32.4 Beginselen van behendig/bot bestuur

Soms weet de heffende overheid haar geestdrift voor de Awb-regels moeiteloos te onderdrukken en stort zij zich op het formeelrechtelijke vlak bijna net zo enthousiast en creatief op wetsvermijding als belastingplichtigen doen op materieelrechtelijk vlak. Ik geef twee voorbeelden. Dat biedt ook de mogelijkheid om na de vrij abstracte beschouwingen hierboven af te dalen naar de nitty gritty van de dagelijkse toepassing van de Awb-regels in het formele belastingrecht.

HR BNB 2015/291 betrof een gemeente die als beleid had om bezwaren tegen haar onroerende-zaakwaarderingen (die door het Rijk helaas ook beslissend zijn gemaakt voor allerlei andere belastingen dan de gemeentelijke onroerendezaakbelasting) ongezien af te wijzen, dat wil zeggen zonder horen en met voorgebakken standaardteksten, die niet op de inhoud van individuele bezwaarschriften ingingen. Alles leek gericht op vermijding van de werklast van de wettelijk verplichte heroverweging (art. 7:11 Awb). De gemeente keek, kortom, pas in het dossier als de zaak bij de rechtbank lag, wat voor het gros van de afgewezen bezwaarden vermoedelijk een (te) hoge drempel was, mede omdat de burger bij de belastingrechter – ook niet fraai – vaak niet verder kwam zonder een taxatierapport over te leggen dat niet zelden (veel) duurder zou zijn dan het fiscale belang als het alleen om de gemeentelijke belastingen ging. Toch kwam een grote stroom onrijpe belastingzaken bij de rechter terecht, denkelijk omdat veel bezwaarden een groter fiscaal belang hadden als gevolg van het gebruik van de gemeentelijke waarderingen ook voor andere belastingen. De rechter kreeg schoon genoeg van dat beleid en liet dat publiekelijk merken.2 Ook de gemeentelijke ombudsman wraakte het gemeentelijke anti-heroverwegingsbeleid.3 De bezwaren van belastingplichtigen die zich wél de taxatiekosten getroostten om hun bezwaren wél serieus beoordeeld te doen krijgen, werden veelal toegewezen (de gemeente had denkelijk weinig keus na een rapport van een beëdigd taxateur), maar de gemeente reageerde pas op hun verzoeken om vergoeding van de taxatiekosten (zie artikel 7:15 Awb) als de beroepstermijn tegen de toewijzende uitspraak op bezwaar was verstreken, zulks in strijd met artikel 7:15, derde lid, laatste volzin, Awb. Zij reageerde (zo zuinig mogelijk) op dat verzoek, zonder rechtsmiddelverwijzing. Als de niet-meer-bezwaarde daartegen (wel) beroep instelde, stelde de gemeente dat dat niet-ontvankelijk was wegens overschrijding van de beroepstermijn. Dit behendige bestuur had geen succes bij de feitenrechters, en bij de Hoge Raad bleek de gemeente zich uiteindelijk in de eigen voet geschoten te hebben. De Hoge Raad paste het estoppel-beginsel toe: hij maakte het belastingheffende overheden onmogelijk om bureaucratisch profijt te hebben van eigen tegenwettelijk rechtsmiddelontwijkingsbeleid. Hij stelde een ná de beslissing op bezwaar alsnog afzonderlijk gegeven beslissing op het verzoek om kostenvergoeding op één lijn met een (afzonderlijke) beslissing op bezwaar, waartegen afzonderlijk beroep kan worden ingesteld. Als wel reeds beroep is ingesteld tegen het besluit op bezwaar, wordt dat beroep geacht ook gericht te zijn tegen een later nakomende beslissing op het verzoek om vergoeding van kosten, ‘dat de beslissing op het bezwaar completeert’; het is dan niet nodig afzonderlijk beroep in te stellen tegen de te late beslissing over kostenvergoeding.

Behalve in (te) behendig bestuur verliest een (gemeentelijke) heffende overheid zich ook wel eens in bot bestuur. De automatische dwangsom bij niet-tijdig beslissen door het bestuur (artikel 4:17 Awb) is terecht afgeschaft voor WOB-verzoeken omdat er een soms verbijsterend misbruik of zelfs verdienmodel van werd gemaakt door handige jongens of rancuneuze querulanten. Maar uit een geval beoordeeld door de Rechtbank Gelderland4 blijkt dat die dwangsom soms niet gemist kan worden. De zaak betrof opnieuw een huiseigenaar die bezwaar had tegen de gemeentelijke WOZ-beschikking. De gemeente reageerde niet op zijn bezwaar. Na een klein jaar stelde hij de gemeente in gebreke en vroeg hij om een dwangsom. De heffingsambtenaar stuurde hem weliswaar een ‘concept-uitspraak’ toe, maar daarna werd niets meer van de ambtenaar vernomen. Enige maanden later stelde de belanghebbende daarom beroep in tegen het uitblijven van uitspraak (artikel 6:2 en 6:12 Awb). De heffingsambtenaar diende geen verweer in, legde de op de zaak betrekking hebbende stukken niet over en bleef zonder bericht weg van de zitting. De Rechtbank beval hem binnen zes weken uitspraak te doen en verklaarde de maximale automatische dwangsom verbeurd (€ 1.260). De heffingsambtenaar bleef in karakter: hij reageerde niet. De belanghebbende stelde hem daarop nogmaals in gebreke, waarop hij niet reageerde. De belanghebbende stelde daarop maar opnieuw beroep in bij de Rechtbank tegen het uitblijven van uitspraak. De heffingsambtenaar gaf geen krimp. Ook na rappel door de griffie van de Rechtbank diende hij opnieuw geen verweerschrift in en legde hij opnieuw de op de zaak betrekking hebbende stukken niet over. Toen de griffier hem uiteindelijk maar eens opbelde, verklaarde de ambtenaar, aldus de rechtbank, ‘dat hij geen idee heeft hoe het zover heeft kunnen komen en dat hij de meerwaarde van zijn aanwezigheid bij de zitting niet ziet. Ook gaf hij aan dat het bijwonen van de zitting om bedrijfseconomische redenen niet uit kan.’ Hij verscheen dan ook opnieuw niet ter zitting. Het is zeker niet uitgesloten dat de Awb vanuit bedrijfseconomisch oogpunt niet uit kan, maar de overheid is geen bedrijf. Dat van die ‘bedrijfseconomische redenen’ heeft de Rechtbank goed in haar oren geknoopt, want haar tweede uitspraak voorzag de gemeente van een economisch belang om zich wél aan de Awb te houden: zij beval de heffingsambtenaar opnieuw om uitspraak te doen, maar nu binnen twee weken en op straffe van verbeuring van € 200 per dag met een maximum van € 15.000. Vroeger had de belanghebbende in zo’n geval (twee keer) naar de burgerlijke rechter gemoeten.

Die dwangsom wegens niet-tijdig beslissen stelt trouwens ook nieuwe materieelrechtelijke fiscale vragen aan de orde. Bij de belastingkamer van de Hoge Raad zijn drie zaken aanhangig5 van militairen en politieambtenaren die door hun werkgevers verbeurde dwangsommen hebben ontvangen na niet-tijdig beslissen door die werkgevers op hun verzoeken om, respectievelijk (i) functieherwaardering, (ii) vliegpuntentoekenning en (iii) dienstverbandbekorting. De materieel-fiscaalrechtelijke vraag is: zijn die dwangsommen belast als loon uit dienstbetrekking, gegeven dat ‘loon’ is ‘al hetgeen uit een (vroegere) dienstbetrekking wordt genoten, daaronder mede begrepen hetgeen wordt vergoed of verstrekt in het kader van de dienstbetrekking’ (artikel 10, eerste lid, Wet op de loonbelasting)? Heeft de Staat hier als werkgever of als overheid of nog anders verzuimd?