CBb, 23-03-2021, nr. 15/923, 16/8 en 16/9

De beroepen gaan over Admire, Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG, WOPRO Imidacloprid 70 WG en Potatoprid. Deze gewasbeschermingsmiddelen bevatten alle de werkzame stof imidacloprid. Deze stof is een systemisch insecticide die behoort tot de neonicotinoïden. Imidacloprid werkt in op de nicotine acetylcholine receptor, die vooral wordt gevonden in het zenuwsysteem van insecten en minder in dat van andere dieren. Imidacloprid is per 1 augustus 2009 geplaatst op Annex I van Richtlijn 91/4141.en goedgekeurd krachtens Verordening 1107/20092.. Op grond van Uitvoeringsverordening 540/20113.wordt imidacloprid geacht te zijn goedgekeurd op grond van Verordening 1107/2009. In Nederland is sinds 1994 een product op basis van de werkzame stof imidacloprid toegelaten.

Op Europees niveau is in verband met de geconstateerde achteruitgang van de bijenstand de goedkeuring van werkzame stoffen uit de groep van de neonicotinoïden stapsgewijs afgebouwd. Zo zijn in verband met de risico’s voor bijen restricties gesteld aan het gebruik van neonicotinoïden als gewasbeschermingsmiddel bij Uitvoeringsverordening 485/20134..

Op nationaal niveau heeft het Ctgb de toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen op basis van werkzame stoffen die behoren tot de groep van de neonicotinoïden, die sinds 1994 in Nederland zijn toegelaten, geleidelijk aangescherpt of ingetrokken. Zo heeft het Ctgb in 2011, naar aanleiding van wetenschappelijke rapporten waarin een verband werd gelegd tussen gewasbeschermingsmiddelen op basis van neonicotinoïden en voortgaande bijensterfte, de toegelaten gewasbeschermingsmiddelen op basis van neonicotinoïden herbeoordeeld op de effecten voor de gezondheid van bijen en een aantal toelatingen van imidaclopridhoudende middelen aangepast. In 2013 heeft het Ctgb ter uitvoering van Uitvoeringsverordening 485/2013 een aantal toelatingen ingetrokken en van andere toelatingen, zoals voor Admire, het gebruiksvoorschrift aangescherpt en een aantal toepassingen laten vervallen. In 2014 heeft het Ctgb deze vervallen toepassingen van Admire niet geherregistreerd.

Bestreden besluit en nadere besluiten

2. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb mede beslist op de bezwaren van appellanten tegen de gedurende de bezwaarprocedure genomen wijzigingsbesluiten. In de loop van de beroepsprocedures heeft het Ctgb nog meer besluiten genomen over de onder 1.1 genoemde gewasbeschermingsmiddelen. Het College stelt vast dat deze besluiten nadere besluiten zijn als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat de beroepen tegen het bestreden besluit van rechtswege mede betrekking hebben op deze besluiten. Hierna is per gewasbeschermingsmiddel aangegeven om welke besluiten het gaat.

Admire

Voor Admire bestond een toelating tot en met 31 januari 2014. Bij besluit van 30 januari 2014 heeft het Ctgb het wettelijk gebruiksvoorschrift van deze toelating nog gewijzigd (wijzigingsbesluit Admire van 30 januari 2014). De Bijenstichting, N&M en Greenpeace hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 31 januari 2014 heeft het Ctgb op aanvraag van de toelatinghouder de toelating van Admire voor de in het besluit genoemde toepassingen verlengd tot 1 februari 2024 (herregistratiebesluit Admire). Bij deze herregistratie is in het wettelijk gebruiksvoorschrift onder meer het volgende voorgeschreven:

“Om in het water levende organismen te beschermen is het in de bedekte teelten niet toegestaan om ongezuiverd filterspoelwater, drainwater bij substraatteelten en drainagewater bij grondgebonden teelten op het oppervlaktewater te lozen. Het te lozen drain-, drainage en filterspoelwater mag uitsluitend worden geloosd, nadat het te lozen drain-, drainage en filterspoelwater geleid wordt door een werkende zuiveringsvoorziening [...].

Aanleiding hiervoor was een rapport van Alterra van 3 april 2013, EFSA (European Food Safety Organisation)-journal 20145..

De Bijenstichting, N&M en Greenpeace hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb het herregistratiebesluit Admire gehandhaafd. Wel heeft het Ctgb naar aanleiding van het bezwaar van een andere bezwaarmaker het zuiveringsvoorschrift voor lozingen op het oppervlaktewater uitgebreid naar lozingen op het riool.

In 2015 heeft het Ctgb, naar aanleiding van een in april 2015 door de European Academies’ Science Advisory Council (EASAC) uitgebracht rapport over het gedrag van neonicotinoïden in het milieu en de effecten daarvan op onder meer zweefvliegen, hommels, solitaire bijen en aquatische organismen, de toelating van neonicotinoïden herbeoordeeld. Hierbij heeft het Ctgb ook betrokken de in het Tijdschrift Nature gepubliceerde studies van 2 en 5 april 2015: “Bees prefer foods containing neonicotinoid pesticides” en “Seed coating with a neonicotinoid insecticide negatively affects wild bees”. Genoemde studies en rapport zijn voor het Ctgb aanleiding geweest om bij besluit van 22 juli 2015 de herregistratie van Admire voor de in het besluit genoemde toepassingen te weigeren (partiële afwijzingsbesluit Admire). Tegen dit besluit hebben de Bijenstichting en NBL bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit zijn deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 9 juli 2015 heeft het Ctgb het wettelijk gebruiksvoorschrift in het herregistratiebesluit Admire aangescherpt om in het water levende organismen beter te beschermen (wijzigingsbesluit Admire van 9 juli 2015). Om het voor bedekte teelten geldende zuiveringsvoorschrift voor het lozen op het oppervlaktewater en het riool beter te kunnen handhaven heeft het Ctgb aanvullend voorgeschreven dat het middel niet mag worden verkocht voor gebruik in glastuinbouw als de gebruiker niet kan aantonen dat hij voldoet aan de voorgeschreven zuiveringsvoorwaarden voor afvalwater, en dat verkoop plaatsvindt volgens het regime van gecontroleerde distributie van de Stichting Certificatie Distributie in Gewasbeschermingsmiddelen (Stichting CDG). Tegen dit besluit hebben de Bijenstichting en NBL bezwaar gemaakt. Het bezwaar van N&M en Greenpeace tegen het herregistratiebesluit Admire heeft het Ctgb op grond van artikel 6:19 van de Awb mede gericht geacht tegen het wijzigingsbesluit Admire van 9 juli 2015. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb dit besluit gehandhaafd.

In de loop van de beroepsprocedures heeft het Ctgb de toelating van Admire nog gewijzigd met de volgende besluiten, waartegen de beroepen op grond van artikel 6:19 van de Awb mede gericht worden geacht.

Bij besluit van 16 januari 2017 is het wettelijk gebruiksvoorschrift van de toelating van Admire gewijzigd (wijzigingsbesluit Admire van 16 januari 2017). De aanleiding hiervoor was de constatering dat de toelatingsnorm voor middelen op basis van imidacloprid nog steeds substantieel wordt overschreden, dat de verplichting tot waterzuivering voorafgaande aan lozing op oppervlaktewater of riool niet het beoogde effect heeft - er wordt niet of nauwelijks gezuiverd, terwijl er wel wordt geloosd - en dat het systeem van gecontroleerde distributie, met aanvullende voorschriften, een belangrijke rol blijft vervullen bij terugdringing van de verontreiniging van het oppervlaktewater met imidacloprid. Het Ctgb heeft daarom ter bescherming van in het water levende organismen het wettelijk gebruiksvoorschrift verder aangescherpt door per 15 maart 2017 het gebruik van imidaclopridhoudende middelen in kassen te verbieden, tenzij een teler kan aantonen dat hij geen afvalwater loost of het afvalwater zuivert met ten minste 99,5%. Dit moet controleerbaar zijn en worden geborgd met een certificaat.

Bij besluit van 4 mei 2017 heeft het Ctgb de toelating van Admire gewijzigd. De door de toelatinghouder aangevraagde aanpassing van driftreducerende maatregelen in fruitteelt is afgewezen en de aangevraagde aanpassing van de emissiebeperkende zinnen voor de bloembollenteelt is toegewezen.

Bij besluit van 6 april 2018 heeft het Ctgb het etiketteringsvoorschrift van Admire gewijzigd (wijzigingsbesluit Admire van 6 april 2018).

Naar aanleiding van Uitvoeringsverordening 2018/7836., waarbij het gebruik van imidaclopridhoudende middelen is ingeperkt om het risico voor bijen te beperken, heeft het Ctgb bij besluit van 7 september 2018 het wettelijk gebruiksvoorschrift van de toelating van Admire gewijzigd (wijzigingsbesluit Admire van 7 september 2018). Door deze wijziging mag Admire alleen nog worden toegepast op gewassen die hun gehele levenscyclus in een permanente kas doorbrengen. De toepassing in onbedekte teelten is niet meer toegestaan en aan de toepassing in bedekte teelten worden beperkingen opgelegd.

Gaucho Tuinbouw

Ook voor Gaucho Tuinbouw bestond een toelating tot en met 31 januari 2014. Bij besluit van 30 januari 2014 heeft het Ctgb het wettelijk gebruiksvoorschrift van deze toelating nog gewijzigd (wijzigingsbesluit Gaucho Tuinbouw van 30 januari 2014). De Bijenstichting, N&M en Greenpeace hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Bij het bestreden besluit zijn deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard om dezelfde reden als waarom de bezwaren tegen het wijzigingsbesluit Admire van 30 januari 2014 niet-ontvankelijk zijn verklaard.

Bij besluit van 31 januari 2014 heeft het Ctgb op aanvraag van de toelatinghouder de toelating van Gaucho Tuinbouw verlengd tot 1 februari 2024 (herregistratiebesluit Gaucho Tuinbouw). Bij deze herregistratie is in het wettelijk gebruiksvoorschrift hetzelfde zuiveringsvoorschrift voor lozingen op het oppervlaktewater opgenomen als in het herregistratiebesluit Admire. De aanvraag is afgewezen voor de in het besluit genoemde toepassingen. De Bijenstichting, N&M en Greenpeace hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb het herregistratiebesluit voor Gaucho Tuinbouw gehandhaafd. Wel heeft het Ctgb naar aanleiding van het bezwaar van een andere bezwaarmaker het zuiveringsvoorschrift voor lozingen op het oppervlaktewater uitgebreid naar lozingen op het riool.

Bij besluit van 5 december 2014 heeft het Ctgb het etiketteringsvoorschrift voor de toelating van Gaucho Tuinbouw gewijzigd (wijzigingsbesluit Gaucho Tuinbouw van 5 december 2014). De Bijenstichting, N&M en Greenpeace hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb het wijzigingsbesluit Gaucho Tuinbouw van 5 december 2014 gehandhaafd.

Bij besluit van 9 juli 2015 heeft het Ctgb voor Gaucho Tuinbouw dezelfde aanvullende voorschriften opgenomen als in het wijzigingsbesluit Admire van 9 juli 2015 (wijzigingsbesluit Gaucho Tuinbouw van 9 juli 2015). Tegen dit besluit hebben de Bijenstichting en NBL bezwaar gemaakt. Het bezwaar van N&M en Greenpeace tegen het herregistratiebesluit Gaucho Tuinbouw heeft het Ctgb op grond van artikel 6:19 van de Awb mede gericht geacht tegen het wijzigingsbesluit Gaucho Tuinbouw van 9 juli 2015. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb dit besluit gehandhaafd.

In de loop van de beroepsprocedures heeft het Ctgb de toelating van Gaucho Tuinbouw nog gewijzigd met de volgende besluiten, waartegen de beroepen op grond van artikel 6:19 van de Awb mede gericht worden geacht.

Bij besluit van 16 januari 2017 heeft het Ctgb het wettelijk gebruiksvoorschrift van de toelating van Gaucho Tuinbouw gewijzigd (wijzigingsbesluit Gaucho Tuinbouw van 16 januari 2017).

Bij besluit van 7 september 2018 heeft het Ctgb de toelating van Gaucho Tuinbouw ingetrokken naar aanleiding van de Uitvoeringsverordening 2018/783 (intrekkingsbesluit Gaucho Tuinbouw).

Kohinor 700 WG

Kohinor 700 WG is toegelaten tot 1 oktober 2022. Bij besluit van 30 januari 2014 heeft het Ctgb het wettelijk gebruiksvoorschrift van deze toelating gewijzigd (wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 30 januari 2014). Tegen dit besluit van 30 januari 2014 hebben de Bijenstichting, N&M en Greenpeace bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb dit besluit gehandhaafd. Bij uitspraak van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:189) heeft het College het beroep van de Bijenstichting tegen het wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 30 januari 2014 niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 9 juli 2015 heeft het Ctgb voor Kohinor 700 WG dezelfde aanvullende voorschriften opgenomen als in het wijzigingsbesluit Admire van 9 juli 2015 (wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 9 juli 2015). Tegen dit besluit hebben de Bijenstichting en NBL bezwaar gemaakt. Het bezwaar van N&M en Greenpeace tegen het wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 30 januari 2014 heeft het Ctgb op grond van artikel 6:19 van de Awb mede gericht geacht tegen het wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 9 juli 2015. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb dit besluit gehandhaafd. Wel heeft het Ctgb naar aanleiding van het bezwaar van een andere bezwaarmaker het zuiveringsvoorschrift voor lozingen op het oppervlaktewater uitgebreid naar lozingen op het riool. Bij uitspraak van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:189) heeft het College het beroep van de Bijenstichting tegen het wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 9 juli 2015 niet-ontvankelijk verklaard.

In de loop van de beroepsprocedures heeft het Ctgb de toelating van Kohinor 700 WG nog gewijzigd met de volgende besluiten, waartegen de beroepen op grond van artikel 6:19 van de Awb mede gericht worden geacht.

Bij besluit van 16 januari 2017 heeft het Ctgb het wettelijk gebruiksvoorschrift van de toelating van Kohinor 700 WG op dezelfde manier gewijzigd als bij het wijzigingsbesluit Admire van 16 januari 2017 (wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 16 januari 2017).

Bij besluit van 7 september 2018 heeft het Ctgb het wettelijk gebruiksvoorschrift van de toelating van Kohinor 700 WG gewijzigd op dezelfde manier als bij het wijzigingsbesluit Admire van 7 september 2018 (wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 7 september 2018). Bij uitspraak van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:189) heeft het College het beroep van de Bijenstichting tegen het wijzigingsbesluit Kohinor 700 WG van 7 september 2018 niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 13 september 2019 is op aanvraag van de toelatinghouder de toelating van Kohinor 700 WG ingetrokken (intrekkingsbesluit Kohinor 700 WG).

WOPRO Imidacloprid 70 WG

WOPRO Imidacloprid 70 WG is als een parallelle toelating van Admire toegelaten voor gebruik in Nederland. Bij besluit van 9 juli 2015 heeft het Ctgb voor WOPRO Imidacloprid 70 WG dezelfde aanvullende voorschriften opgenomen als in het wijzigingsbesluit Admire van 9 juli 2015 (wijzigingsbesluit WOPRO Imidacloprid 70 WG van 9 juli 2015). Tegen het wijzigingsbesluit WOPRO Imidacloprid 70 WG van 9 juli 2015 hebben de Bijenstichting en NBL bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb dit besluit gehandhaafd. Wel heeft het Ctgb naar aanleiding van het bezwaar van een andere bezwaarmaker het zuiveringsvoorschrift voor lozingen op het oppervlaktewater uitgebreid naar lozingen op het riool.

In de loop van de beroepsprocedures heeft het Ctgb de toelating van WOPRO Imidacloprid 70 WG nog gewijzigd met de volgende besluiten, waartegen de beroepen op grond van artikel 6:19 van de Awb mede gericht worden geacht.

Bij besluit van 16 januari 2017 heeft het Ctgb de toelating van WOPRO Imidacloprid 70 WG gewijzigd op dezelfde manier als bij het wijzigingsbesluit Admire van 16 januari 2017 (wijzigingsbesluit WOPRO Imidacloprid 70 WG van 16 januari 2017).

Bij besluit van 7 september 2018 heeft het Ctgb het wettelijk gebruiksvoorschrift van de toelating van WOPRO Imidacloprid 70 WG gewijzigd op dezelfde manier als bij het wijzigingsbesluit Admire van 7 september 2018 (wijzigingsbesluit WOPRO Imidacloprid 70 WG van 7 september 2018).

Bij besluit van 6 maart 2020 is op aanvraag van de toelatinghouder de toelating van WOPRO Imidacloprid 70 WG ingetrokken (intrekkingsbesluit WOPRO Imidacloprid).

Potatoprid

7. Het Ctgb heeft het middel Potatoprid bij besluit van 10 januari 2014 toegelaten voor gebruik in Nederland (toelatingsbesluit Potatoprid). Dit besluit is gewijzigd bij besluit van 5 december 2014 (wijzigingsbesluit Potatoprid van 5 december 2014). Tegen het toelatingsbesluit Potatoprid is bezwaar gemaakt door N&M en Greenpeace. Het Ctgb heeft dit bezwaar op grond van artikel 6:19 van de Awb mede gericht geacht tegen het wijzigingsbesluit Potatoprid van 5 december 2014. De Bijenstichting heeft bezwaar gemaakt tegen alleen het wijzigingsbesluit Potatoprid van 5 december 2014. Bij het bestreden besluit heeft het Ctgb het bezwaar van Greenpeace niet-ontvankelijk verklaard, omdat het te laat was ingediend. Naar aanleiding van het bezwaar van N&M heeft het Ctgb het toelatingsbesluit Potatoprid herroepen. Naar aanleiding van het bezwaar van N&M en de Bijenstichting heeft het Ctgb het wijzigingsbesluit Potatoprid van 5 december 2014 herroepen.

Procesbelang

Het College stelt vast dat Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG, WOPRO-Imidacloprid en Potatoprid niet meer zijn toegelaten op de Nederlandse markt. De toelating van Potatoprid is bij het bestreden besluit herroepen en de toelatingen van Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG en WOPRO Imidacloprid 70 WG zijn nadien ingetrokken.

Admire valt onder de met ingang van 26 november 2020 in werking getreden Uitvoeringsverordening 2020/16437.. Uit deze verordening vloeit voort dat sinds 1 december 2020 geen imidaclopridhoudende middelen meer gebruikt mogen worden. Wel kunnen nog respijttermijnen worden toegekend op grond van artikel 46 van Verordening 1107/2009. Het Ctgb heeft bij besluit van 27 november 2020 op aanvraag van Bayer de toelating van Admire ingetrokken met ingang van 1 december 2020 (intrekkingsbesluit Admire). Daarbij heeft het Ctgb respijttermijnen toegekend voor afleveren van het middel tot 1 juni 2021 en voor opgebruik van het middel tot 1 januari 2022. Tevens heeft het Ctgb in het intrekkingsbesluit Admire bepaald dat de bij het wijzigingsbesluit Admire van 16 januari 2017 en de bij het besluit van 4 mei 2017 opgelegde tijdelijke toepassingsvoorwaarden van kracht blijven tot het einde van de opgebruiktermijn. Het voorgaande brengt mee dat appellanten belang hebben bij de beoordeling van hun beroepen die betrekking hebben op Admire.

Het College ziet zich voor de vraag gesteld of appellanten ook nog belang hebben bij de beoordeling van hun beroepen die betrekking hebben op de niet meer op de Nederlandse markt toegelaten middelen Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG, WOPRO-Imidacloprid en Potatoprid. Voor de vraag of er nog procesbelang bestaat, is van belang wat appellanten met hun beroepen nastreven. Het doel dat appellanten hiermee willen bereiken, moeten zij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor hen feitelijke betekenis hebben en niet alleen een hypothetische. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van voldoende procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een reeds verstreken periode of een inmiddels ingetrokken of vervallen besluit, tenzij sprake is van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding dan wel indien een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn bij toekomstige (terugkerende) besluiten.

Procesbelang Bijenstichting en NBL

De Bijenstichting en NBL betogen dat zij onverminderd procesbelang hebben bij al hun beroepen. Bij brief van 16 september 2019 hebben zij daartoe gesteld dat een inhoudelijk oordeel van belang is vanwege de vergoeding van de geleden schade en een mogelijk opvolgend besluit voor een toekomstige periode. Bij brief van 13 november 2019 hebben zij nog gewezen op rechtspraak waaruit volgens hen voortvloeit dat bij een geëxpireerd besluit procesbelang niet verloren gaat door tijdsverloop. Ter zitting hebben de Bijenstichting en NBL verder nog gesteld dat ook vanwege de vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten van professionele rechtsbijstand en deskundigenkosten nog een procesbelang bestaat. Het Ctgb en derde-partijen zijn van mening dat appellanten hun procesbelang hebben verloren voor Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG, WOPRO-Imidacloprid en Potatoprid.

Schade

De Bijenstichting en NBL stellen dat de bestreden toelatingen hebben bijgedragen aan het in het milieu komen van de werkzame stof imidacloprid, die daar grote schade heeft aangericht aan niet-doelsoorten. Deze schade bestaat uit de achteruitgang van de stand van bijen en hommels en hun leefomgeving. NBL stelt dat daarnaast ook schade is aangericht aan andere dieren, zoals waterbeestjes, vogels, kevers en schade aan de natuurlijke leefomgeving.

Met hun beroepen streefden de Bijenstichting en NBL na het gebruik van imidaclopridhoudende middelen te beëindigen. Dat doel is bereikt en zij vinden het niet meer dan redelijk dat de redelijke kosten van herstel van de milieuschade worden vergoed. Dat is een belang dat de Bijenstichting en NBL zich aantrekken en daarmee gaat het, in hun visie, om door hen geleden schade. Voor het opstellen van een programma van herstel- en preventiemaatregelen is er nader onderzoek nodig naar het gebruik van imidacloprid en de effecten daarvan op de biodiversiteit. De Bijenstichting en NBL hebben bewust ervan afgezien om voor dit onderzoek een offerte te vragen, omdat de onderzoeker die zij op het oog hebben door het College mogelijk als deskundige benoemd kan worden. Het is de bedoeling van de Bijenstichting en NBL om een statistisch onderzoek te laten uitvoeren aan de hand van bij de Nederlandse Database Flora en Fauna (NDFF) voorhanden zijnde data en de monitoringgegevens van het oppervlaktewater. Ter indicatie van de kosten van dit onderzoek hebben de Bijenstichting en NBL een e-mail van de NDFF overgelegd met een opgave van de kosten van het opvragen van data. Naast de kosten van het onderzoek stellen de Bijenstichting en NBL kosten te moeten maken voor de begeleiding van het onderzoek tegen een uurtarief van € 85,-.

Het Ctgb en de derde-partijen betwisten het bestaan van een causaal verband tussen de gestelde schade en de in deze beroepsprocedures aan de orde zijnde besluiten over Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG, WOPRO Imidacloprid 70 WG en Potatoprid.

Zoals het College eerder heeft overwogen, ook in zijn uitspraak van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:189), kan de mogelijkheid om naderhand een actie tot schadevergoeding in te stellen een procesbelang met zich brengen bij een beroep tegen een besluit dat beweerdelijk schade toebrengt. Er moet dan wel een (begin van een) onderbouwing worden gegeven voor een mogelijk causaal verband tussen de gestelde schade en het vermeend onrechtmatige besluit, terwijl niet van tevoren onaannemelijk mag zijn dat schade is geleden.

De Bijenstichting en NBL hebben onder verwijzing naar diverse publicaties gewezen op de (zeer) ernstige gevolgen die imidacloprid kan hebben voor bijen en hommels (en andere fauna) en hun leefomgeving. Dit is echter onvoldoende als (begin van een) onderbouwing voor de conclusie dat zij daadwerkelijk (zelf) schade hebben geleden als gevolg van het bestreden besluit en de nadere besluiten over Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG, WOPRO Imidacloprid 70 WG en Potatoprid.

De Bijenstichting en NBL gaan voorts eraan voorbij dat er meer middelen met de werkzame stof imidacloprid op de markt waren dan Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG, WOPRO Imidacloprid 70 WG en Potatoprid. Bovendien gaat het bij Kohinor 700 WG en WOPRO Imidacloprid 70 WG alleen om besluiten waarbij het gebruik van het middel is ingeperkt. De Bijenstichting en NBL hebben niet duidelijk gemaakt hoe dat zou kunnen leiden tot een milieuverslechtering. Alleen bij Gaucho Tuinbouw en Potatoprid gaat het om toelatings- of herregistratiebesluiten, maar die dateren pas vanaf januari 2014, terwijl in Nederland middelen op basis van imidacloprid al veel langer zijn toegestaan. De Bijenstichting en NBL hebben dan ook niet aangetoond dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen – enerzijds – de besluiten waarover bij het bestreden besluit is beslist en de op grond van artikel 6:19 van de Awb bij de beoordeling betrokken besluiten en – anderzijds – de achteruitgang van de biodiversiteit in de periode van 2014 tot de momenten waarop de toelatingen zijn ingetrokken.

Bij een rechtspersoon die een ideëel doel nastreeft, zoals de Bijenstichting en NBL, is behoud van procesbelang niet reeds gegeven wanneer wordt opgekomen tegen een besluit dat strijdig wordt geacht met de door die rechtspersoon nagestreefde doelstelling. In een zodanig geval mag worden gevergd dat deze op zijn minst, al was het maar een ruwe schets, een plan van aanpak om de gestelde schade vergoed of hersteld te krijgen geeft. De Bijenstichting en NBL hebben op dit punt te weinig gesteld en aannemelijk gemaakt waaruit zou kunnen blijken hoe zij zich de vergoeding of het herstel van de beweerde schade voorstellen. De verwijzing van de Bijenstichting en NBL naar milieuaansprakelijkheid op grond van titel 17.2 van de Wet milieubeheer (Wm) kan niet tot een ander oordeel leiden, alleen al omdat de Bijenstichting en NBL met betrekking tot mogelijke schade nu eenmaal te weinig gesteld en aannemelijk hebben gemaakt. Anders dan Bijenstichting en NBL betogen, ziet het College in het Verdrag van Aarhus (Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden), het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden geen aanknopingspunten om tot een ander oordeel te komen.

Gelet op het voorgaande oordeelt het College dat de Bijenstichting en NBL onvoldoende hebben onderbouwd dat zij schade hebben geleden door de aangevochten bestuurlijke besluitvorming vanaf 2014 over de niet meer op de markt zijnde middelen. Hieraan ontlenen zij dus geen procesbelang.

Toekomstige besluitvorming

De Bijenstichting en NBL voeren aan dat een inhoudelijk oordeel van belang kan zijn voor een besluit voor een toekomstige periode en haken in op een passage in 4.7 van de uitspraak van het College van 7 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:189), een zaak waarbij de Bijenstichting partij was:

“ [...] In dit verband herinnert het College er in de eerste plaats aan dat het hier toepasselijke normatieve kader, dat voor gewasbeschermingsmiddelen in hoofdzaak wordt gevormd door Verordening 1107/2009 [...], niet alleen de aanvrager van een (wijziging van een) toelating telkenmale dwingt zijn aanvraag van specifieke gegevens te voorzien, maar ook voor het Ctgb de verplichting inhoudt om telkens een op dat specifieke middel en het daarmee beoogde gebruik toegesneden beslissing te nemen tegen de achtergrond van de dan voorhanden wetenschappelijke kennis.”

Volgens de Bijenstichting en NBL blijkt uit de openbaar gemaakte studies van Bayer dat bij de aanvragen telkens geen onderbouwing van de realistische en normale landbouwgebruiksomstandigheden is gegeven en de veldstudies onvoldoende statistisch onderscheidend vermogen hebben om te kunnen aantonen dat er geen onaanvaardbare schadelijke effecten ontstaan door het middel. Daarom is een oordeel van het College van belang om duidelijk te maken dat bij elke intrekking of wijziging van een toelating op grond van artikel 44 of 45 van Verordening 1107/2009 een nieuwe risicobeoordeling moet plaatsvinden op basis van artikel 29 van Verordening 1107/2009 waarin de cumulatieve effecten van andere neonicotinoïden in het toepassingsgebied betrokken worden op grond van het voorzorgsbeginsel en het algemeen beginsel dat de cumulatieve effecten van belang zijn om de nadelige gevolgen van milieubelastende besluiten te beoordelen. In dit verband wijzen de Bijenstichting en NBL ook naar de uniforme beginselen in 2.5.2.3, sub a, onder iv, en 2.5.2.4, onder iv, van Verordening 546/20118.dat bij de evaluatie van de blootstelling van honingbijen en andere geleedpotigen aan gewasbeschermingsmiddelen ook andere toegelaten toepassingen, in het gebied waarvoor de toepassing wordt beoogd, van gewasbeschermingsmiddelen die dezelfde werkzame stof bevatten of dezelfde residuen opleveren moeten worden betrokken. Ook een oordeel over het gecontroleerde distributievoorschrift is volgens de Bijenstichting en NBL van belang voor nog niet geëxpireerde toelatingen en toekomstige besluitvorming, omdat nog geenszins vast staat dat er een einde is gekomen aan de overschrijding van de imidaclopridnormen voor het oppervlaktewater.

Het College blijft bij de hiervoor aangehaalde overweging in zijn uitspraak van 7 mei 2019 dat het toepasselijke toetsingskader voor het Ctgb de verplichting inhoudt om telkens een op dat specifieke middel en het daarmee beoogde gebruik toegesneden beslissing te nemen tegen de achtergrond van de dan voorhanden wetenschappelijke kennis. De beoordeling van een aanvraag tot (wijziging van een) toelating is zo specifiek dat, zo er al sprake zou zijn van enige onwettigheid, deze onwettigheid zich in de toekomst niet mechanisch, onafhankelijk van de bijzondere omstandigheden van de betrokken zaak, zal herhalen. Het College ziet gelet op het voorgaande niet in welke van de gestelde, de Bijenstichting en NBL rakende, onwettigheden zich in de toekomst kunnen herhalen, onafhankelijk van de bijzondere omstandigheden van de betrokken zaak.

Tijdsverloop

De Bijenstichting en NBL stellen zich op het standpunt dat het niet zo kan zijn dat zij hun procesbelang door het tijdsverloop hebben verloren. Zij hebben daarbij verwezen naar het arrest van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) van 17 juli 2018 in de zaak Ronald Vermeulen/België (ECLI:CE:ECHR:2018:0717JUD000547506).

Het EHRM aanvaardt in algemene zin het bestaan van procesbelang als ontvankelijkheidsvereiste. In de Nederlandse bestuursrechtspraak gaat het procesbelang niet snel enkel door tijdsverloop verloren. Vaak dient het doorzetten van het beroep een zelfstandig belang, veelal omdat het bestreden besluit nog werking heeft, in andere gevallen vaak vanwege het verkrijgen van schadevergoeding, maar ook bij zogenoemde repeterende besluiten met het oog op toekomstige aanvragen (zoals aan de orde in de uitspraak van het College van 19 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ0699). Door artikel 6:19 van de Awb wordt een wijziging van het bestreden besluit (tenzij die volledig tegemoet komt aan hetgeen de belanghebbende in beroep heeft verzocht) in het lopende beroep betrokken; ook tussentijdse wijziging van het bestreden besluit doet het procesbelang behoudens genoemde uitzondering niet verloren gaan. Het procesbelang gaat dus alleen bij uitzondering door het verstrijken van de geldigheidsduur van het bestreden besluit verloren en dat tast het recht op de toegang tot de rechter niet in de kern aan. Het College beklemtoont dat het procesbelang van de Bijenstichting en NBL niet (enkel) door tijdsverloop verloren is gegaan, maar (ook) nadat zij met of ten minste gaandeweg hun beroep de nagestreefde uitkomst, namelijk beëindiging van de toelating van de betreffende middelen, hadden bereikt. Dat verschilt wezenlijk van de situatie van het door Vermeulen niet behalen van zijn toelatingsexamen voor het Belgische ambtenarenapparaat. Vermeulen zag zijn verzoek tot vernietiging afgewezen wegens het verloren gaan van zijn procesbelang doordat de resultaten van de overige kandidaten definitief waren geworden (en de geldigheidsduur van de reservelijst was verstreken). De Belgische Raad van State liet hem daarmee met lege handen staan. Zoals gezegd doet zich dat hier niet voor.

In bezwaar gemaakte kosten

De in bezwaar gemaakte kosten voor het inschakelen van een deskundige heeft het Ctgb al aan de Bijenstichting vergoed. Verder heeft het Ctgb op de zitting toegezegd de in bezwaar gemaakte kosten voor professionele rechtsbijstand, voor zover niet reeds vergoed bij het besluit van het Ctgb van 26 oktober 2016, te zullen vergoeden aan de Bijenstichting en NBL. De Bijenstichting en NBL hebben op de zitting ingestemd met een vergoeding op basis van het in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) neergelegde puntensysteem. Andere kosten hebben de Bijenstichting en NBL in bezwaar niet gemaakt. Daarmee is ook in de vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten geen procesbelang (meer) gelegen.

Procesbelang N&M en Greenpeace

N&M en Greenpeace hebben ter zitting verklaard dat hun beroep erop is gericht dat de hier aan de orde zijnde toelatingen worden ingetrokken. Hun (resterend) procesbelang is gelegen in het verkrijgen van een duidelijk oordeel over wat acceptabel is als het gaat om de handhaafbaarheid van de voorschriften bij toelating van een middel dat de werkzame stof imidacloprid bevat.

Het College zal hierna, bij de beoordeling van de toelating van Admire, de grieven van N&M en Greenpeace over de handhaafbaarheid van de voorschriften bespreken. De toelatingen van de andere middelen zijn inmiddels ingetrokken en de respijttermijnen daarvan zijn verstreken, zodat N&M en Greenpeace bij de beoordeling van die toelatingen geen procesbelang meer hebben, zoals zij ook zelf ten aanzien van een deel van die toelatingen al eerder schriftelijk hebben verklaard.

Tussenconclusie procesbelang

Uit het voorgaande volgt dat alle appellanten geen procesbelang meer hebben bij de beroepen voor zover deze betrekking hebben op de middelen Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG, WOPRO-Imidacloprid 70 WG en Potatoprid.

De inhoudelijke beoordeling

9. De inhoudelijke beoordeling beperkt zich tot de beroepen tegen het bij het bestreden besluit gehandhaafde en aangepaste herregistratiebesluit Admire van 31 januari 2014 (zie 3.2) en de wijzigingsbesluiten Admire van 9 juli 2015, 16 januari 2017, 4 mei 2017, 6 april 2018 en 7 september 2018 (zie 3.4 en 3.6 tot en met 3.9).

10. Op het moment van het nemen van het herregistratiebesluit Admire en de daarop genomen wijzigingsbesluiten Admire was de werkzame stof imidacloprid nog steeds goedgekeurd krachtens Verordening 1107/2009. Deze op Europees niveau plaatsvindende goedkeuring staat in deze beroepsprocedures niet ter discussie. De toelating van een gewasbeschermingsmiddel, waarin een goedgekeurde werkzame stof zoals als imidacloprid wordt toegepast, wordt voor Nederland beoordeeld door het Ctgb aan de hand van Verordening 1107/2009, de uitvoeringsverordeningen, de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb), het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Bgb), de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Rgb) en (thans) het Bestuursreglement toelatingsprocedure gewasbeschermingsmiddelen en biociden Ctgb 2018. In Verordening 1107/2009 zijn de eisen opgenomen waaraan de lidstaten de toelating voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen moeten toetsen. Voor het herregistratiebesluit Admire en de daaropvolgende wijzigingsbesluiten Admire zijn relevant de artikelen 29 en 44 van Verordening 1107/2009. De inhoud van enkele voor deze uitspraak relevante artikelen uit Verordening 1107/2009 is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Gronden Bijenstichting en NBL

De Bijenstichting en NBL voeren, samengevat, aan dat de toelating in strijd is met het Europees en het nationaal recht, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en Unierechtelijke beginselen, zoals het preventiebeginsel, het voorzorgsbeginsel en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden. De besluiten zijn niet zorgvuldig voorbereid als het gaat om de beoordeling van de risico’s voor bijen en hommels bij het gebruik van het middel in Nederland. Het ontbreekt nog steeds aan deugdelijk voorafgaand onderzoek. De aanvrager heeft niet aangetoond dat er zich geen onaanvaardbare risico’s zullen voordoen voor bijen en hommels. Met name de blootstellingsroute via het oppervlaktewater voor bijen en hommels is onvoldoende onderzocht, cumulatieve en synergetische effecten met andere neonicotinoïden zijn buiten de risicobeoordeling gelaten en van monitoring op imidacloprid van de foerageergebieden van bijen en hommels is in het geheel geen sprake, terwijl het Ctgb daartoe op grond van Verordening 485/2013 verplicht is. Nu daardoor niet bekend is aan welke hoeveelheden imidacloprid en andere neonicotinoïden bijen en hommels in Nederland worden blootgesteld, mist het Ctgb voldoende gegevens voor de conclusie dat er zich geen onaanvaardbare effecten op bijen en hommels in Nederland zullen voordoen. Verder stellen de Bijenstichting en NBL dat het waterzuiveringsvoorschrift niet waarborgt dat de oppervlaktewaternorm voor imidacloprid niet wordt overschreden.

De Bijenstichting voert aan dat het herregistratiebesluit Admire niet genomen had mogen worden, omdat de aanvrager niet heeft aangetoond dat zich door het gebruik van dit middel volgens de toelating geen onaanvaardbare effecten zullen voordoen op bijen en hommels en hun leefomgeving. Met het opnemen van het waterzuiveringsvoorschrift en het afwachten of dat effect heeft, is dat niet aangetoond. Op grond van artikel 29, zesde lid, van Verordening 1107/2009 moet de aanvrager al bij de aanvraag aantonen dat er geen onaanvaardbare risico’s zijn en de lidstaat moet dit op grond van artikel 1, derde en vierde lid, van Verordening 1107/2009 garanderen. De Bijenstichting verwijst naar een CML-rapport9., waaruit blijkt dat ondanks de verplichte zuivering van afvalwater in kassenregio’s de hoeveelheden imidacloprid niet zijn gedaald. Naar aanleiding van dit rapport heeft de staatssecretaris van Economische Zaken in 2016 gesteld dat er wegens de overschrijdingen drastische maatregelen nodig zijn.10.De Bijenstichting merkt voorts op dat de stukken die zij heeft ingediend in eerdere procedures (onder meer de verzoeken om voorlopige voorziening onder de zaaknummers 14/677 en 14/777) als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd.

12. Het Ctgb heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

13. De opmerking van de Bijenstichting dat de stukken die zij heeft ingediend in eerdere procedures als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd, is te algemeen om als beroepsgrond te kunnen beoordelen. Het College zal dan ook, evenals in zijn uitspraak van 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:371), niet ingaan op de stukken waarnaar de Bijenstichting met deze opmerking verwijst.

14. Het College heeft in de beroepsgronden van de Bijenstichting en NBL geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het Ctgb tekortgeschoten is bij de risicobeoordeling en dat het waterzuiveringsvoorschrift onvoldoende bescherming bood. Op grond van artikel 29 van Verordening 1107/2009 moet de aanvrager inderdaad aantonen dat aan de in het eerste lid van dit artikel genoemde eisen is voldaan met inachtneming van de in het zesde lid bedoelde uniforme beginselen, die zijn vastgesteld in Verordening 546/2011. Dat neemt echter niet weg dat wanneer op deze aanvraag is besloten degene die hiertegen rechtsmiddelen instelt zal moeten onderbouwen waarom het besluit onrechtmatig is. Dat is, anders dan de Bijenstichting meent, geen omkering van de bewijslast. Het gaat erom dat de aanvrager aantoont dat het op de markt te brengen middel geen schadelijke effecten heeft op de gezondheid van mensen en dieren, met inbegrip van die van kwetsbare groepen, noch onaanvaardbare effecten heeft voor het milieu (zie overweging 24 bij Verordening 1107/2009). Daarbij gaat het om effecten van het gebruik volgens de voorschriften, zie bijvoorbeeld onderdeel 2.4.1.1 van de Bijlage bij Verordening 546/2011. Het niet halen van de waterkwaliteitsnorm en het niet naleven van het waterzuiveringsvoorschrift doen daarom op zichzelf niet af aan de rechtmatigheid van de toelating van Admire. Bovendien heeft het Ctgb bij het wijzigingsbesluit Admire van 16 januari 2017 extra voorwaarden verbonden aan het gebruik van Admire om het waterzuiveringsvoorschrift beter te kunnen handhaven (zie 3.6). Hierna zal het College nader ingaan op de gronden die de Bijenstichting en NBL aanvoeren over achtereenvolgens blootstelling van bijen via oppervlaktewater, synergetische effecten, monitoring, het waterzuiveringsvoorschrift en overige gronden.

Blootstelling van bijen via oppervlaktewater

De Bijenstichting en NBL stellen dat bijen en hommels oppervlaktewater drinken en via die weg worden blootgesteld aan te hoge concentraties imidacloprid. Bij de risicobeoordeling is met name de blootstellingsroute via het oppervlaktewater onvoldoende onderzocht, terwijl het een belangrijke blootstellingsroute voor bijen en hommels is. Het oppervlaktewater is op sommige plaatsen zo vervuild met imidacloprid dat dit water voor bijen en hommels acuut dodelijk is. De Bijenstichting bestrijdt het standpunt van het Ctgb dat de blootstellingsroute via oppervlaktewater niet relevant zou zijn voor bijen en hommels en dat bijen voldoende beschermd zijn door het waterzuiveringsvoorschrift. De Bijenstichting kan hiervoor in het EFSA-journal 2014, waarnaar het Ctgb in dit verband heeft verwezen, geen onderbouwing vinden. Ook biedt het EFSA-journal 2014 geen onderbouwing voor de stelling van het Ctgb dat imidacloprid niet veel toxischer voor bijen is dan voor aquatische geleedpotigen. Het standpunt van het Ctgb is niet in overeenstemming met de wetenschappelijke inzichten in het EASAC-rapport: water- en synergetische effecten uit 2015 (EASAC 2015), waarin is geconcludeerd dat hommels en solitaire bijen gevoeliger zijn dan honingbijen. De Bijenstichting stelt dat de schadelijke effecten van toxiciteit voor waterorganismen en bijen niet vergelijkbaar zijn. De Bijenstichting verwijst naar studies (Eiri 2011 en Fischer et al 2014) waaruit blijkt dat bijenkolonies gevoeliger zijn voor de schadelijke effecten van verontreinigd water vanwege de gespecialiseerde taakverdeling in een kolonie. Als bijvoorbeeld waterdragers door subletale (= niet dodelijke) blootstelling niet terug komen naar de kolonie, verzwakt dat de hele kolonie. De Bijenstichting stelt dat er onvoldoende gegevens zijn om de risico’s voor bijen van verontreinigd oppervlaktewater te kunnen beoordelen en dat een robuuste risicobeoordeling vanwege meerdere stressfactoren op bijen ontbreekt. Ter onderbouwing verwijst de Bijenstichting naar onder meer EFSA 2015 – waarin staat dat: “The risk assessment for honeybees from residues in surface water could not be finalised with the available information”.

Het Ctgb erkent dat bijen inderdaad oppervlaktewater kunnen drinken dat verontreinigd is met imidacloprid, maar stelt dat het belang van oppervlaktewater voor bijen wetenschappelijk gezien niet is vastgesteld en dat de beoordelingsmethodiek daarom geen rekening houdt met die blootstellingsroute. Hoewel een kwantitatieve beoordelingsmethodiek van het risico voor bijen via drinkwater dus ontbreekt, heeft het Ctgb deze blootstellingsroute voor bijen wel kwalitatief getoetst. Verder wijst het Ctgb op het EFSA journal 2018; 16(2):5178 Conclusions on the peer review of the pesticide risk assessment for bees for the active substance imidacloprid considering the uses as seed treatments and granules (EFSA-journal 2018), waarin wordt geconcludeerd dat ook bij toepassing van het strengere, nog niet geldende EFSA Guidance Document on the risk assessment of plant protection products on bees, EFSA Journal 2013;11(7):3295 (Bijenrichtsnoer 2013) het risico van imidacloprid voor bijen via oppervlaktewater acceptabel is. Uitgaande van een concentratie in het oppervlaktewater van maximaal 0,075 microgram/l, is de in het Bijenrichtsnoer 2013 genomen norm voor waterorganismen van maximaal 0,027 microgram/l beschermend voor bijen. Daaruit heeft het Ctgb geconcludeerd dat de gemeten waarden in oppervlaktewater geen reden geven tot zorg over blootstelling van bijen aan oppervlaktewater.

Het Ctgb heeft in het aanvullende verweerschrift van 2 november 2020 met cijfermatige gegevens naar het oordeel van het College overtuigend onderbouwd dat de door de Bijenstichting ter onderbouwing van haar standpunt aangehaalde studies geen oorzakelijk verband aantonen tussen het gebruik van imidacloprid in Nederland en de achteruitgang van de bijenstand. Het Ctgb heeft de risicobeoordeling uitgevoerd volgens de richtsnoeren die golden ten tijde van het nemen van het herregistratiebesluit Admire en de daarop volgende wijzigingsbesluiten Admire. Bovendien heeft toetsing aan het strengere Bijenrichtsnoer 2013 niet tot andere uitkomsten geleid. De Bijenstichting en NBL hebben de nadere beoordeling door het Ctgb aan de hand van het Bijenrichtsnoer 2013 niet voldoende gemotiveerd betwist. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.

Synergetische effecten

De Bijenstichting stelt dat het Ctgb cumulatieve en synergetische effecten met andere neonicotinoïden in de risicobeoordeling had moeten betrekken. Naar de laatste wetenschappelijke inzichten stapelt bij neonicotinoïden de schade aan het zenuwstelsel zich op. De risico’s voor bijen mede door synergetische en cumulatieve effecten van neonicotinoïden zijn daardoor onaanvaardbaar. De cumulatieve blootstelling gedurende het leven van een bij moet het Ctgb in zijn beoordeling betrekken. Het ontbreken van een beoordelingskader voor synergetische effecten ontslaat het Ctgb niet van de plicht om dit risico te onderzoeken en de omvang van dit risico bij de afweging te betrekken.

Het Ctgb stelt bij de toelating wel de gecombineerde toxiciteit te hebben beoordeeld van middelen die uit meer dan één werkzame stof bestaan of van tankmixen. Synergisme is echter moeilijk te vatten in de risicobeoordeling bij de toelating van een specifiek middel. Het blootstellingsniveau speelt daarbij een belangrijke rol en het is lastig te bepalen op welk niveau van blootstelling aan verschillende middelen zich synergetische effecten kunnen voordoen. Synergetische effecten doen zich immers voor bij de concrete toepassing in het veld van meerdere neonicotinoïden in dezelfde omgeving of bij een combinatie van de toepassing van neonicotinoïden met bijvoorbeeld fungiciden. Onderzoek zal antwoord moeten geven op de vraag in hoeverre sprake is van synergetische effecten bij de toepassing van middelen op basis van neonicotinoïden. Totdat hierover meer duidelijkheid bestaat, biedt het toetsingskader geen aanknopingspunten om dit bij de beoordeling van toelatingen te betrekken.

Naar het oordeel van het College heeft het Ctgb overtuigend toegelicht dat er wetenschappelijk nog onvoldoende duidelijkheid bestaat over synergetische effecten bij de toepassing van middelen op basis van neonicotinoïden en dat het toetsingskader op grond van Verordening 1107/2009 geen aanknopingspunten biedt om die effecten in de risicobeoordeling te betrekken. Dat het Ctgb synergetische effecten buiten beschouwing heeft gelaten betekent dan ook niet dat het Ctgb tekortgeschoten is bij de risicobeoordeling die ten grondslag ligt aan het herregistratiebesluit Admire en de daarop volgende wijzigingsbesluiten Admire.

Ook in wat de Bijenstichting en NBL overigens hebben aangevoerd over synergetische effecten vindt het College geen aanknopingspunten dat de besluiten niet in overeenstemming met het uit Verordening 1107/2009 voortvloeiende toetsingskader tot stand zijn gekomen. Het Ctgb heeft de verschillende door de Bijenstichting aangevoerde argumenten naar het oordeel van het College voldoende weerlegd. Het Ctgb heeft, naar aanleiding van de stelling dat het wijzigingsbesluit Admire van 16 januari 2017 in strijd zou zijn met artikel 44 van Verordening 1107/2009 wegens het ontbreken van een PEC/PNEC-berekening, uiteengezet dat deze berekening in het kader van de beoordeling van de toelating van Admire bij het herregistratiebesluit Admire is uitgevoerd en waarom een PEC/PNEC-berekening in het kader van het wijzigingsbesluit Admire van 16 januari 2017 niet nodig was. De Bijenstichting en NBL hebben dit niet weersproken. Ook heeft het Ctgb onweersproken uiteengezet dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) in zijn arrest van 1 oktober 2019, C-616/17, Blaise e.a. (ECLI:EU:C:2019:800, rechtsoverweging 71-76) heeft geoordeeld dat het (volgen van het) toetsingskader op grond van Verordening 1107/2009 bij een toelatingsprocedure volstaat voor een beoordeling van de cumulatieve en synergetische effecten van het middel. Uit dit arrest volgen dus geen nieuwe criteria voor het rekening houden met cumulatieve en synergetische effecten. Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet.

Monitoring

Volgens de Bijenstichting had het Ctgb moeten kijken naar de daadwerkelijke effecten van imidacloprid en andere neonicotinoïden op bijen en hommels in hun foerageergebieden en was hij op grond van Verordening 485/2013 verplicht tot monitoring. Het Ctgb heeft ten onrechte de monitoringgegevens uit het EFSA-journaal 2013;11(1):3068 bij de besluitvorming betrokken, omdat deze gegevens geen betrekking hebben op Nederland. Ook de monitoringgegevens van de waterschappen in het CML-rapport zijn niet bruikbaar, omdat dat geen monitoringgegevens zijn als bedoeld in Verordening 485/2013. Volgens de Bijenstichting zijn er geen monitoringgegevens over Nederland. Het Ctgb had zodoende onvoldoende gegevens om te kunnen concluderen dat er zich geen onaanvaardbare effecten op bijen en hommels in Nederland zullen voordoen en heeft daarom niet kunnen volstaan met het stellen van waterzuiveringsvoorschriften.

Het Ctgb bestrijdt niet dat de monitoringgegevens in het CML-rapport en de bestrijdingsmiddelenatlas geen monitoringgegevens in de zin van Verordening 485/2013 zijn. Deze gegevens hebben immers betrekking op oppervlaktewaterconcentraties en niet op bijen en hommels en hun foerageergebieden. Het Ctgb stelt dat er sinds 2014 een observatieonderzoek loopt om de bijengezondheid en wintersterfte in kaart te brengen, maar dat deze monitoring geen toelatingscriterium vormt. Als deze monitoring zorgen wekt over de toelating van bepaalde middelen, kan dat voor het Ctgb aanleiding zijn om de toelating van die middelen te herbeoordelen. Het Ctgb heeft zich in de beslissing op bezwaar gehouden aan het toen geldende toetsingskader, waarvan de berekening op basis van 0,1% emissie naar oppervlaktewater voor kastoepassingen onderdeel uitmaakte. Verbruiksgegevens maken geen onderdeel uit van het toetsingskader voor een besluit tot toelating. Een aantal kastoepassingen is op grond van berekeningen met 0,1% emissie in combinatie met een aangescherpte toelatingsnorm aangepast. Daarmee zijn de risico’s voldoende ingeperkt.

In Uitvoeringsverordening 485/2013 is in deel B bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgdragen dat monitoringprogramma’s worden opgezet om de daadwerkelijke blootstelling van bijen aan imidacloprid in gebieden die extensief door bijen voor het foerageren of door bijenhouders worden gebruikt zo nodig te verifiëren. Het College volgt het Ctgb in zijn standpunt dat de door Uitvoeringsverordening 485/2013 voorgeschreven monitoringgegevens geen criterium vormen bij de beoordeling van de toelating van Admire. Het ontbreken van deze monitoringgegevens betekent dan ook niet dat het bestreden besluit en de nadere besluiten over Admire op onvoldoende gegevens berusten.

Waterzuiveringsvoorschrift

De Bijenstichting stelt dat niet duidelijk is welke teelten precies vallen onder het waterzuiveringsvoorschrift, dat met het waterzuiveringsvoorschrift bijen en hommels onvoldoende worden beschermd en dat de private handhaving van dit voorschrift via de Stichting CDG onvoldoende rechtsbescherming biedt aan derden.

Het Ctgb stelt dat het waterzuiveringsvoorschrift is opgenomen voor het gebruik van Admire in kassen, omdat uit de gegevens van oppervlaktewatermonitoring (www.bestrijdingsmiddelenatlas.nl) is gebleken dat in kassengebieden sprake is van normoverschrijdingen van imidacloprid in het oppervlaktewater. Het waterzuiveringsvoorschrift is opgenomen ter bescherming van de in het water levende organismen en niet ter bescherming van bijen. Ter verbetering van de handhaafbaarheid ervan is bij de wijzigingsbesluiten Admire van 9 juli 2015 en 16 januari 2017 het waterzuiveringsvoorschrift aangescherpt. Verkoop vindt sindsdien plaats via het regime van gecontroleerde distributie van de Stichting CDG. Dat houdt in dat de verkoop van gewasbeschermingsmiddelen alleen is toegestaan aan distributeurs die zich door een overeenkomst met de Stichting CDG committeren aan de desbetreffende voorschriften. Deze overeenkomst is op grond van artikel 111 van de Wgb algemeen verbindend verklaard. De naleving van het waterzuiveringsvoorschrift wordt gewaarborgd doordat middelen alleen verkocht mogen worden aan een koper die zich heeft aangemeld bij de Stichting CDG en die bij die melding aantoonbaar beschikt over een certificaat. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) ziet toe op de handel in gewasbeschermingsmiddelen.

Het waterzuiveringsvoorschrift is uitsluitend van toepassing op het gebruik in kassen met het doel om de emissie vanuit kassen te beperken. Het College is het eens met het Ctgb (in zijn verweerschrift) dat van een lacune in de begripsomschrijvingen in de regelgeving geen sprake is en dat voldoende duidelijk is welke toepassingen wel en niet onder het waterzuiveringsvoorschrift vallen. De stelling dat er door het betrekken van de Stichting CDG bij de uitvoering van het waterzuiveringsvoorschrift sprake is van een tekort aan rechtsbescherming volgt het College niet, alleen al omdat er geen rechtsregel is aan te wijzen die verplicht steeds bestuursrechtelijke rechtsbescherming open te stellen. Het College ziet evenmin aanleiding om de handhaafbaarheid van het door het waterzuiveringsvoorschrift in het leven geroepen meldingssysteem in twijfel te trekken.

Overige beroepsgronden Bijenstichting en NBL

De Bijenstichting heeft aangevoerd dat de toelatingen hadden moeten worden gebaseerd op artikel 54 van Verordening 1107/2009 omdat zij een experimenteel karakter dragen.

Het Ctgb heeft bestreden dat sprake is van toelatingen met een experimenteel karakter. Aan de hand van de stand van de wetenschap ten tijde van de oorspronkelijke toelating is beoordeeld of Admire kon worden toegelaten. De toelatingsvoorwaarden zijn naderhand aangepast aan nieuwe kennis omtrent de door imidacloprid veroorzaakte risico’s. Van een onjuiste juridische basis is geen sprake.

Het College is met het Ctgb op de door hem aangevoerde gronden van oordeel dat de toelatingen terecht zijn gebaseerd op artikel 29 van Verordening 1107/2009.

20. Met betrekking tot het in algemene zin gedane – en niet nader geconcretiseerde –beroep van de Bijenstichting en NBL op Unierechtelijke beginselen, zoals het preventiebeginsel, het voorzorgsbeginsel en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, overweegt het College dat hij geen aanknopingspunten heeft gevonden om tot het oordeel te komen dat een of meer van deze beginselen zijn geschonden.

21. De Bijenstichting en NBL hebben het College verzocht een deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek naar de antwoorden op een aantal door de Bijenstichting en NBL geformuleerde vragen. Het College ziet echter geen aanleiding tot het benoemen van een deskundige nu de Bijenstichting en NBL geen (voldoende gemotiveerde) twijfel hebben gezaaid over de juistheid van de door het Ctgb uitgevoerde risicobeoordeling.

Gronden N&M en Greenpeace

N&M en Greenpeace hebben op de zitting hun gronden tegen het herregistratiebesluit Admire en de wijzigingsbesluiten Admire beperkt tot de handhaafbaarheid van het waterzuiveringsvoorschrift. Het Ctgb is bij de invoering van het waterzuiveringsvoorschrift niet nagegaan of dit zou werken, terwijl het Ctgb wist dat dergelijke voorschriften problematisch zijn. In de jaren ’90 van de vorige eeuw heeft het Ctgb namelijk ervaren dat soortgelijke voorschriften niet effectief waren. De toelating van toepassingen waarbij overschrijdingen plaatsvonden had moeten worden beëindigd.

Volgens het Ctgb mocht hij destijds ervan uitgaan dat het waterzuiveringsvoorschrift voldoende effectief was. Hij heeft de handhaafbaarheid van het waterzuiveringsvoorschrift afgestemd met de toezichthoudende instantie, de NVWA. Naderhand is pas gebleken dat de voorschriften in de praktijk niet werkten en dat gaf het Ctgb de aanleiding voor de aanscherping van het waterzuiveringsvoorschrift. Voorschriften ter verbetering van de naleving mogen worden opgenomen in een toelating. De intrekking van een toelating is volgens het Ctgb disproportioneel als waterkwaliteitsnormen kunnen worden gehaald door de toevoeging van restricties ten aanzien van de distributie.

Het College is niet gebleken dat het Ctgb op het moment van het nemen van het herregistratiebesluit Admire al had kunnen voorzien dat het waterzuiveringsvoorschrift ineffectief zou zijn. Het College ziet in het betoog van N&M en Greenpeace onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het Ctgb de toelating van toepassingen, waarbij overtredingen van het waterzuiveringsvoorschrift plaatsvonden, had moeten beëindigen.

Overige gronden Bijenstichting, NBL, N&M en Greenpeace

23. Hetgeen appellanten overigens hebben aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden. Aan de bespreking van die gronden komt het College dan ook niet toe.

Conclusie

24. Het College zal de beroepen ten dele niet-ontvankelijk verklaren vanwege het ontbreken van procesbelang, zoals hierna gespecificeerd is in de beslissing, en zal de beroepen voor het overige ongegrond verklaren.

25. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.