18.4 Afsluiting

In het voorgaande zijn de bevindingen waarvan in het eerste en tweede deel van dit boek verslag is gedaan, betrokken op de samenwerking in strafzaken binnen de EU. De veronderstelling waar die samenwerking op is gebaseerd is het bestaan van wederzijds vertrouwen. Die veronderstelling is gecodificeerd in het beginsel van wederzijdse erkenning. De diverse kenmerken van de samenwerking binnen de EU, zoals het institutionele kader, de uit beleidsdocumenten van de Raad en de Commissie op te maken vertrouwensagenda en de concrete vormen van samenwerking, blijken elk consequenties te hebben voor bepaalde dimensies van het vertrouwensbeginsel. De werking van het vertrouwensbeginsel is in EU-verband anders dan in klassiek-verdragsrechtelijk verband. Het belangrijkste verschil is dat de samenwerking is ingebed in een breder samenwerkingsverband waardoor de samenwerkingspartners bestaan uit een in beginsel omlijnde groep landen, die alle aan bepaalde minimale eisen van rechtsstatelijkheid gebonden zijn. Daarop wordt vertrouwen gebaseerd, welk vertrouwen vervolgens wordt vertaald in samenwerkingsvormen op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning. De daaraan verbonden voorwaarden en weigeringsgronden kunnen daarom worden teruggebracht, zo is de gedachte.

Gebleken is dat de EU werk maakt van een op deze samenwerking toegespitste vertrouwensagenda. Waar de eisen die aan lidstaten werden gesteld eerder meer algemeen-rechtsstatelijk van karakter waren, daar wordt nu een concreter en gedetailleerder kader uitgewerkt van minimumnormen en procedurele waarborgen in strafzaken. Dat is één belangrijke poot van de vertrouwensagenda. Een tweede belangrijke poot is, in diverse verschijningsvormen, het versterken van het vertrouwen dat in de persoon van de verschillende functionarissen kan worden gesteld. Of dit nu bestaat uit het op grote schaal onderwijzen van rechters of officieren van justitie in het EU-recht of het bevorderen van uitwisselingen en internationale contacten via netwerken; de initiatieven zien eigenlijk alle op de meest zuivere vorm van vertrouwen. Waar het bestaan van bijvoorbeeld bepaalde mechanismen van supranationaal toezicht op naleving van de mensenrechten als een soort ‘vangnetvertrouwen’ kan worden gekenschetst – je weet niet of het goed zal gaan, maar als het een keer misgaat is er niet direct een man overboord – daar zien initiatieven gericht op meer persoonlijk vertrouwen op ‘vol vertrouwen’ – de doorvoelde overtuiging dat het werkelijk goed zal gaan.

Een algemene observatie naar aanleiding van het tweede deel van dit boek is dat deze verschuiving op lange termijn wellicht de meest wezenlijke is: waar in klassiek-verdragsrechtelijk kader vaak sprake is van meer formeel vertrouwen, zoals verondersteld vertrouwen omdat nu eenmaal een verdrag is gesloten of omdat de andere staat ook is gebonden aan een mensenrechtenverdrag, daar beoogt de EU de randvoorwaarden te schappen voor het volle vertrouwen waarvan hiervoor is gesproken.

Dit moet niet worden verward met absoluut vertrouwen. Ook ‘vol vertrouwen’ kan onder omstandigheden wijken voor de noodzaak om bijvoorbeeld een bepaald aspect te toetsen. Het cruciale verschil is wellicht dat er sprake is van vertrouwen zonder dat degene die de autoriteit in de andere lidstaat vertrouwt concreet onder woorden kan brengen waarom hij die vertrouwt. Men kan dat vergelijken met het vertrouwen van degene die het geluk heeft een beste vriend te hebben: hij vertrouwt die beste vriend zonder meer, maar waarom dat het geval is, is niet uit te drukken. Dit kenmerkt het ongrijpbare van vertrouwen.

Het moge duidelijk zijn dat deze vorm van vertrouwen eerst ontstaat na een zeer langdurig en intensief traject van toenadering. Zoals eerder is gememoreerd, luidt het gezegde niet voor niets dat vertrouwen te voet komt en te paard gaat. In elk geval kan dergelijk vertrouwen niet worden gedicteerd of geproclameerd. Juridisch kan aangenomen of opgelegd vertrouwen wel de samenwerking beheersen als het bijvoorbeeld in richtlijnen wordt neergelegd, maar daarmee is nog niet gezegd dat afwezigheid van vertrouwen niet toch zijn weerslag heeft. Die zal echter niet juridisch worden vertaald, maar op andere manieren worden geuit. Pogingen om weigeringsgronden die wel bestaan op te rekken en oneigenlijk in te roepen kunnen in dat licht worden bezien.

Aldus kan de codificatie van het beginsel van wederzijdse erkenning ook als ambitie worden gezien: de ambitie is om uiteindelijk de strafrechtelijke samenwerking plaats te laten vinden op grondslag van het beginsel van wederzijdse erkenning. Deze kan uiteindelijk ideaaltypisch zijn, zoals de samenwerking tussen bijvoorbeeld politieambtenaren in één en hetzelfde land, maar pas als voldoende werkelijk vertrouwen is gekweekt. Dit vergt een lange adem en vooral politiek commitment. En het zojuist gememoreerde gezegde indachtig is in elk geval van belang dat het vertrouwen, zodra dat eenmaal in voldoende mate is gekweekt, niet wordt beschaamd.

Tegelijkertijd dient de EU met de Commissie voorop het EU-kader zo vorm te geven dat het vertrouwen dat voor een concrete vorm van samenwerking aanwezig dient te zijn, niet valt of staat met het vertrouwen in een individu. Door conform de vertrouwensagenda minimumnormen en fundamentele waarborgen te implementeren, daarop en op het rechtsstatelijke karakter van de lidstaten in het algemeen toezicht te houden en het ‘scorebord’ op die gebieden inzichtelijk te maken, kan duidelijk worden dat de lidstaten een strafvorderlijk systeem hebben dat naar behoren functioneert en dat in concrete gevallen de rechtspositie van de betrokken burger voldoende is gewaarborgd, ook indien het meer persoonlijke vertrouwen in een individuele rechterlijke autoriteit niet altijd aanwezig is. Ook dan is geen sprake van blind vertrouwen: het vertrouwen reikt zo ver als de waarborgen die in het systeem zijn ingebouwd. Tekortkomingen die zelfs in een goed functionerend systeem niet of niet tijdig zijn te redresseren, zoals een onomkeerbare schending van het verbod op foltering, moeten onder omstandigheden ook binnen de EU tot een weigering van de samenwerking leiden. Wel is het zo dat succesvolle uitvoering van de vertrouwensagenda – te denken valt aan het achtste punt van die agenda; verbetering van de detentiepraktijk – het aantal gevallen waarin wellicht een dergelijk risico bestaat en zeker het aantal gevallen waarin daadwerkelijk een ‘real risk’ moet worden aangenomen, aanzienlijk zal verkleinen.