wilsonafhankelijk materiaal vormt.

DNB is een onderzoek gestart nadat de compliance officer van de [Naam group] per e-mailbericht op 31 mei 2016 een incidentmelding over [doelvennootschap] heeft gedaan bij DNB. Deze incidentmelding is voorgeschreven op grond van artikel 5 van de Wtt en artikel 11 van de Rib 2014. Uit de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie volgt dat de bewijslast dat een overtreding is begaan op het bestuursorgaan rust en twijfel tot voordeel van de belanghebbende strekt. Met de onschuldpresumptie hangt nauw samen het tevens onder artikel 6, tweede lid, van het EVRM begrepen beginsel van nemo tenetur, waaruit volgt dat van de belanghebbende niet onverkort kan worden verlangd dat hij bewijs voor oplegging van een bestuurlijke boete tegen zichzelf levert. Gelet hierop kan een bestuurlijke boete die is gebaseerd op een wettelijk verplichte incidentmelding naar het oordeel van de rechtbank op gespannen voet staan met deze verdragsbepaling. Wat hiervan zij, de rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat het onderzoek van DNB het gevolg was van de incidentmelding en dat om die reden zowel de bij de incidentmelding verstrekte gegevens als de resultaten van het onderzoek niet voor het bewijs van de overtreding mochten worden gebruikt. Op de dag na de melding berichtten verschillende media over de zaak, wat aanleiding gaf tot Kamervragen waarover de Minister contact heeft gezocht met DNB. Deze omstandigheden hadden naar redelijkerwijs valt aan te nemen voor DNB ook zonder incidentmelding aanleiding gevormd voor nader onderzoek.

De rechtbank stelt bovendien vast dat DNB bij haar bewijsvoering niet steunt op de incidentmelding, maar in de eerste plaats op documenten en ander schriftelijk materiaal. Dit schriftelijke materiaal bestond los van de wil van de eiseres (vergelijk Hoge Raad (HR) 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1117) en mocht DNB – desnoods onder dwang – verkrijgen op basis van haar wettelijke toezichtsbevoegdheden, onder meer artikel 9 van de Wtt en de artikelen 5:16 en 5:17 van de Awb. Of sprake was van een informatieverzoek of van een inlichtingenvordering en in hoeverre het redelijk is daartussen een onderscheid te maken, waarover partijen van mening verschillen, is dus niet van belang. Daar komt bij dat de bewijsvoering van DNB met betrekking tot het door eiseres niet naleven van voorschriften uit de Rib 2014 in essentie bestaat uit de omstandigheid dat eiseres volgens DNB onvoldoende of niet tijdig onderzoek heeft gedaan met betrekking tot [doelvennootschap], althans dat uit het CAD onvoldoende daarvan blijkt en dat de bewijsvoering van DNB inzake het niet naleven van de sanctiewetgeving bestaat uit het te laat door eiseres invoeren van [entiteit] in SEO. Gelet op de toepasselijke normen, die voor het trustkantoor vastleggings- en onderzoeksplichten behelzen, ligt het op de weg van eiseres om desgevraagd aannemelijk te maken dat zij aan die verplichtingen heeft voldaan. Indien eiseres niet aannemelijk kan maken dat zij heeft voldaan aan deze op haar rustende wettelijke verplichtingen, kan de toezichthouder daaraan het bewijsvermoeden ontlenen dat sprake is van een overtreding (vergelijk CBb 28 maart 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ6866). De hantering van een dergelijk bewijsvermoeden is niet in strijd met de uitgangspunten van artikel 6, tweede lid, van het EVRM (HR 28 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:63).

Voor zover DNB verklaringen van de zijde van eiseres – zoals die in het verslag van het gesprek van 23 augustus 2016 zijn te vinden – heeft meegewogen bij de beslissing tot boeteoplegging, acht de rechtbank dat niet ontoelaatbaar. Het gesprek van 23 augustus 2016 was er immers mede op gericht te inventariseren of er nog stukken waren die relevant konden zijn voor de vaststelling of – anderszins – is voldaan aan de eisen van de Rib 2014. Dergelijke stukken zouden ontlastend kunnen zijn. De verklaring dat er geen verdere stukken zijn, is niet verdergaand belastend dan het ontbreken van een dergelijke verklaring en het los van de verklaringen door DNB verzamelde schriftelijke bewijsmateriaal. Het bewijs bestaat hier immers in hoofdzaak uit wat eiseres niet heeft gedaan en volgens DNB wel had moeten doen. Ook overigens acht de rechtbank de situatie die hier aan de orde is niet vergelijkbaar met de zaak waarop de uitspraak van 7 mei 2019 van het CBb betrekking heeft. In die zaak werd, simpel gezegd, van de overtreder verlangd informatie te verwerken in schriftelijke stukken om de gang van zaken voor de toezichthouder inzichtelijker te maken. Een vergelijkbare situatie is hier niet aan de orde, nog daargelaten dat in deze zaak een wezenlijk ander normenstelsel (met de in 8.3 vermelde implicaties voor de bewijsvoering) aan de orde is.

Omdat het nemo tenetur-beginsel niet is geschonden, is er geen aanleiding voor bewijsuitsluiting of een andere compenserende maatregel.

De overtredingen

Eiseres betoogt dat overtreding van op grondslag van artikel 10 van de Wtt gestelde regels niet is komen vast te staan, omdat DNB onvoldoende is ingegaan op de weerspreking door eiseres dat zij tekortschoot in de doorlopende risicoanalyse ten aanzien van haar cliënt. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat zij heeft weersproken dat vóór 1 april 2015 geen risicoanalyse zou zijn verricht. Eiseres stelt dat DNB selectief verwijst naar persberichten van Bloomberg. Eiseres heeft verder aangevoerd dat DNB onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de goedkeuring van de jaarrekeningen door Ernst&Young en de door eiseres meegewogen inschattingen die credit rating agencies hebben afgegeven, waarbij eiseres erop wijst dat de in dat verband beoordeelde gegevens niet per se in het CAD hoeven te worden vastgelegd. Volgens eiseres staat het haar in het kader van de bewijsvoering vrij op een later tijdstip stukken te verstrekken waaruit volgt dat zij bij haar doorlopende risicoanalyse rekening heeft gehouden met de goedgekeurde jaarrekeningen en ratings. Verder heeft eiseres aangevoerd dat het verwijt van DNB dat [doelvennootschap] (alleen) zou zijn geaccepteerd omdat gereputeerde en gereguleerde instellingen betrokken waren niet relevant is, omdat het in deze zaak gaat om de doorlopende risicoanalyse die met de Rib 2014 per 1 januari 2015 verplicht is gesteld en niet om de risicoanalyse bij aanvang van de relatie in 2013.

De rechtbank stelt voorop dat DNB bij het bestreden besluit de boeteoplegging heeft heroverwogen en daarbij heeft gemotiveerd om welke redenen zij van oordeel is dat eiseres de Rib 2014 niet heeft nageleefd. In dat licht staat niet zozeer ter toetsing of DNB op alle stellingen die eiseres in bezwaar heeft aangevoerd tot in detail is ingegaan, maar of de verwijten die DNB aan eiseres maakt terecht zijn of niet. De rechtbank stelt verder voorop dat DNB, gelet op de invoering van de Rib 2014 op 1 januari 2015, uitgaat van een overtreding vanaf die datum. Omdat met de invoering van de Rib 2014 – gelet op artikel 13, tweede lid, aanhef en onder d – door het trustkantoor de plicht ontstond een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de tijdens de duur van deze relatie verrichte transacties uit te oefenen, ligt ter toetsing voor of DNB terecht heeft vastgesteld dat eiseres in deze voortdurende controle tekortschoot en dat, gelet op artikel 23 van de Rib 2014, in het kader van die voortdurende controle integriteitsrisico’s die zijn verbonden aan de dienstverlening niet zijn onderkend of niet adequaat zijn ondervangen door eiseres.

Hoewel uit het voorgaande volgt dat de oorspronkelijke cliëntacceptatie, die in 2013 plaatsvond, in beginsel geen rol kan spelen bij de vaststelling van de overtreding, kan het onderzoek dat plaatsvond in het kader van de oorspronkelijke cliëntacceptatie wel een rol spelen bij de vraag welke inspanningen eiseres vanaf januari 2015 diende te verrichten vanwege de met de Rib 2014 ingevoerde voortdurende controleverplichtingen. Immers, als bij de oorspronkelijke cliëntacceptatie geen toereikend onderzoek is verricht, zou dit onderzoek onder de Rib 2014 alsnog plaats moeten vinden. Het omgekeerde geldt ook: als eiseres bij aanvang van de dienstverlening wel toereikend cliëntonderzoek had verricht, had dit van belang kunnen zijn bij de beantwoording van de vraag of zij de per 1 januari 2015 in werking getreden Rib 2014 heeft overtreden. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank voorts dat DNB enig gewicht heeft mogen toekennen aan de omstandigheid dat eiseres een bericht van Bloomberg uit 2014 naar gesteld wel bij haar controles in 2015 heeft betrokken, maar een bericht van Bloomberg uit 2013 niet.

DNB heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat eiseres heeft nagelaten onderzoek te verrichten toen daarvoor in ieder geval aanleiding bestond, namelijk toen zij in haar contacten met [de bank] constateerde dat met een deel van het geld mogelijk patrouilleboten waren aangeschaft, in tegenstelling tot de ‘officiële’ doelstelling om te investeren in een visserijbedrijf. Voorts heeft DNB eiseres terecht het verwijt gemaakt dat zij in 2015 tweemaal tot een risicoclassificatie is gekomen (eerst B en daarna D) zonder dat uit het CAD blijkt van een gedegen analyse van de risico’s verbonden aan de dienstverlening aan [doelvennootschap]. Dat sprake is geweest van goedkeurende verklaringen van Ernst&Young bij jaarrekeningen en dat eiseres dit tezamen met inschattingen van credit rating agencies zou hebben meegewogen, volgt niet uit het CAD en eventuele andere stukken die destijds aan DNB zijn overgelegd. Tijdens het gesprek op 23 augustus 2016 heeft eiseres desgevraagd verklaard dat er geen andere stukken zijn dan de aangeleverde stukken. DNB mag er – overigens ook zonder deze verklaring – in beginsel van uitgaan dat eiseres aan haar alle beschikbare en relevante informatie over [doelvennootschap] heeft verstrekt. Bij die stand van zaken is het aan eiseres om haar stelling aannemelijk te maken dat de door haar aan DNB toegestuurde stukken – waarvan DNB ten tijde van het onderzoek ter plaatse geen kennis heeft genomen – destijds wel aanwezig waren. De stelling dat bepaalde stukken tijdens het onderzoek binnen de organisatie aanwezig waren, kan DNB niet controleren en hetzelfde geldt voor de rechtbank (vergelijk CBb 28 maart 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ6866 en rechtbank Rotterdam 24 mei 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:4975). Voorts laten die stukken onverlet dat eiseres zelf gedegen onderzoek had moeten verrichten na de signalen van [de bank] en in het kader van haar risicoclassificatie en -opschaling. Van een dergelijk onderzoek blijkt niet uit de stukken.

Eiseres betoogt dat overtreding van op grondslag van artikel 10 van de Wtt gestelde regels voorts niet is komen vast te staan, omdat DNB deze overtreding niet kan vaststellen aan de hand van één enkel dossier. Omdat bij iedere bedrijfsvoering fouten kunnen worden gemaakt, ook als het de bedrijfsvoering van een poortwachter betreft, kan volgens eiseres niet worden geoordeeld dat de bedrijfsvoering tekortschiet op grond van één dossier met betrekking tot de dienstverlening aan één vennootschap. Er wordt aangesloten bij en gerefereerd aan de bedrijfsvoering en de administratieve organisatie en het gaat om een gedraging die valt onder boetecategorie 2, met een basisbedrag van € 500.000,-, wat niet duidt op de mogelijkheid van beboeting bij overtreding(en) in één enkel dossier. Eiseres meent voorts dat onderzoek van één dossier te willekeurig is om vast te stellen dat artikel 10 van de Wtt niet is nageleefd. Volgens eiseres kiest DNB er in andere gevallen vrijwel steeds voor om meerdere dossiers te onderzoeken, waarbij wordt gestreefd naar een representatieve steekproef. Hier is dat niet het geval. Volgens eiseres duidt de handelwijze van DNB er in dit dossier op dat haar agenda is bepaald door externe (politieke of publicitaire) druk om handhavend op te treden.

Dit betoog faalt. Naar het oordeel van de rechtbank staat er geen rechtsregel aan in de weg dat DNB de niet-naleving (van met name artikel 13) van de Rib 2014 vaststelt aan de hand van één CAD (vergelijk rechtbank Rotterdam 24 mei 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:5023). Dat de Rib 2014 regels bevat met het oog op een integere bedrijfsvoering, betekent niet dat DNB op grond van het niet naleven van één of meer voorschriften van de Rib slechts een overtreding van op grondslag van artikel 10 van de Wtt gestelde regels kan vaststellen indien uit het niet naleven van die voorschriften tevens moet worden afgeleid dat het trustkantoor (in algemene zin) geen integere bedrijfsvoering heeft. Dat volgt niet uit de tekst van artikel 10 van de Wtt en dit verwijt heeft DNB eiseres ook niet gemaakt. De omstandigheid dat de toezichthouder naar aanleiding van een incidentmelding en/of berichten in de media gericht onderzoek doet naar één dossier levert geen strijd op met het verbod van willekeur.

Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding van de sanctieregelgeving. Zij heeft daartoe het volgende aangevoerd. [de bank] geldt als relatie van eiseres en niet [entiteit]. DNB heeft miskend dat [entiteit] een door de overheid van Mozambique opgerichte vennootschap is en dat eiseres bij aanvang van haar dienstverlening heeft vastgesteld dat tegen Mozambique geen sancties golden. De begin- en einddatum van de vermeende overtreding zijn volgens eiseres onbegrijpelijk. De beweerdelijk geschonden norm strekt ertoe dat de instelling waarborgt dat zij op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle maatregelen heeft getroffen ter naleving van de sanctieregelgeving. Indien één keer ten onrechte geen relatie zou zijn gescreend, betekent dat nog niet dat deze norm is geschonden.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB terecht het standpunt ingenomen dat [entiteit] als ontvanger van de aangetrokken bedragen is betrokken bij de financiële dienst die eiseres heeft verleend en daarom als relatie in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de RTSw moet worden aangemerkt. De door eiseres voorgestane uitleg van deze bepaling, waarbij een trustkantoor in het kader van de Sw geen onderzoek hoeft te doen naar de begunstigde van een (in dit geval zeer omvangrijke) lening, zou het beoogde effect van de sanctiewetgeving ernstig ondergraven.

Dat eiseres naar gesteld heeft gecontroleerd dat tegen Mozambique geen sancties golden, laat onverlet dat [entiteit] pas op 29 juni 2016 is ingevoerd in SEO en dus pas vanaf dat moment is gescreend tegen de sanctielijsten. Voor het bewijs van overtreding van artikel 2 van de RTSw en daarmee van de bij en krachtens artikel 10b van de Sw gestelde regels volstaat naar het oordeel van rechtbank de vaststelling dat één relatie niet is gescreend als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de RTSw.

De boeteoplegging

Eiseres betoogt dat DNB in redelijkheid niet tot oplegging van een bestuurlijke boete wegens overtreding van op grondslag van artikel 10 van de Wtt gestelde regels heeft kunnen overgaan, althans tot een verdergaande matiging van het boetebedrag had moeten komen. Volgens eiseres persisteert DNB ten onrechte in haar standpunt dat sprake is van een ernstige overtreding, ondanks dat DNB heeft moeten concluderen dat er geen verband bestaat tussen eventuele tekortkomingen van eiseres en de Mozambikaanse fraude en corruptie. Volgens eiseres duidt een en ander erop dat DNB vooral op basis van externe factoren heeft besloten tot handhaving. Anders dan DNB heeft overwogen, vereist het handhavingsbeleid van DNB niet dat eiseres wordt beboet. Volgens eiseres had DNB naar aanleiding van een eerdere brief van 21 oktober 2014 eerst een waarschuwing moeten geven. Voorts doet volgens eiseres aan de ernst af dat de tekortkomingen in slechts één dossier zijn geconstateerd, tekortkomingen die bovendien deels in elkaars verlengde liggen. Van een structurele tekortkoming is volgens eiseres dan ook geen sprake. Volgens eiseres gaat DNB ten onrechte uit van verhoogde verwijtbaarheid op de grond dat eiseres onvoldoende aandacht aan eerdere aanbevelingen van DNB heeft besteed. Eiseres stelt in dit verband dat DNB in twee andere gevallen van beboeting van trustkantoren ondanks eerdere aanwijzingen geen verhoogde verwijtbaarheid heeft aangenomen (rechtbank Rotterdam 24 mei 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:4974 en ECLI:NL:RBROT:2019:5023). Volgens eiseres staat het oordeel van DNB over de verhoogde verwijtbaarheid voorts op gespannen voet met de na verhoging van het basisboetebedrag toegepaste matiging van 5% wegens het doen van een incidentmelding en het sinds medio 2016 treffen van maatregelen ter voorkoming van dergelijke overtredingen. Volgens eiseres is voorts niet duidelijk op basis waarvan DNB een korting van 5% hanteert en niet een korting met een hoger percentage. Beleid heeft DNB – anders dan de Stichting Autoriteit Financiële Markten – niet bekendgemaakt. Verder heeft eiseres aangevoerd dat DNB bij de vaststelling van de draagkracht ten onrechte uitgaat van een vorm van groepsaansprakelijkheid door uit te gaan van het groepsvermogen. Het is niet de groep die verantwoordelijk is voor de naleving van de Wtt, maar elk trustkantoor afzonderlijk.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB in redelijkheid kunnen besluiten tot inzet van het boete-instrument. Dat de boeteoplegging is gebaseerd op tekortkomingen in één dossier maakt dit niet anders. De naleving van de in artikel 10 van de Wtt bedoelde regels, gericht op een integere bedrijfsvoering, vormt de kern van de doelstellingen van de Wtt, namelijk dat trustkantoren hun poortwachtersfunctie naar behoren vervullen. In het primaire besluit en ter zitting is door DNB nader uiteengezet dat zij de overtreding ernstig acht, onder meer omdat die schadelijk is voor de reputatie van de trustsector.

DNB heeft haar standpunt dat eiseres een verhoogd verwijt valt te maken gebaseerd op de omstandigheid dat zij eerder tekortkomingen bij eiseres heeft vastgesteld en haar daarover bij brief van 21 oktober 2014 heeft bericht. Uit die brief blijkt dat DNB het standpunt heeft ingenomen dat eiseres onder meer ten aanzien van twee andere vennootschappen waaraan zij trustdiensten heeft verleend onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de uiteindelijk belanghebbende(n). Voorts volgt uit die brief dat DNB van eiseres verlangde dat zij ook andere verbeteringen door zou voeren. Hoewel geen sprake is van identieke overtredingen zijn de overtredingen wel vergelijkbaar, omdat het in beide gevallen gaat om het doen van onvoldoende onderzoek naar feiten en omstandigheden die relevant zijn voor een adequate vervulling van de poortwachtersfunctie. De rechtbank acht daarom een verhoging van het basisbedrag met 25% wegens de mate van verwijtbaarheid toelaatbaar.

Dat DNB in twee zaken waarin de rechtbank op 24 mei 2019 uitspraak deed ondanks eerdere aanwijzingen geen verhoging van het basisbedrag heeft toegepast, brengt niet met zich dat DNB handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het gaat er niet om of DNB verschillende boetes op precies dezelfde manier vaststelt, maar of het eindresultaat van die vaststelling(en) de toets aan het gelijkheidsbeginsel kan doorstaan. Gelet op het grote verschil in draagkracht en 12.5 van deze uitspraak beantwoordt de rechtbank deze vraag bevestigend.

Naar het oordeel van de rechtbank was DNB niet gehouden vanwege de volgens eiseres verminderde ernst van de overtredingen een matiging op het basisbedrag toe te passen. Ook in dit verband heeft DNB acht mogen slaan op de schade voor de reputatie van de trustsector die door het handelen van eiseres is ontstaan, mede door media-aandacht en Kamervragen. Dat de drie verwijten die DNB in het kader van boete 1 aan eiseres maakt met elkaar samenhangen, maakt dit niet anders. Verder is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet tekort is gedaan door de matiging met 5% van het basisbedrag vanwege de incidentmelding en latere verbetermaatregelen. Die melding kwam laat, één dag voordat berichtgeving op gang kwam, terwijl eiseres hoe dan ook gehouden was tot het treffen van verbetermaatregelen. Weliswaar betoogt eiseres dat DNB de in 2014 en 2015 al getroffen maatregelen heeft veronachtzaamd, maar die maatregelen heeft eiseres onvoldoende concreet inzichtelijk gemaakt en hebben de ernstige overtredingen waarvoor eiseres is beboet niet voorkomen.

De rechtbank ziet met DNB geen aanleiding voor matiging wegens verminderde draagkracht. Er staat geen rechtsregel aan in de weg dat bij het opleggen van de boetes rekening wordt gehouden met de draagkracht van de [Naam group]. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit artikel 4 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector niet volgt dat het vaststellen van de draagkracht enkel op basis van het eigen vermogen van de overtredende onderneming moet geschieden, terwijl uit de Nota van toelichting bij het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Stb. 2009, 329, blz. 28) volgt dat de toezichthouder bij de draagkrachtvaststelling de nodige vrijheid toekomt (zie ook CBb 20 november 2014, ECLI:NL:CBB:2014:455). In dit verband is van belang dat [Naam holding] enig aandeelhouder is van eiseres en sprake is van een geconsolideerde jaarrekening. Een ander oordeel over het in aanmerking mogen nemen van de draagkracht van de groep zou de mogelijkheid van beboeting afhankelijk maken van de betrekkelijk toevallige omstandigheid hoe de financiële verhoudingen binnen de groep zijn geregeld en kan leiden tot willekeur. De ter zitting gestelde vennootschapsrechtelijke complicaties voor de groep regarderen DNB niet.

Eiseres betoogt dat DNB in redelijkheid niet tot oplegging van een bestuurlijke boete wegens overtreding van de sanctieregelgeving heeft kunnen overgaan. Dat één relatie niet zou zijn gescreend levert zeker geen ernstige overtreding op. De beweerdelijke ernst en verwijtbaarheid is slechts gemotiveerd met abstracte overwegingen. Uit niets blijkt volgens eiseres waarom de vermeende overtreding in het concreet voorliggende geval ernstig en/of verwijtbaar zou zijn geweest.

Dit betoog slaagt niet. Niet is gebleken dat eiseres geen enkel verwijt treft. Met het niet ontbreken van verwijtbaarheid in de zin van artikel 5:41 van de Awb is de bevoegdheid tot boeteoplegging gegeven. Er was met boetecategorie 1 ten tijde hier van belang voorzien in een vast boetebedrag van € 10.000,-. De mate van ernst en de mate van verwijtbaarheid spelen daarbij in beginsel geen rol. Bijzondere omstandigheden in de sfeer van de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding die nopen tot matiging van boete 2 heeft eiseres niet gesteld.

14. Naar het oordeel van de rechtbank laat wat hiervoor is overwogen onverlet dat beide boetebedragen dienen te worden verlaagd omdat DNB pas enige dagen voor de zitting nadere stukken heeft overgelegd waarvan zij eerdere ontkende dat die bestonden. De rechtbank acht een korting van 10% op beide boetebedragen passend en geboden (vergelijk rechtbank Rotterdam 31 juli 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:5635). Het verbinden van een verdergaand gevolg aan het onzorgvuldige handelen van DNB acht de rechtbank niet aangewezen, omdat zij van oordeel is dat eiseres ter zitting en kort daarvoor voldoende in de gelegenheid is gesteld om te reageren op het faxbericht van DNB van 3 september 2019. Gelet hierop verklaart de rechtbank het beroep gegrond en vernietigt zij het bestreden besluit wat betreft de hoogte van de opgelegde boetes. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien en de boetebedragen vaststellen op € 534.375,- (boete 1) en € 9.000,- (boete 2).

15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

16. De rechtbank veroordeelt DNB in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.072,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1,5 vanwege de zwaarte van de zaak).

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Velzen, voorzitter, mr. A.J. van Spengen en

mr. J.C.A.T. Frima, leden, en mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 15 oktober 2019.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

1. De Algemene wet bestuursrecht luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

“Artikel 5:46

(…)

2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 8:45

1. De bestuursrechter kan partijen en anderen verzoeken binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk inlichtingen te geven en onder hen berustende stukken in te zenden.(…)”

Op 1 januari 2019 is de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) ingevoerd. Op grond van artikel 75 van de Wtt 2018 blijven op overtredingen die hebben plaatsgevonden en zijn beëindigd voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, de hoofdstukken 7, 7a en 8 van de Wet toezicht trustkantoren van toepassing zoals die luidden onmiddellijk voor het in werking treden van de Wtt 2018. Paragraaf 7.2 van de Wtt 2018 is niet van toepassing op die overtredingen.

De Wet toezicht trustkantoren luidde – voor zover hier van belang – als volgt:

“Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

j. toezichthouder: De Nederlandsche Bank N.V..

Artikel 3

1. De aanvrager van een vergunning verstrekt de volgende gegevens:

a. de identiteit en de antecedenten van de bestuurders en commissarissen van het trustkantoor;

b. de identiteit en de antecedenten van degenen die het beleid van het trustkantoor bepalen of mede bepalen;

c. de identiteit en de antecedenten van degenen die een gekwalificeerde deelneming houden in het trustkantoor, alsmede de omvang van de desbetreffende gekwalificeerde deelneming;

d. de formele en feitelijke zeggenschapsstructuur van de groep waartoe het trustkantoor behoort;

e. de naam, het adres en de statutaire zetel van het trustkantoor en, indien van toepassing, de naam en het adres van zijn bijkantoren;

f. de voorziene bedrijfsvoering, waaronder begrepen de maatregelen gericht op het bevorderen en handhaven van een integere bedrijfsvoering, en de voorziene administratieve organisatie en interne controle van het trustkantoor;

g. overige gegevens en bescheiden die de toezichthouder nodig acht in het belang van de beoordeling van de aanvraag.

(…)

Artikel 9

1. De toezichthouder kan bij:

a. in het register ingeschreven trustkantoren;

b. trustkantoren waarop een vrijstelling als bedoeld in artikel 2a, eerste lid, van toepassing is;

c. een ieder die met een in de onderdelen a of b bedoeld trustkantoor in een groep is verbonden;

d. een ieder van wie of waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat deze handelt in strijd met de bij of krachtens deze wet gestelde regels;

alle inlichtingen inwinnen of doen inwinnen, die redelijkerwijs nodig zijn voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden die hij op grond van deze wet heeft en teneinde na te gaan of de bij of krachtens deze wet gestelde bepalingen worden nageleefd.

2. Degene van wie de inlichtingen, bedoeld in het eerste lid, worden verlangd, verstrekt deze binnen de door de toezichthouder te stellen redelijke termijn.

3. Ten aanzien van de personen die door de toezichthouder zijn belast met het inwinnen van inlichtingen of met de uitoefening van andere taken en bevoegdheden die de toezichthouder heeft op grond van het bij of krachtens deze wet bepaalde, zijn de artikelen 5:12, 5:13, 5:15, 5:16, 5:17 en 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat indien een onderzoek als bedoeld in artikel 14, eerste lid, wordt ingesteld, degene bij wie het onderzoek wordt ingesteld en die niet ingevolge deze wet onder toezicht staat, slechts is gehouden tot het verlenen van inzage in zakelijke gegevens en bescheiden.

Artikel 10

1. Met het oog op een integere bedrijfsvoering worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld aan trustkantoren. Hieronder worden begrepen regels omtrent het al dan niet op verzoek verstrekken van gegevens door trustkantoren, alsmede regels met betrekking tot de administratieve organisatie – met inbegrip van de financiële administratie – en de interne controle alsmede die ertoe strekken dat:

a. het trustkantoor cliëntenonderzoek verricht dat het trustkantoor onder meer in staat stelt de identiteit te kennen van de cliënt en de uiteindelijk belanghebbende of over informatie te beschikken waaruit blijkt dat er geen uiteindelijk belanghebbende is;

b. het trustkantoor kennis heeft van de herkomst en de bestemming van de gelden van de doelvennootschap, de trust of de vennootschap waarvan het trustkantoor gebruikmaakt in de zin van artikel 1, onderdeel d, onder 5°;

c. het trustkantoor kennis heeft van de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort;

d. het trustkantoor kennis heeft van het doel waarmee de in onderdeel c bedoelde structuur is opgezet;

e. het trustkantoor:

1°. beschikt over een op risico gebaseerd beleid om te bepalen of de cliënt of de uiteindelijk belanghebbende een politiek prominent persoon is;

2°. de beslissing tot het aangaan van een relatie met een politiek prominent persoon laat nemen of laat goedkeuren door personen die daartoe door het trustkantoor gemachtigd zijn;

3°. adequate maatregelen treft om de bron van het vermogen vast te stellen die bij de zakelijke relatie worden gebruikt; en

4°. doorlopende controle uitoefent op de zakelijke relatie;

f. het trustkantoor bij het bemiddelen bij de verkoop van een vennootschap in de zin van artikel 1, onderdeel d, onder 3°, de identiteit kent van de koper en de verkoper en van de uiteindelijk belanghebbende van de koper en de verkoper;

g. het trustkantoor in zijn hoedanigheid van trustee de identiteit kent van de insteller van een trust in de zin van het Verdrag inzake het recht dat toepasselijk is op trusts en inzake de erkenning van trusts;

h. het trustkantoor kennis heeft van het doel van zijn dienstverlening en onderzoekt of aan die dienstverlening integriteitsrisico's zijn verbonden;

i. door het trustkantoor geen dienst wordt verleend, indien niet wordt voldaan aan onderdeel a.

2. Een trustkantoor zendt binnen een door de toezichthouder te stellen redelijke termijn aan de toezichthouder desgevraagd een rapportage omtrent zijn bedrijfsvoering en administratieve organisatie en interne controle. De toezichthouder bepaalt de wijze waarop de rapportage geschiedt en de periode waarop de rapportage betrekking heeft.

Artikel 21

1. De toezichthouder kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van voorschriften, gesteld bij of krachtens (…) artikel(…) 10 (…).

2. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid.

Artikel 22

1. Het bedrag van de bestuurlijke boete wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 4 000 000 bedraagt. (…)

2. De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, bepaalt bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen bestuurlijke boete. De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt:

(…)”

3. De door de Minister van Financiën vastgestelde Regeling integere bedrijfsvoering Wet toezicht trustkantoren 2014 (Rib 2014) luidde – voor zover hier van belang – van 1 januari 2015 tot 1 januari 2019 als volgt:

“Artikel 1

1. In deze regeling wordt verstaan onder:

(…)

f. incident: gedraging of gebeurtenis die een ernstig gevaar vormt voor de integere bedrijfsvoering van het trustkantoor;

(…)

Artikel 11

1. Een trustkantoor informeert de toezichthouder onverwijld omtrent incidenten.

(…)

Artikel 13

1. Een trustkantoor verricht cliëntenonderzoek.

2. Het cliëntenonderzoek stelt het trustkantoor in staat om:

(…)

d. een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de tijdens de duur van deze relatie verrichte transacties uit te oefenen, teneinde te verzekeren dat deze overeenkomen met de kennis die het trustkantoor heeft van de cliënt en diens risicoprofiel, met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de transactie gebruikt worden;

(…)

Artikel 16

1. Een trustkantoor dat uitvoering heeft gegeven aan de artikelen 13, 14 en 15 legt de daartoe gebruikte gegevens vast.

(…)

Artikel 19

1. Een trustkantoor dat een dienst verleent aan een doelvennootschap heeft kennis van:

(…)

b. de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort;

c. het doel waarmee de structuur, bedoeld in onderdeel b, is opgezet;

(…)

2. Een trustkantoor dat een dienst verleent aan een doelvennootschap beschikt over:

(…)

b. gegevens waaruit de relevante delen en het doel van de structuur, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b en c, blijken;

(…)

3. Een trustkantoor verleent geen dienst aan een doelvennootschap voordat aan het eerste lid, onderdelen a, b en c, en het tweede lid, onderdelen a en b, is voldaan.

Artikel 23

1. Een trustkantoor heeft kennis van het doel van zijn dienstverlening en onderzoekt mede aan de hand van de uitkomst van de in deze paragraaf voorgeschreven onderzoeken of aan die dienstverlening integriteitsrisico’s zijn verbonden.

2. Naar gelang de uitkomst van het onderzoek bedoeld in het eerste lid vergewist een trustkantoor zich ervan dat integriteitsrisico’s verbonden aan zijn dienstverlening adequaat zijn ondervangen.

3. Een trustkantoor beschikt over de gegevens waaruit het doel van zijn dienstverlening blijkt, de gegevens omtrent het in het eerste lid bedoelde onderzoek en de gegevens waaruit blijkt dat aan het tweede lid is voldaan.

Artikel 25

1. Een trustkantoor beschikt over een cliëntacceptatiedossier voor iedere doelvennootschap, voor iedere cliënt en ter zake van iedere verkoop en bemiddeling bij de verkoop van een rechtspersoon en ter zake van iedere trust waarbij het trustkantoor als trustee optreedt. Een cliëntacceptatiedossier bevat tenminste de volgende bescheiden:

a. de schriftelijke overeenkomsten tussen het trustkantoor en de doelvennootschap en andere overeenkomsten die het trustkantoor heeft gesloten ter zake van de door het trustkantoor geleverde diensten waarop het cliëntacceptatiedossier ziet;

b. een overzicht van de door het trustkantoor geleverde diensten waarop het cliëntacceptatiedossier ziet en, voor zover van toepassing, de gegevens bedoeld in de artikelen 13, derde lid, 16, 17, eerste lid, onderdeel c, 19, tweede lid, onderdelen a en b, 20, eerste, tweede, derde, vierde en zesde lid, 21, eerste lid, onderdelen a en b, tweede lid, onderdelen a, b, c, d en f, en derde lid, 22, eerste lid, onderdelen c en d, en 23, derde lid;

c. de vastlegging van incidenten en maatregelen, bedoeld in artikel 11, derde lid, voor zover gerelateerd aan de desbetreffende doelvennootschap, cliënt of dienst.

2. Een trustkantoor houdt het cliëntacceptatiedossier beschikbaar voor de toezichthouder.

3. Met inachtneming van toepasselijke wettelijke voorschriften wordt een cliëntacceptatiedossier ten minste vijf jaar na beëindiging van de dienstverlening bewaard.

4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van andere ingevolge artikel 1, onderdeel d, onder 6°, van de wet aangewezen diensten.”

De Sanctiewet 1977 is op 1 januari 2019 op onderdelen gewijzigd. Hierna wordt uitgegaan van de Sanctiewet 1977 zoals die gold voor 1 januari 2019.

De Sanctiewet 1977 luidde – voor zover hier van belang – als volgt:

“Artikel 10

(…)

2. Onverminderd het eerste lid kan Onze Minister van Financiën een of meer rechtspersonen aanwijzen die belast zijn met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens deze afdeling bepaalde met betrekking tot het financieel verkeer, door:

(…)

h. de trustkantoren die zijn ingeschreven in het register, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet toezicht trustkantoren,

(…)

Artikel 10b

1. Onze Minister van Financiën kan regels stellen voor de bedrijfsvoering met betrekking tot de administratieve organisatie en de interne controle van de instellingen, bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder a tot en met j.

2. Onze Minister van Financiën kan regels stellen omtrent het al dan niet op verzoek verstrekken van gegevens door de instellingen, bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder a tot en met j.

(…)

Artikel 10d

1. Onze Minister van Financiën kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van regels, gesteld krachtens artikel 10b.

(…)

Artikel 10e

1. Het bedrag van de bestuurlijke boete wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 4 000 000 bedraagt. (…)2. De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, bepaalt bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op te leggen bestuurlijke boete. De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt:

(…)”

Artikel 10f

1. De bevoegdheden die Onze Minister van Financiën op grond van deze afdeling heeft, kunnen bij algemene maatregel van bestuur worden overgedragen aan een of meer rechtspersonen die ingevolge artikel 10, tweede lid, zijn aangewezen. Alsdan gelden de verplichtingen op grond van deze afdeling jegens Onze Minister van Financiën als verplichtingen jegens de desbetreffende rechtspersoon.

2. Aan de overdracht, bedoeld in het eerste lid, kunnen beperkingen worden gesteld en voorschriften worden verbonden.”

5. De Aanwijzing rechtspersonen Sanctiewet 1977 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

“Artikel 1

Als belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de vijfde afdeling van de Sanctiewet 1977 bepaalde met betrekking tot het financieel verkeer worden aangewezen:

a. De Nederlandsche Bank N.V., voorzover het betreft de naleving door de instellingen bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder a, c en e tot en met j, van die wet;

(…)”

6. Het Overdrachtsbesluit Sanctiewet 1977 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

“Artikel 2

Met inachtneming van het bepaalde in artikel 10f, eerste lid, van de wet worden de bevoegdheden die Onze Minister heeft op grond van de artikelen 10b, 10ba, 10c, eerste lid, 10d, eerste lid, en 10e, derde lid, van de wet, alsmede de bevoegdheid die Onze Minister heeft op grond van artikel 10h van de wet, voor zover de in het laatstgenoemde artikel bedoelde gegevens en inlichtingen door de in dat artikel bedoelde instellingen rechtstreeks bij de rechtspersonen worden opgevraagd, overgedragen aan de rechtspersonen, voor zover deze ingevolge artikel 10, tweede lid, van de wet met toezicht zijn belast.”

7. De door de Stichting Autoriteit Financiële markten en DNB vastgestelde Regeling toezicht Sanctiewet 1977 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

“Artikel 1

In deze regeling wordt verstaan onder:

(…)

b. relatie: een ieder die betrokken is bij een financiële dienst of een financiële transactie;

(…)

Artikel 2

1. De instelling waarborgt dat zij op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle maatregelen heeft getroffen ter naleving van de Sanctieregelgeving.

2. De maatregelen als bedoeld in het eerste lid zien tenminste op een adequate controle van de administratie van de instelling op het overeenkomen van de identiteit van een relatie met een (rechts)persoon of entiteit, als bedoeld in de Sanctieregelgeving, met het oog op het bevriezen van de financiële middelen van die relatie of het voorkomen van het ter beschikking stellen van financiële middelen of diensten aan die relatie.

8. Het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector luidt – voor zover belang – als volgt:

“Artikel 1b (tekst vanaf 12 juli 2017)

1. Onverminderd de artikelen 3:4 en 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht, houdt de toezichthouder bij het vaststellen van een bestuurlijke boete in ieder geval rekening met de volgende omstandigheden, voor zover die van toepassing zijn:

a. de ernst en de duur van de overtreding;

b. het voordeel dat de overtreder door de overtreding heeft verkregen;

c. de verliezen die derden wegens de overtreding hebben geleden en de schade die is toegebracht aan de werking van de markten of aan de economie in bredere zin;

d. de gevolgen van de overtreding voor het financieel stelsel;

e. de mate waarin de overtreding aan de overtreder kan worden verweten;

f. eerdere overtredingen van de overtreder;

g. de mate waarin de overtreder meewerkt bij het vaststellen van de overtreding;

h. maatregelen die de overtreder na de overtreding heeft genomen om herhaling van de overtreding te voorkomen.

2. De omstandigheden genoemd in het eerste lid, onderdelen g en h, kunnen slechts tot een verlaging van de bestuurlijke boete leiden.

Artikel 2 (tekst vanaf 12 juli 2017)

1. De toezichthouder stelt een bestuurlijke boete in de tweede of derde categorie vast op het basisbedrag.

2. De toezichthouder verlaagt of verhoogt het basisbedrag met ten hoogste 50 procent indien de ernst of duur van de overtreding, mede gelet op de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen a tot en met d, een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigen.

3. De toezichthouder verlaagt of verhoogt het basisbedrag met ten hoogste 50 procent indien de verwijtbaarheid, mede gelet op de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen e en f, een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigen.

Artikel 4 (tekst vanaf 12 juli 2017)

1. De toezichthouder houdt bij het vaststellen van een bestuurlijke boete rekening met de draagkracht van de overtreder.

2. De toezichthouder kan op basis van het eerste lid of de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen g en h, de op te leggen bestuurlijke boete verlagen met maximaal 100 procent.

Artikel 6 (tekst tot 12 juli 2017)

Overtreding van artikel 10b van de Sanctiewet 1977 is beboetbaar volgens de eerste categorie.

Artikel 16 (oude en nieuwe tekst)

Overtreding van een voorschrift, gesteld in een hierna genoemd artikel van de Wet toezicht trustkantoren (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0016189&g=2018-09-02&z=2019-09-02), is volgt beboetbaar: