8.1.6.1 Kwaliteit van de buitenlucht

De afgelopen decennia is de luchtkwaliteit in Nederland aanzienlijk verbeterd. In grote delen van Nederland liggen de concentraties van luchtverontreinigende stoffen (ruim) onder de rijksomgevingswaarden.1. Voor deze locaties zijn in dit besluit geen instructieregels opgenomen. Een uitzondering hierop vormt een aantal locaties waar nog overschrijdingen voor NO₂ of PM₁₀ zijn of waar de achtergrondconcentraties van NO₂ of PM₁₀ nog dusdanig zijn dat niet kan worden uitgesloten dat activiteiten of werken leiden tot een overschrijding van de rijksomgevingswaarden voor deze stoffen. Voor activiteiten die gevolgen hebben voor deze zogenoemde aandachtsgebieden is een instructieregel opgenomen (artikel 5.51). Bij het toelaten van activiteiten of werken in een omgevingsplan waarbij een verhoging van NO₂ en PM₁₀ optreedt in een aandachtsgebied moeten de rijksomgevingswaarden voor die stoffen in acht genomen worden. Dit geldt ook voor een omgevingsverordening, voor zover daarin functies aan locaties toegedeeld worden, of een projectbesluit dat bijdraagt aan de concentratie van die stoffen in een aandachtsgebied. Ook onder de Wet milieubeheer was toetsing voorgeschreven voor bestemmingsplannen en inpassingsplannen (artikel 5.16, tweede lid, onder c, Wet milieubeheer). Met de instructieregel in dit besluit wordt een vergelijkbare werking gecontinueerd voor de aandachtsgebieden voor PM₁₀ en NO₂.

In figuur 8.4 zijn de aandachtsgebieden weergegeven. Beoogd wordt om de aandachtsgebieden voor een ruime periode ongewijzigd te laten (ten minste drie jaar). Als begrenzing van de aandachtsgebieden is zoveel mogelijk aangesloten bij de indeling van de zones en agglomeraties die gehanteerd worden bij de beoordeling van de luchtkwaliteit in het kader van de richtlijn luchtkwaliteit2. of is ervoor gekozen, als de zones een te groot gebied zouden beslaan, aan te sluiten bij gemeentegrenzen. De aandachtsgebieden die uitsluitend betrekking hebben op PM₁₀ betreffen een aantal gemeenten in Gelderland, Noord-Brabant en Limburg waar sprake is van relatief hoge concentraties van PM₁₀ die vooral het gevolg zijn van veehouderijen.

De verwachting is dat, onder meer door het schoner worden van het wagenpark, ook de komende jaren sprake zal zijn van een trendmatige daling van de concentraties van NO₂ en PM₁₀, waardoor het aantal aandachtsgebieden op termijn zal afnemen. Een wijziging van de aandachtsgebieden moet plaatsvinden door aanpassing van het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Binnen de aandachtsgebieden is de monitoring van de luchtkwaliteit intensiever dan in de gebieden daarbuiten. Dit maakt het mogelijk om enerzijds goed de vinger aan de pols te houden en tijdig dreigende overschrijdingen te signaleren en anderzijds de monitoringsresultaten te gebruiken voor de toetsing van werken en activiteiten aan de omgevingswaarden bij de vaststelling van een omgevingsplan en de verlening van een omgevingsvergunning (zie voor monitoring paragraaf 10.2.1 van dit besluit).

Naast de aandachtsgebieden is ook een instructieregel opgenomen voor de aanleg van wegtunnels langer dan 100 meter, de aanpassing van bestaande tunnels waarbij de tunnellengte met ten minste 100 meter toeneemt, en de aanleg van een auto(snel)weg (artikel 5.50). In deze specifieke gevallen kan niet worden uitgesloten dat de aanleg leidt tot een overschrijding, ook in gebieden waar de achtergrondconcentratie laag is. In dit besluit is vastgelegd dat bij de aanleg en aanpassing van een wegtunnel en de aanleg van een auto(snel)weg de rijksomgevingswaarden voor PM₁₀ en NO₂ in acht genomen moeten worden. De rijksomgevingswaarden krijgen voor dit specifieke geval een directe doorwerking naar concrete besluitvorming, ook als er geen verhoging van de concentratie optreedt in een aandachtsgebied.

Als een gemeente in gebieden met een verhoogde milieudruk, binnen of buiten een aandachtsgebied, een extra vinger aan de pols willen houden, dan kan deze gemeente maatwerkregels stellen over milieubelastende activiteiten waarvoor het Besluit activiteiten leefomgeving regels bevat of regels stellen over de emissies van andere activiteiten. Ook kan de gemeente in haar omgevingsplan een eigen omgevingswaarde opnemen, en die vervolgens betrekken bij de beoordeling van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of een verzoek tot wijziging van het omgevingsplan. Een gemeente kan dit doen om de beschikbare ruimte over meerdere activiteiten te verdelen, of om een dreigende overschrijding, en een bijbehorend verplicht programma te voorkomen.

Bij het toelaten van activiteiten of werken in een omgevingsplan zijn activiteiten en werken die niet in betekenende mate (NIBM) bijdragen aan de luchtverontreiniging in beginsel vrijgesteld van toetsing aan de rijksomgevingswaarden. Er is sprake van een ‘niet in betekenende mate bijdrage’ wanneer de toename van de concentratie NO₂ en PM₁₀ in de buitenlucht niet hoger is dan 3% van de omgevingswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van PM₁₀ en NO₂. Daarnaast is een aantal categorieën aangewezen die in elk geval als ‘niet in betekenende mate’ worden aangemerkt. Bij activiteiten en werken die binnen deze categorieën vallen hoeft verder niet door middel van berekeningen of op een andere manier aangetoond te worden dat de toename van de concentraties niet de van toepassing zijnde grens voor NIBM overschrijdt.

Er is een bepaling opgenomen die ervoor zorgt dat meerdere werken of activiteiten die ruimtelijk of functioneel met elkaar zijn verbonden, worden beschouwd als één project (artikel 5.53). Dit om te voorkomen dat een werk of activiteit dat in betekenende mate bijdraagt wordt verdeeld in deelprojecten of deelactiviteiten die ieder op zichzelf beschouwd niet in betekenende mate zouden bijdragen.

Voor enkele locaties waar sprake is van relatief hoge concentraties PM₁₀ kan de uitbreiding of bouw van een veestal leiden tot (dreigende) overschrijdingen van een omgevingswaarde voor PM₁₀, ook wanneer de concentratietoename PM₁₀ kleiner is dan 3% van de omgevingswaarde voor de jaargemiddelde concentratie PM₁₀. In figuur 8.5 zijn deze gebieden weergegeven. Op deze locaties is daarom voor veehouderijen het gebruik van NIBM beperkt. Bij uitbreiding van stallen of de bouw van nieuwe stallen op deze locaties moeten veehouderijen waarvan de PM₁₀-emissie meer bedraagt dan 800 kg per jaar toetsen aan de omgevingswaarde voor PM₁₀, ook wanneer de bijdrage aan de toename van de jaargemiddelde concentratie van NO₂ en PM₁₀ niet hoger is dan 3% van de omgevingswaarde.

NIBM bestond ook al onder de Wet milieubeheer. NIBM was toen sterk gekoppeld aan de (sanerings)systematiek van het Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en de in het NSL opgenomen compenserende maatregelen. Het NSL wordt niet gecontinueerd onder de Omgevingswet. De verbeterde luchtkwaliteit en de prognose dat de luchtkwaliteit nog verder zal verbeteren, maakt het echter mogelijk om, los van het NSL, NIBM voor te zetten. Het risico dat NIBM-projecten (cumulatief) leiden tot nieuwe overschrijdingen is door de verbeterde luchtkwaliteit aanzienlijk gedaald. Om nader te borgen dat NIBM niet leidt tot een overschrijding van een rijksomgevingswaarde in de aandachtsgebieden, wordt de monitoring zo ingericht dat een eventuele dreigende overschrijding door NIBM al uit de prognoses zal blijken. Dit betekent dat een dreigende overschrijding door NIBM al zichtbaar zal zijn voordat de feitelijke effecten optreden. Hierdoor kunnen vroegtijdig maatregelen genomen worden om dreigende overschrijdingen als gevolg van NIBM weg te nemen of te voorkomen. Daarnaast blijven de maatregelen die zijn opgenomen in het NSL ook een effect hebben in de periode na het NSL. De wettelijke uitvoeringsplicht voor in het NSL opgenomen maatregelen blijft ook na afloop van de periode waarop het NSL betrekking heeft van kracht, totdat deze maatregelen niet langer vereist zijn om aan grenswaarden te (blijven) voldoen. Dit was onder de Wet milieubeheer al zo geregeld (artikel 5.12, elfde lid) en blijft ook gelden via overgangsrecht dat bij het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet geregeld zal worden.

Daar waar toetsing aan de omgevingswaarden of de NIBM-grens is voorzien, wordt ingezet op het beschikbaar stellen van een instrumentarium waarmee relatief eenvoudig de gevolgen van werken en activiteiten doorgerekend kunnen worden om zo de onderzoekslasten zoveel mogelijk te beperken.