ABRvS, 21-10-2026, nr. 202401261/1/R1

202401261/1/R1.

Datum uitspraak: 21 oktober 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de minister van Infrastructuur en Waterstaat,

2. [appellante sub 2], gevestigd in Lelystad,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 16 januari 2024 in zaak nr. 22/4374 in het geding tussen:

[appellante sub 2]

en

de minister van Infrastructuur en Waterstaat.

Procesverloop

Bij besluit van 22 december 2021 heeft de minister de door [appellante sub 2] gevraagde vergunning voor het realiseren van een aanvullende voorziening voor elektrisch laden bij haar wegrestaurant op verzorgingsplaats "De Lepelaar" aan de rijksweg A6 in de gemeente Lelystad, geweigerd.

Bij besluit van 28 juli 2022 heeft de minister het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 16 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld. De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

De minister en Fastned B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De minister, [appellante sub 2] en Fastned hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 juli 2026, waar de minister, vertegenwoordigd mr. L.J. Hamstra, mr. L. El Maach en mr. I. Kabbouti, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J.A.N. Baas, advocaat in Den Haag, zijn verschenen. Verder is op de zitting Fastned, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord. Deze zaak is gelijktijdig op zitting behandeld met de zaak 202403306/1/R1 (ECLI:NL:RVS:2026:6029), waarin vandaag ook uitspraak is gedaan.

Overwegingen

Overgangsrecht

1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Inleiding

2. Op verzorgingsplaats "De Lepelaar" is een motorbrandstofverkooppunt (benzinestation) van Shell aanwezig en daarbij heeft Shell een aanvullende voorziening voor elektrisch laden. Fastned heeft op de verzorgingsplaats een basisvoorziening elektrisch laden. [appellante sub 2] exploiteert een wegrestaurant op de verzorgingsplaats. Bij het wegrestaurant hoort een aanvullende voorziening voor elektrisch laden, een aanvullende voorziening voor een hotel en lodges en een aanvullende voorziening voor een take-away. Verder zijn achter het wegrestaurant parkeerplaatsen voor personenauto’s en parkeerplaatsen voor vrachtauto’s aanwezig. Tussen de parkeerplaatsen voor personenauto’s en parkeerplaatsen voor vrachtauto’s ligt een groenstrook.

[appellante sub 2] heeft op 22 juli 2021 een vergunning op grond van de Wbr aangevraagd voor het realiseren van een energielaadpunt met meerdere laadplekken als aanvullende voorziening bij haar wegrestaurant. Het gaat om het realiseren van 18 opstelplaatsen met energielaadpunten. Dit energielaadpunt ligt volgens de aanvraag op de groenstrook tussen de parkeerplaatsen voor vrachtwagens en de parkeerplaatsen voor personenauto’s.

[appellante sub 2] heeft een deel van de grond op de verzorgingsplaats in erfpacht. In 2025 is de erfpachtovereenkomst gewijzigd, in die zin dat de erfpacht voor onder meer de grond waarop de aanvullende voorziening voor 18 opstelplaatsen met energielaadpunten is aangevraagd, is beëindigd. Die grond is weer volledig teruggegaan naar de Staat.

3. Bij besluit van 22 december 2021 heeft de minister de door [appellante sub 2] gevraagde vergunning voor het realiseren van een aanvullende voorziening voor 18 opstelplaatsen met energielaadpunten geweigerd. De minister heeft de weigering in stand gelaten in het besluit op bezwaar van 28 juli 2022. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat van een aanvullende voorziening geen sprake is. Volgens de minister wordt in strijd met de in de Kennisgeving 2022 opgenomen criteria voor aanvullende voorzieningen gehandeld. De minister stelt dat er nieuwe infrastructuur wordt aangelegd. De extra in- en uitritten maken de verkeersafwikkeling complex en dat bevordert de verkeersveiligheid niet. Ook de wijze waarop de opstelplaatsen voor elektrisch laden zijn gesitueerd, maakt dat de verkeersveiligheid in gevaar is. Bovendien gaat de aanleg van deze elektrische laadpunten ten koste van de parkeercapaciteit, terwijl er al een tekort aan parkeerplaatsen op de verzorgingsplaats is. Hierdoor wordt niet voldaan aan de geldende parkeernorm volgens het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. Gelet hierop is het toestaan van de gevraagde aanvullende voorziening in strijd met het veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, zo stelt de minister.

4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat nieuwe infrastructuur wordt aangelegd, zodat de minister al daarom de gevraagde vergunning mocht weigeren. Ook heeft de minister zich op grond van een verkeerskundige beoordeling op het standpunt mogen stellen dat niet aan het vereiste van verkeersveiligheid is voldaan. Maar de rechtbank is van oordeel dat het parkeernormcriterium uit de Kennisgeving 2022 en de wijze waarop de minister dat toepast bij het beoordelen van een aanvullende voorziening buiten toepassing moet blijven en niet ten grondslag kan worden gelegd aan het besluit. Omdat los van het parkeernormcriterium ook niet aan twee andere criteria voor aanvullende voorzieningen is voldaan, heeft de minister volgens de rechtbank mogen concluderen dat geen sprake is van een aanvullende voorziening. Om die reden houdt het besluit om de gevraagde Wbr-vergunning te weigeren toch stand, zo oordeelt de rechtbank.

Relevante regelgeving en toetsingskader

5. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage.

6. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan de minister een vergunning slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.

Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde "Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (Kennisgeving), die in 2011, 2013, 2017, 2021 en laatstelijk op 17 mei 2022 is gewijzigd.

7. In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen. Vanaf 10 juli 2012 worden in het beleid de volgende vier basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant, een servicestation en een energielaadstation. De wijziging van 17 mei 2022 strekt ertoe nader aan te geven onder welke voorwaarden elektrische laadpunten als aanvullende voorziening zijn toegestaan.

Aan deze beleidsregels ligt het uitgangspunt ten grondslag dat voorzieningen zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geen afbreuk mogen doen aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan zeven criteria. Eén van de voorwaarden luidt dat de aanvullende voorziening bereikbaar moet zijn via de bestaande infrastructuur. Er is volgens de Kennisgeving geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd, het zogenoemde infrastructuurcriterium. Een andere voorwaarde is dat de aanvullende voorziening er niet toe mag leiden dat dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers-)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren. Verder is als voorwaarde opgenomen dat de aanvullende voorziening er niet toe mag leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen (Kader). De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.

Het hoger beroep van [appellante sub 2]

Bestaande rechten

8. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij op grond van haar concessie voor het exploiteren van een wegrestaurant bestaande rechten heeft die dateren van vóór het beleid dat uiteen is gezet in de Kennisgeving 2022. Haar aanvraag kan daarom niet op grond van dit nieuwe beleid worden beoordeeld, zo stelt [appellante sub 2].

8.1. De rechtbank is gemotiveerd op deze grond ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank hierover en in overweging 2 van de uitspraak van de rechtbank, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling ziet in wat [appellante sub 2] op de zitting bij de Afdeling hier nog over heeft aangevoerd, geen aanleiding om te komen tot een ander oordeel dan de rechtbank.

Het betoog slaagt niet.

Nieuwe infrastructuur?

9. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de aangevraagde laadstraat niet voldoet aan het infrastructuurcriterium. De aan te leggen verhardingen zijn niet los te zien van de laadstraat met laadvoorzieningen zelf en maken daar dan ook deel van uit, zo stelt [appellante sub 2]. [appellante sub 2] wijst erop dat de laadstraat kan worden bereikt via de bestaande aan- en afvoerwegen die toegang geven naar en van het wegrestaurant en de daarbij behorende parkeervoorziening achter het wegrestaurant op de verzorgingsplaats. Er worden volgens [appellante sub 2] geen nieuwe ontsluitingen met het verblijfsgebied gerealiseerd. [appellante sub 2] wijst er verder op dat de aan te leggen verhardingen op de inrichting van de door haar in erfpacht gehouden grond zien en het op haar kosten ingerichte deel van de verzorgingsplaats, zodat deze verhardingen bij de vergunningverlening op grond van de Wbr geen rol spelen. [appellante sub 2] heeft zich op de zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat de minister niet heeft gemotiveerd waarom de aangevraagde verhardingen in strijd zijn met het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats.

9.1. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4990, overwogen dat uit artikel 3, eerste lid, van de Wbr niet volgt dat het begrip "infrastructuur", zoals opgenomen in de Kennisgeving, zou moeten zijn beperkt tot (ontsluitings-)wegen en in- en uitritten. De gehele verzorgingsplaats is namelijk een waterstaatswerk in de zin van artikel 1 van de Wbr. Gezien artikel 3, eerste lid, van de Wbr brengt dat met zich dat in beginsel alle wijzigingen van de verzorgingsplaats onder het bereik van die bepaling vallen. In dit verband wijst de Afdeling op haar uitspraak van 5 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2905, onder 2.2. Dit laat onverlet dat gezien artikel 3, eerste lid, van de Wbr, voor zover hier van belang, weigering van de door [appellante sub 2] gevraagde vergunning slechts kan geschieden ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van waterstaatswerken zoals de onderhavige verzorgingsplaats. Dat betekent dat in het kader van de beoordeling van het door de minister aan [appellante sub 2] tegengeworpen infrastructuurcriterium moet worden beoordeeld in hoeverre de toepassing van dat criterium in dit geval kan worden geacht te dienen ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Dat die beoordeling per geval kan verschillen, volgt uit de toelichting bij de Kennisgeving 2022. Daarin staat dat de beoordeling of, en in welke omvang en mate, een aanvullende voorziening is toegestaan afhankelijk is van de situatie op de betreffende verzorgingsplaats en dat dit maatwerk vergt.

Gelet op bovengenoemde uitspraak van de Afdeling heeft de rechtbank onder 10 van haar uitspraak ten onrechte vanwege het enkele feit dat nieuwe infrastructuur wordt aangelegd, geoordeeld dat de minister de door [appellante sub 2] gevraagde Wbr-vergunning mocht weigeren. Maar dit leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling overweegt als volgt.

9.2. Voor de beoordeling of een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats is verzekerd, is de feitelijke situatie zoals die bestond op het moment van de vergunningaanvraag van belang. De Afdeling is bij haar beoordeling in dit geval uitgegaan van de navolgende feitelijke situatie.

Achter het wegrestaurant, tussen de locatie waar vrachtwagens parkeren en de locatie waar personenauto’s parkeren, is een lange groenstrook die doorloopt tot aan nagenoeg het einde van de verzorgingsplaats. Gezien de aanvraag is het elektrisch laadpunt, bestaande uit 18 opstelplaatsen en laadpalen, op deze groenstrook voorzien. Verder is aangevraagd een weg die voorlangs de opstelplaatsen met laadpalen loopt en toegang tot die laadplekken geeft. Zowel vanuit de weg die toegang geeft tot de parkeerplaatsen voor vrachtwagens als vanuit de weg die toegang geeft tot de parkeerplaatsen voor personenauto’s wordt een inrit gerealiseerd die toegang geeft tot de aangevraagde weg waaraan de laadvoorzieningen liggen. Aan het einde van de weg die langs de laadvoorzieningen loopt, wordt een uitrit gerealiseerd die uitkomt op de weg die langs de vrachtwagenparkeerplaatsen loopt.

Naar het oordeel van de Afdeling is door de benodigde aanleg van de weg die voorlangs de laadpalen gaat, de twee inritten naar de laadvoorziening toe en een uitrit nieuwe infrastructuur aangevraagd.

In zoverre heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister zich in het besluit op bezwaar op het standpunt mocht stellen dat er sprake is van de aanleg van nieuwe infrastructuur ten behoeve van de aanvullende voorziening.

9.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister toereikend gemotiveerd dat bij realisering van de nieuwe infrastructuur voor het elektrische laadpunt het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats in dit geval niet langer is verzekerd. Onder verwijzing naar de verkeerskundige beoordeling "Analyse verkeersveiligheidsplan energie-laadpunten verzorgingsplaats De Lepelaar" van 10 december 2021 mocht de minister zich op het standpunt stellen, zoals de minister op de zitting nader heeft toegelicht, dat door het toevoegen van de extra inritten en uitrit de verkeerstromen op de verzorgingsplaats in complexiteit toenemen. Ook is de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats niet verzekerd door het samenkomen van de twee nieuwe inritten. De weggebruiker hoeft er niet op bedacht te zijn dat de laadvoorzieningen ook via een andere inrit kunnen worden bereikt. Verder is volgens de minister het ontwerp van de aangevraagde aanvullende voorziening niet intuïtief, omdat de rijrichting van de laadstraat niet meteen duidelijk is. Hierdoor ontstaat het risico dat via de inritten tegen het verkeer in naar de andere kant van de verzorgingsplaats wordt gereden. Daarbij komt volgens de minister, onder verwijzing naar de verkeerskundige beoordeling, dat het risico van tegen de rijrichting inrijden toeneemt door de haakse parkeervakken. Voor het tegen de rijrichting inrijden is volgens de minister namelijk voldoende ruimte, omdat de aanvraag voorziet in twee inritten met een breed stuk verharding ertussen en een weg die langs 18 laadplekken loopt. Onder deze omstandigheden mocht de minister zich op het standpunt stellen dat haaks parkeren in dit geval bijdraagt aan de complexiteit van verkeersstromen en daardoor ook de verkeersveiligheid afneemt.

De door [appellante sub 2] naar voren gebrachte gronden over de verkeersveiligheid, zoals hierna weergegeven onder 10, leiden niet tot een ander oordeel. Anders dan [appellante sub 2] stelt, mocht de minister zich op het standpunt stellen dat onder de hiervoor genoemde omstandigheden het door hem gehanteerde uitgangspunt, dat op de verzorgingsplaats logische en herkenbare verkeerssituaties moeten ontstaan die leiden tot voorspelbaar verkeersgedrag en daarmee tot verbetering van de verkeersveiligheid, in het gedrang komt. De door [appellante sub 2] voorgestelde maatregelen heeft de minister meegenomen in de (verkeerskundige) beoordeling. Het door [appellante sub 2] bedoelde bord met het keuzemoment heeft niet aan de weigering ten grondslag gelegen. Verder heeft de minister op de zitting toegelicht dat een veelheid aan bewegwijzering de verkeersveiligheid niet ten goede komt en afbreuk doet aan de logische en uniforme opzet van verzorgingsplaatsen. Voor zover [appellante sub 2] op de zitting heeft gesteld dat de minister met haar in overleg had moeten treden over een aangepast ontwerp van de laadvoorziening, overweegt de Afdeling dat het op de weg van de aanvrager ligt om een ander ontwerp van de laadvoorziening voor te leggen of andere maatregelen voor te stellen. De minister moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend.

Het betoog slaagt niet.

Verkeersveiligheid

10. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich op grond van de verkeerskundige beoordeling "Analyse verkeersveiligheidsplan energie-laadpunten verzorgingsplaats De Lepelaar" van 10 december 2021 op het standpunt mocht stellen dat niet aan het criterium van verkeersveiligheid is voldaan. [appellante sub 2] wijst erop dat de omstandigheid dat het bord dat de weggebruiker de keuze geeft om op twee manieren bij de laadvoorziening te komen, onduidelijk is en daarom tot het stilstaan van personenauto’s kan leiden, tot een zeer laag risico op ongevallen en schade leidt. Dit bord kan dan ook niet aan vergunningverlening in de weg staan. Verder stelt [appellante sub 2] dat er voldoende maatregelen worden getroffen om ervoor te zorgen dat de kans dat de automobilist tegen de rijrichting inrijdt, is geminimaliseerd. Mocht een automobilist toch besluiten om tegen de rijrichting in te rijden, dan is de kans op een ongeval volgens [appellante sub 2] zeer klein. De bochtige toegang tot de inritten zorgt namelijk voor een lage rijsnelheid en maakt dat de automobilist extra voorzichtig zal zijn. Ook stelt [appellante sub 2] dat haaks mag worden geparkeerd, tenzij de situatie ter plaatse daardoor onveiliger wordt. Dat laatste is volgens [appellante sub 2] in de verkeerskundige beoordeling niet onderzocht. [appellante sub 2] heeft op zitting gewezen op het rapport "Laadstraat De Lepelaar RW A6, Risico-inventarisatie met verkeersveiligheidsplan, erfpachtgrenzen en groencompensatie" van 8 december 2021, dat zij bij haar aanvraag heeft overgelegd. Hieruit volgt dat met de door [appellante sub 2] in het ontwerp en de risico-inventarisatie opgenomen maatregelen sprake is van een laag tot verwaarloosbaar risico op ongevallen en schade. Tot slot voert [appellante sub 2] aan dat de door de minister geconstateerde risicopunten kunnen worden weggenomen door (geringe) aanpassingen aan het ontwerp van de laadstraat.

10.1. Onder verwijzing naar wat hiervoor onder 9.3 is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister op grond van de onder 9.3 genoemde verkeerskundige beoordeling mocht concluderen dat niet aan het vereiste van de verkeersveiligheid is voldaan.

Het betoog slaagt niet.

Het incidenteel hoger beroep van de minister

11. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in de Kennisgeving opgenomen parkeernormcriterium en de wijze waarop de minister dat toepast bij het beoordelen van een aanvullende voorziening, buiten toepassing moet blijven en niet ten grondslag kan worden gelegd aan het besluit. De rechtbank gaat er volgens de minister ten onrechte vanuit dat het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats, zoals bedoeld in artikel 3 van de Wbr, niet wordt gediend met het uitsluiten van nieuwe opstelplaatsen met een elektrisch laadpunt van de parkeernormberekening. De minister wijst erop dat de aanwezigheid van voldoende parkeergelegenheid essentieel is voor een veilig en doelmatig gebruik van de rijksweg. De parkeercapaciteit zal volgens de minister door de aanleg van de laadstraat afnemen, omdat er parkeerplaatsen worden verwijderd ten behoeve van de aanleg van de laadstraat. Naast voldoende laadplekken moeten er voldoende gewone parkeerplaatsen overblijven voor iedere weggebruiker. Verder stelt de minister dat de te realiseren opstelplaatsen met elektrische laadpunten niet meetellen in de berekening van de parkeercapaciteit op de verzorgingsplaats, omdat deze alleen voor een specifieke doelgroep zijn bestemd en dus geen (gewone) parkeerplekken zijn. Het zijn laadplekken die alleen zijn bedoeld voor het opstellen van auto's die elektriciteit gaan laden. Dit betekent volgens de minister dat hij de parkeernormberekening mocht betrekken bij de beoordeling van de aanvraag.

11.1. Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is, wordt onder meer getoetst aan het criterium dat de aanvullende voorziening er niet toe mag leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. Uit paragraaf 4.4.2 van het Kader in samenhang bezien met paragrafen 4.1 en 4.4.1, volgt dat de opstelplaatsen voor een energielaadpunt niet ten koste mogen gaan van de parkeercapaciteit van de algemene parkeerplaatsen van de verblijfsruimte. In paragraaf 4.4.2 van het Kader is verder opgenomen hoe het aantal benodigde parkeerplaatsen kan worden bepaald.

11.2. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het in de Kennisgeving opgenomen parkeernormcriterium bij het beoordelen van een aanvullende voorziening buiten toepassing moet blijven. De minister mocht zich op het standpunt stellen dat de te realiseren laadplekken met elektrische laadpunten niet meetellen in de berekening van de parkeercapaciteit en dat hij de parkeernormberekening mocht betrekken bij de beoordeling van de aanvraag. De Afdeling vindt de door de minister gegeven uitleg van het parkeernormcriterium een redelijke uitleg. De Afdeling overweegt als volgt.

Niet in geschil is dat de aanwezigheid van voldoende parkeergelegenheid ten behoeve van rust en ontspanning van weggebruikers essentieel is voor een veilig en doelmatig gebruik van de rijksweg en de daarbij behorende verzorgingsplaats als bedoeld in artikel 3 van de Wbr. Maar dit betekent niet dat met het uitsluiten van opstelplaatsen met een elektrisch laadpunt van de parkeernormberekening het doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats, zoals bedoeld in artikel 3 van de Wbr, niet wordt gediend. De minister mocht zich op het standpunt stellen dat de te realiseren laadplekken met elektrische laadpunten niet meetellen in de berekening van de parkeercapaciteit. De minister heeft toegelicht dat de ruimte die nodig is voor laden, druk kan veroorzaken op andere voorzieningen op de verzorgingsplaats, waaronder het gewone parkeren. Het kunnen waarborgen van voldoende parkeervoorzieningen op de verzorgingsplaats weegt in het belang van de goede en veilige doorstroom van het wegverkeer zwaar, zo stelt de minister. De minister mocht gelet op dit belang daarbij als uitgangspunt nemen dat een elektrisch laadpunt met opstelplaats niet als (gewone) parkeerplek mag worden gebruikt. De minister heeft daarbij terecht gesteld dat opstelplaatsen voor elektrisch laden zijn bestemd voor een specifieke doelgroep en daarmee geen gewone parkeerplekken zijn. De minister heeft op de zitting nog toegelicht dat, wat er ook zij van de wijze waarop bestuurders van elektrische auto’s gebruik maken van de opstelplaatsen voor elektrisch laden, de opstelplaatsen voor elektrisch laden niet door benzineauto’s mogen worden gebruikt. Verder heeft de minister op de zitting toegelicht dat de introductie van dubbelgebruik op termijn wellicht kan bijdragen aan een oplossing voor een voorziene gebrek aan ruimte, maar dat vooralsnog vanwege het belang van voldoende parkeervoorzieningen op de verzorgingsplaats voor een goede en veilige doorstroom van het wegverkeer, vastgehouden moet worden aan gescheiden parkeervoorzieningen en laadvoorzieningen. De Afdeling ziet geen aanleiding om de minister niet te volgen in deze toelichting.

Het betoog slaagt.

11.3. Niet in geschil is dat voor de aangevraagde laadvoorziening volgens de behandeling op de zitting ongeveer drie algemene parkeerplaatsen moeten wijken. Verder is niet in geschil dat de parkeerplaatsen die door de aangevraagde aanvullende voorziening zullen verdwijnen, niet worden gecompenseerd. Ook is niet in geschil dat voor de verzorgingsplaats De Lepelaar in de huidige situatie al een grotere parkeerbehoefte is dan dat er parkeerplaatsen zijn. Gelet hierop heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat niet aan het parkeernormcriterium wordt voldaan.

Het betoog slaagt.

Slotoverwegingen

12. Het incidenteel hoger beroep van de minister is gegrond. Omdat de minister alleen is opgekomen tegen de overwegingen van de uitspraak van de rechtbank en niet tegen de beslissing van de rechtbank, leidt het gegronde hoger beroep van de minister niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De minister is het namelijk met de beslissing van de rechtbank eens.

Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank, gelet op wat hiervoor onder 9.1 is overwogen met verbetering van de gronden, moet worden bevestigd.

13. De minister hoeft niet de proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;

II. bevestigt de aangevallen uitspraak;

III. verklaart het incidenteel hoger beroep van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.

w.g. Gundelach

voorzitter

w.g. Montagne

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2026

374

Bijlage

Wet beheer rijkswaterstaatswerken, zoals die wet luidde ten tijde hier van belang

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort.

Artikel 2

1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:

a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;

b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.

2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

[…].

Artikel 3

1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.

[…].

De wijziging van de Kennisgeving (Stcrt 2022, nr. 7825)

Bij de beoordeling van de vraag of een voorziening aanvullend is wordt getoetst aan de volgende criteria:

• de aanvullende voorziening moet bereikbaar zijn via de bestaande infrastructuur. Er is geen sprake van een aanvullende voorziening als voor de bereikbaarheid ervan nieuwe infrastructuur moet worden aangelegd;

• de aanvullende voorziening doet - in het belang van een veilig en doelmatig gebruik - geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. Dit betekent dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening;

• de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen;

• de aanvullende voorziening leidt er niet toe dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren;

• de aard van de aanvullende voorziening is aanvullend aan een basisvoorziening. Dit betekent dat het per definitie om een andere voorziening gaat dan de basisvoorziening waarmee het de in- en uitritten deelt (anders is geen sprake van een aanvullende voorziening maar van uitbreiding van de basisvoorziening);

• de aanvullende voorziening gaat in beginsel niet ten koste van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen;

• de aanvullende voorziening mag er niet toe leiden dat niet meer wordt voldaan aan de geldende parkeernorm op grond van het Kader inrichting verzorgingsplaatsen. De kosten van eventuele compensatie van parkeerplaatsen komen voor rekening van de aanvrager.