5.2.2 Project Nieuwe Zaaksbehandeling

De bestuursrechtspraak heeft op het toegenomen belang van geschiloplossing ingespeeld door in 2011 de Nieuwe Zaaksbehandeling algemeen in te voeren (hoewel in de praktijk nog wel degelijk heel veel op de ‘oude’ manier wordt gewerkt). De Nieuwe Zaaksbehandeling is nauw verwant aan het project Prettig contact met de overheid. Uitgangspunt bij de Nieuwe Zaaksbehandeling is dat partijen in een zo vroeg mogelijk stadium bij elkaar worden gebracht. Op een regiezitting of tijdens een comparitie (vgl. artikel 8:27 Awb) wordt bezien wat nodig is om tot een uitspraak te komen (denk aan bewijsvoorlichting), of hoe het geschil anderszins kan worden beslecht of opgelost.1 Naar het voorbeeld van het project Prettig contact met de overheid, is het daarbij de bedoeling dat op zoek wordt gegaan naar eventuele onderliggende problemen en alternatieve oplossingen.2 Wanneer de zaak zich daarvoor leent, zal de rechter actief moeten onderzoeken of het conflict via bijvoorbeeld het treffen van een schikking of via mediation kan worden opgelost.3 Het oog van de rechter is dus niet meer primair op de bal gericht (dat wil zeggen: het bestreden besluit en de rechtmatigheid daarvan), maar is gericht op het leveren van maatwerk in een specifiek conflict.

Bij dit alles moet de bestuursrechter omwille van de procedurele rechtvaardigheid rekening houden met het feit dat een correcte bejegening van de burger belangrijk is,4 en dat eventueel geschonden vertrouwen van de burger moet worden hersteld.5 Vanuit dit perspectief is het passend dat wetsvoorstellen zijn gedaan om mediation een prominentere rol te geven in de procedure bij de bestuursrechter.6 Mediation kan de procedurele rechtvaardigheid van de procedure bij de bestuursrechter - een aspect waaraan steeds meer belang wordt gehecht - immers verder vergroten.7 De wetsvoorstellen zijn echter gestrand omdat geen overeenstemming kon worden bereikt over de precieze implementatie.8

De Nieuwe Zaaksbehandeling is als programma inmiddels afgesloten, maar inhoudelijk leeft de werkwijze nog wel degelijk voort. De gehanteerde uitgangspunten zijn namelijk opgenomen in de zogenaamde Professionele standaarden van de bestuursrechter.9 Deze zijn in 2017 vastgesteld door het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht. Uit deze standaarden volgt wederom dat de bestuursrechter moet onderzoeken of juridisch niet relevante belangen een rol spelen bij het geschil. Als dat het geval is, dan wordt door de Professionele standaarden voorgeschreven dat de bestuursrechter onderzoekt of een schikking of mediation mogelijk is. Dat maximaliseert de kans op finale geschilbeslechting en -oplossing.10 Het ingeslagen pad dat in beroepsprocedures waar mogelijk tot geschiloplossing moet worden gekomen, heeft door deze ontwikkeling aan bestendigheid gewonnen.

Inmiddels verschijnen op dit gebied alweer nieuwe proeven aan de horizon. Zo wordt door de Centrale Raad onder de noemer Gericht Op Oplossing in bepaalde beroepszaken over de toepassing van de Participatiewet geëxperimenteerd met (nog) oplossingsgerichtere en snellere rechtspraak. Als de zaak zich ervoor leent en de partijen ermee instemmen, dan wordt de zaak op korte termijn op een enkelvoudige zitting gebracht. De rechter bespreekt daar de juridische én niet juridische aspecten van het geschil. Het doel is te komen tot geschiloplossing. Als dat lukt, dan ontvangen partijen binnen twee weken een proces-verbaal van de zitting. Kan niet tot geschiloplossing worden gekomen, dan wordt bij voorkeur direct mondeling uitspraak gedaan.11 Deze pilot geeft wederom aan hoe sterk de nadruk ligt op geschiloplossing als functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure.

De bestuursrechter was - gechargeerd uitgedrukt - opgeschoven van scheidsrechter (klassieke periode van het bestuursrecht) naar grensrechter (de periode daarna). Hij is sinds de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling ook min of meer een ‘bemiddelaar’ in het oplossen van een geschil tussen burger en bestuursorgaan geworden.12 Nog wat scherper uitgedrukt is thans in veel gevallen sprake van een ‘interveniërende’ bestuursrechter. Deze term drukt uit dat hij (slechts) ‘tussen beiden komt’, en - hij afgezien van sommige bovenindividuele richtinggevende uitspraken van de hoogste bestuursrechters -13 niet zo veel oog heeft voor bovenindividuele of algemene rechtsstatelijke belangen die met een rechterlijke uitspraak gepaard kunnen gaan. Deze op de procespartijen gerichte inkleuring van de beroepsprocedure loopt in de pas met de op individuele rechtvaardigheid gerichte wijze van besluitvorming van bestuursorganen in een responsieve rechtsstaat. Van Ettekoven en Verburg vatten de insteek van de Nieuwe Zaaksbehandeling in 2012 met de volgende kernwoorden samen, die het huidige sentiment nog steeds treffend samenvatten: snelheid, finaliteit, maatwerk, alternatieve oplossingen, en het ‘echte’ conflict boven het juridisch geschil.14 De beroepsprocedure heeft dientengevolge een informeler karakter gekregen.

In het verlengde van responsief bestuur wordt in recente bestuursrechtelijke literatuur ook gesproken van een “responsieve bestuursrechter”.15 Daarbij is de idee dat het in de procedure niet alleen om het dossier moet gaan. De bestuursrechter moet er ook zijn voor de burger als persoon. Op dezelfde wijze als in de bestuurlijke besluitvormingsprocedure moet ook in de bestuursrechtelijke beroepsprocedure de burger centraal worden gesteld. Het streven is de burger het gevoel te geven dat hij als volwaardige deelgenoot van de samenleving wordt behandeld. De rechter moet daarom meer dan voorheen naar hem luisteren, moeite doen een professionele relatie met hem aan te gaan, en hem van feedback voorzien. Procedurele rechtvaardigheid loopt immers als rode draad door de beroepsprocedure. Modern gezag wordt tegenwoordig omschreven als “professioneel, persoonlijk, relationeel, communicatief en responsief” (wat dat dan ook precies moge betekenen).16 Allewijn noteerde in dit verband:

De kurk waarop een procedure bij de bestuursrechter sinds 2011 drijft, is niet langer rechtmatigheidscontrole en snelle en finale geschilbeslechting. Ook buiten-juridische geschiloplossing is van belang. Geschillen worden in de beroepsprocedure niet langer vanuit alleen een juridische dimensie benaderd. Er is sprake van een meerdimensionale, haast holistische benadering. Voermans merkt op dat individuele rechtsbescherming inmiddels heeft plaatsgemaakt voor onder meer het informeler maken van de procedure, het komen tot geschilbeslechting, procedurele rechtvaardigheid, en betere dienstverlening door bestuur en rechter.18 Het perspectief en de wensen van de ‘gebruikers’ van de procedure - vaak ten onrechte aangeduid als klanten -19 staat (ook in de gedachtevorming over deze procedure in de bestuursrechtelijke literatuur) voorop.20 Ook hier toont de kinderopvangtoeslagaffaire aan dat de feitelijke realisatie van al deze moderne ideeën of verbeeldingen - hoe nobel en nastrevenswaardig ze ook moge zijn - nog een lange weg te gaan heeft.21