CBb, 27-12-2000, nr. AWB 99/12

2.

De grondslag van het geschil

2.1.

Bij de Regeling is onder meer het volgende bepaald:

" Artikel 1.

1.

e.

ontwikkelingskosten: de noodzakelijke, op basis van een door de minister goedgekeurde begroting rechtstreeks

aan een ontwikkelingsproject toe te rekenen en voor rekening van de ondernemer komende kosten (.).

Artikel 2.

1.

1.

2.

a.

de ontwikkelingskosten;

b.

het kredietbedrag:

(.).

Artikel 21

Indien de aan de ondernemer verstrekte voorschotten in totaal groter zijn dan het vastgestelde kredietbedrag, is het

meerdere terstond en zonder enige ingebrekestelling opeisbaar."

-

Bij schrijven van 20 juli 1989 heeft verweerder aan appellante op grond van de Regeling een krediet toegezegd van ten

hoogste Ÿ 472.000,-- in verband met een ontwikkelingsproject inzake telemeting via het elektriciteitsdistributienet.

-

Op 7 december 1989 is appellante vanwege verweerder medegedeeld dat genoemd ontwikkelingskrediet onder nader

vermelde voorwaarden wordt verhoogd met een bedrag van f 228.800,-- tot maximaal Ÿ 700.800,--.

-

Op 13 april 1992 heeft appellante bij verweerder de declaratie met betrekking tot het ontwikkelingsproject over 1991

ingediend, waarbij zijn opgevoerd (a) declarabele uren, (b) declarabele kosten en (c) gedeclareerde

ontwikkelingsbijdragen van GEB-ZHW en VEG-Gasinstituut en waarbij als totaalbedrag: (a + b) - c, is opgevoerd.

-

Appellante heeft op 21 december 1992 bij verweerder een aanvraag ingediend om verhoging van het krediet met een

bedrag van Ÿ 571.280,--, alsmede om een uitbreiding van het krediet in verband met een volgende fase van het

ontwikkelingstraject ten bedrage van Ÿ 720.000,--. In de bij deze aanvrage gevoegde financi‰le overzichten is melding

gemaakt van ontwikkelingsbijdragen van derden over 1991 en over 1992, alsmede van bijdragen van derden in het kader

van het projectplan voor 1993 en 1994 ter zake van de declaratie tot en met 1992.

-

Naar aanleiding van deze aanvraag heeft de daartoe ingestelde Ontwikkelingsraad op 23 februari 1993 een positief advies

uitgebracht ter zake van een bedrag van Ÿ 1.171.280,--, welk bedrag in verband met een correctie van de begrote kosten

Ÿ 120.000,-- lager uitkwam dan hetgeen appellante had gevraagd.

-

Verweerder heeft appellante op 18 juni 1993 te kennen gegeven dat hij bereid was onder nader vermelde voorwaarden

het ontwikkelingskrediet te verhogen met genoemd bedrag van Ÿ 1.171.280,--.

-

Nadat appellante op 31 december 1996 haar laatste verzoek om uitbetaling van een voorschot had ingediend, heeft

verweerder haar bij brief van 14 maart 1997 medegedeeld dat opdracht was gegeven tot een slotcontrole door een

accountant.

-

In de bescheiden van de controlerend accountant is melding gemaakt van financi‰le bijdragen die derden hebben gegeven

voor ontwikkelingskosten tot een gezamenlijk bedrag van Ÿ 800.450,--.

-

Verweerder heeft in verband met deze bijdragen bij het primaire besluit van

13.

mei 1998, strekkende tot vaststelling van het kredietbedrag met toepassing van artikel 20 van de Regeling, op hetgeen

reeds aan voorschot was uitbetaald een correctie toegepast van Ÿ 480.270,--.

Zulks resulteerde tezamen met andere correcties in de vaststelling van het krediet op een bedrag van Ÿ 1.390.209,--,

hetgeen naar de mening van verweerder betekende dat Ÿ 481.871,-- teveel aan appellante was betaald. Aan het slot van

het desbetreffend schrijven heeft verweerder appellante verzocht dit bedrag over te maken op een bankrekening.

-

Appellant heeft tegen genoemd besluit, voor zover daarin evenvermelde correctie van Ÿ 480.270,-- was verwerkt, een

bezwaarschrift ingediend.

-

Vervolgens heeft verweerder, na appellante te hebben gehoord, het bestreden besluit genomen.

3.

Het bestreden besluit

In het bestreden besluit is onder meer het volgende gesteld:

" Op basis van de Kredietregeling, dient sprake te zijn van door de aanvrager gemaakte en betaalde kosten die tevens

voor rekening en risico van de aanvrager komen. Ik mag ervan uit gaan dat aanvragers die op grond van deze

Kredietregeling in aanmerking wensen te komen voor krediet zich op de hoogte stellen van de voorwaarden

waaronder dit krediet wordt verstrekt. Bovendien is in de beslissing van 7 december 1989 en 18 juni 1993 ook

opgenomen dat de kosten gemaakt moeten zijn. Uit de verwijzing naar de Kredietregeling moet bovendien worden

afgeleid dat deze kosten ook betaald moeten zijn en voor rekening en risico van de aanvrager moeten komen.

Bovendien zij opgemerkt dat in mijn diverse beslissingen tot verstrekking van een voorschot eveneens is

aangegeven dat het voorschot onder voorbehoud van de accountantscontrole wordt verstrekt, waarbij ik aangeef

eventueel teveel betaalde bedragen terug te vorderen. U kon derhalve op de hoogte zijn van het feit dat slechts

kosten die voor rekening en risico van de aanvrager zijn en gemaakt en betaald zijn door de aanvrager voor krediet

in aanmerking komen. Bovendien kon u op de hoogte zijn van het feit dat aan het eind van het project op basis van

een onderzoek van accountant het krediet vastgesteld zal worden. Uit de in uw brief van 15 maart 1991 opgenomen

vraagstelling ten aanzien van de behandeling van bijdragen van derden (ik zal hier verderop nog op terugkomen),

alsmede uit de manier waarop u bijdragen van derden in uw declaraties hebt behandeld blijkt bovendien dat u

hiervan op de hoogte was.

Ondanks dat u hiervan op de hoogte kon zijn stel ik vast, mede op basis van het door mijn Accountantsdienst bij u

ingestelde onderzoek, dat u in de periode van 1991 tot en met 1993 een bedrag aan ontwikkelingsbijdragen van

derden tot een bedrag van f. 800.450,00 heeft ontvangen. Tevens is vastgesteld dat deze kosten door u zijn

gedeclareerd als ontwikkelingskosten.

Naar mijn mening kan, indien sprake is van kosten die door een derde zijn betaald en tevens bij Senter zijn

gedeclareerd, er geen sprake zijn van voor rekening en risico gemaakte en door de aanvrager gemaakt en betaalde

kosten. Immers, deze kosten die door een derde zijn betaald en tevens bij Senter zijn gedeclareerd zijn door de

derde ter beschikking gesteld, zodat geoordeeld moet worden dat deze niet door u gemaakt en betaald zijn en

evenmin voor uw rekening en risico komen. Op grond van de Kredietregeling kan hierover dan ook geen krediet

worden verstrekt.

(.)

Door u is gesteld dat de begrotingen welke door u zijn ingediend, steeds door mij zijn goedgekeurd. Hierop kan

naar uw mening in een later stadium dan ook niet op terug worden gekomen. Ik deel deze mening niet. Een

toezegging heeft mede tot doel het geven van duidelijkheid en zekerheid over de rechtsbetrekking die door die

toezegging tot stand komt. Er is echer geen sprake van volledige binding. De toezegging bevat daarom ook slechts

een mededeling omtrent het maximum van het krediet. Bij het maximum wordt aangegeven dat deze is berekend op

grond van de begrote ontwikkelingskosten voor zover die op grond van de Kredietregeling in aanmerking komen.

In artikel 21 van de Kredietregeling is de bepaling opgenomen dat indien de verstrekte voorschotten groter zijn,

dan het vastgestelde kredietbedrag, het meerdere terstond en zonder enige ingebrekestelling opeisbaar is. Tevens is

in de toelichting op dit artikel opgenomen dat het definitieve subsidiebedrag wordt vastgesteld naar aanleiding van

een door mijn Accountantsdienst in te stellen onderzoek. Hieruit blijkt naar mijn mening voldoende dat de

goedkeuring van de begroting geen definitieve toezegging van het krediet inhoudt, maar dat het krediet achteraf

wordt vastgesteld op basis van de daadwerkelijke gemaakte en betaalde kosten. Uit een toezegging kan dan ook

niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden afgeleid dat het toegezegd bedrag uiteindelijk ook in zijn geheel

beschikbaar zal worden gesteld en zal blijven. Voorts dient ook gewogen te worden de duidelijkheid van de feiten

zoals die bekend waren bij de toezegging. Ik kom daar apart nog op terug.

(.)

Door u is gesteld dat ik van de bijdrage op de hoogte was en dat dit ook blijkt uit het dossier. Inderdaad blijkt uit

het dossier dat u van plan bent middels bijdragen van derden uw eigen aandeel van 40% te financieren. Naar uw

mening blijkt dit ook uit diverse opmerkingen uit het dossier. Zulks is op grond van de Kredietregeling niet

ongeoorloofd. Echter, ongeoorloofd op grond van de Kredietregeling is het declareren van kosten die reeds door

derden zijn vergoed, dan wel kosten te declareren waarvan door derden bijdragen ter beschikking worden gesteld

eveneens bij mij declareren. Daarvan is blijkens het door de accountantsdienst opgemaakt rapport sprake. Uit het

feit dat ik op de hoogte was van uw wijze van financiering kan naar mijn mening niet zondermeer worden afgeleid

dat ik akkoord ga met het declareren van dergelijke kosten en dat zulks op grond van de Kredietregeling mogelijk

is. Overigens is dit afhankelijk van de wijze waarop deze kosten worden gepresenteerd in de verhogingsverzoeken.

Hierbij zijn de bijdragen van derden gepresenteerd als bijdragen welke worden aangewend ter financiering van het

eigen aandeel. Op basis van het accountantsonderzoek is echter vastgesteld dat deze bijdragen tevens zijn

gedeclareerd als ontwikkelingskosten.

Zo er mijnerzijds sprake is van bekendheid van financiering door derden, betreft dit enkel het feit dat u uw eigen

aandeel van 40% gedeeltelijk wenste te financiering met een bedrag dat u van derden zou verkrijgen. In

tegenstelling tot die opgave heeft u echter bijdragen van derden gekregen voor door u gemaakte uren en materialen

en geleverde producten. U heeft dit aan de GEB's gefactureerd. Daarnaast is uit het door mijn Accountantsdienst

ingestelde onderzoek gebleken, dat u deze ontwikkelingskosten eveneens bij mij heeft gedeclareerd als

projectkosten. Ook in de projectbegroting worden deze uren en producten zonder enig voorbehoud als

projectkosten gedeclareerd. Hierbij zij bovendien opgemerkt dat de bedragen afwijken. In tegenstelling tot uw

opgave heeft u derhalve anders gehandeld."

4.

Het standpunt van appellant

Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.

De financiering van het onderhavige ontwikkelingsproject met bijdragen in de ontwikkelingskosten van derden, de GEB's, is

destijds uitdrukkelijk aan de orde geweest bij besprekingen tussen appellante en Senter en toen door Senter akkoord bevonden.

In verband met deze goedkeuring en de aan Senter bekende financi‰le gegevens, die een aanmerkelijk tekort lieten zien en

melding maakten van bijdragen van derden als deel van het eigen aandeel van appellante in de financiering van de

ontwikkelingskosten, moet ervan worden uitgegaan dat Senter mede in verband met de forse bijdragen van derden het project

als financieel haalbaar heeft beschouwd.

Derhalve heeft Senter geheel ten onrechte het punt van de bijdragen van derden in de ontwikkelingskosten van het project, pas

na de verstrekking van het laatste voorschot aan de orde gesteld en gehanteerd als grond om het krediet vast te stellen op een

lager bedrag dan de som van de verstrekte voorschotten.

Bij appellante bestond het gerechtvaardigde vertrouwen dat het uiteindelijke kredietbedrag naar aanleiding van de door haar

ingediende begrotingen en afrekeningen zou worden vastgesteld op hetgeen zij aan voorschotten had ontvangen. Appellante

wordt door de terugbetaling waartoe verweerder heeft besloten, voor onoverkomelijke problemen gesteld daar zij niet over de

middelen beschikt om het door deze terugbetaling ontstane tekort te dekken.

In verband hiermede is er niet alleen sprake van strijd met het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, dat eist dat gewekte

verwachtingen worden ge‰erbiedigd, doch tevens van strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht

(hierna: Awb), waarin is bepaald dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig

mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

Voorts is namens appellante naar voren gebracht dat, ofschoon Titel 4.2 van de Awb in dit geschil niet van toepassing is, de

daarin vervatte normen, betreffende betaling, vaststelling en terugvordering van subsidie, ook van belang zijn voor de

beoordeling van het bestreden besluit. In dit verband is onder meer aan de orde artikel 4:46. In het eerste lid van dit artikel is

bepaald dat het bestuursorgaan de subsidie vaststelt overeenkomstig de subsidieverlening. Weliswaar kan ingevolge het tweede

lid onder nader daarin vermelde omstandigheden de subsidie lager worden vastgesteld, doch in een dergelijk geval zal,

aangezien het gaat om de mogelijkheid van een lagere vaststelling, een afweging van de betrokken belangen met inachtneming

van alle relevante feiten en omstandigheden dienen plaats te vinden.

5.

De beoordeling van het geschil

5.1.

Naar aanleiding van het voorafgaande overweegt het College in de eerste plaats dat, anders dan appellante kennelijk meent, in

het bestreden besluit niet besloten ligt

(de handhaving van) een beslissing, als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, strekkende tot terugvordering van hetgeen

appellante naar verweerders mening teveel aan subsidie is betaald.

Daartoe overweegt het College dat het in het primaire besluit van 13 mei 1998 gestelde:

"Ik verzoek u het bedrag van Ÿ 481.871 binnen 14 dagen na dagtekening van deze brief over te maken (.)", geen

ondubbelzinnige tot appellante gerichte eis tot terugbetaling van dit bedrag betreft.

Voorts behelst het bestreden besluit generlei beslissing inzake een terugvordering, onderscheidenlijk terugbetaling in

evenbedoelde zin. Na het geven van dit besluit heeft verweerder contact met appellante gezocht met het oog op terugbetaling.

Ter zitting van het College is zijnerzijds te kennen gegeven dat afhankelijk van de uitkomst van het onderhavige beroep

omtrent de terugvordering zal worden beslist met inachtneming van de in dat verband van belang zijnde feiten en

omstandigheden.

5.2.

Met betrekking tot de vaststelling van het kredietbedrag, welke in geschil is voor zover het betreft de hiervoor weergegeven

correctie in verband met bijdragen van derden in de ontwikkelingskosten van het onderhavige project, overweegt het College

in de eerste plaats dat op grond van het bepaalde in de Regeling, daarbij met name gelet op eerdergenoemd artikel 1, eerste lid,

aanhef en onder e, artikel 2, eerste lid, en artikel 18, eerste lid, krediet slechts kan worden verstrekt in verband met

ontwikkelingskosten die voor rekening en risico van de betrokken ondernemer komen en dat derhalve ter zake van

ontwikkelingskosten die door derden worden betaald, geen krediet kan worden verleend.

Op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat de litigieuze vaststelling van het kredietbedrag in

overeenstemming is met de Regeling, een stelsel van beleidsregels, als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.

Hetgeen appellante heeft gesteld, geeft niet blijk van een tegengestelde opvatting. Evenmin is harerzijds betoogd dat de

Regeling, waarvan de inhoud haar in het kader van de krediettoezegging vanwege verweerder onder de aandacht is gebracht, in

vorenomschreven opzicht voor haar onduidelijkheden bevatte. Gezien de berekeningswijze die is toegepast in hiervoor

genoemde declaratie van 13 april 1992, moet worden geoordeeld dat appellante op de hoogte was van de inhoud en de

strekking van eerdervermelde bepalingen van de Regeling.

5.3.

Met betrekking tot de door appellante gestelde schending van het vertrouwensbeginsel overweegt het College het volgende.

In dit verband is de vraag aan de orde of door toezeggingen, mededelingen of gedragingen, die aan verweerder kunnen worden

toegerekend, bij appellante de rechtens te eerbiedigen verwachting is gewekt dat, niettegenstaande de omstandigheid dat zij

financi‰le bijdragen van derden had ontvangen voor ontwikkelingskosten ter zake waarvan, als waren het voor haar rekening

komende kosten, voorschot was verstrekt, het krediet ondanks de duidelijke bepalingen van de Regeling uiteindelijk zou

worden vastgesteld overeenkomstig de verstrekte voorschotten; derhalve zonder correctie in verband met evenbedoelde

bijdragen. Daarbij gaat het om bijdragen van derden die, anders dan het geval was bij eerdergenoemde declaratie d.d. 13 april

1992, niet aan verweerder zijn gemeld in het kader van de desbetreffende declaraties.

Het College stelt op grond van het geheel van beschikbare gegevens in de eerste plaats vast dat van - vertrouwenwekkende -

toezeggingen in vorenomschreven zin, niet is gebleken.

Dat van de zijde van verweerder, daaronder begrepen Senter, mededelingen zijn gedaan dan wel handelingen zijn verricht of

nagelaten, die een gerechtvaardigd vertrouwen als eerdervermeld, bij appellante hebben kunnen wekken, is het College op

grond van genoemde gegevens evenmin voldoende duidelijk of genoegzaam aannemelijk kunnen worden.

Daartoe neemt het College in aanmerking dat de door appellante vermeende vertrouwenwekkende mededelingen en

gedragingen, naar op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting moet worden aangenomen, betrekking hebben

op de handelwijze van Senter (inzonderheid van een medewerker van Senter die, naar verweerder heeft gesteld, de

ontwikkeling van het project in technisch opzicht heeft begeleid) in verband met de verhoging van het krediet, waartoe

appellante de hiervoor vermelde aanvraag van 21 december 1992 heeft ingediend. Zoals gesteld, is in de bij deze aanvraag

gevoegde financi‰le overzichten melding gemaakt van bijdragen van derden.

Blijkens door verweerder overgelegde interne notities van medewerkers van Senter zijn aangaande de bijdragen van derden

vragen gerezen. Daaromtrent heeft evenbedoelde medewerker in een memo van 11 juni 1993 onder meer het volgende

opgemerkt:

" Zoals reeds eerder bij de tussentijdse declaraties aan de orde is geweest, heeft DW de bijdragen van derden steeds

consequent in mindering gebracht op de ontwikkelingskosten en (volgens toezegging 19/5) zal dit ook blijven

doen."

Van de zijde van verweerder is in dit verband naar voren gebracht dat uit de destijds door appellante verstrekte gegevens niet

duidelijk was dat het ging om bijdragen van derden in ontwikkelingskosten die als eigen kosten van appellante zouden worden

opgevoerd. Naar de mening van verweerder ligt het, mede gelet op de bij de betrokken ondernemers aanwezig te achten kennis

van de Regeling, niet op zijn weg om, zodra er sprake is van bijdragen van derden, te onderzoeken of dergelijke bijdragen

worden gegeven in verband met kosten in evenbedoelde zin. Er zijn immers, aldus verweerder, andersoortige financi‰le

bijdragen van derden denkbaar, welke - anders dan in dit geval - geen consequenties hebben voor de kredietverstrekking.

Met betrekking tot het voorafgaande oordeelt het College, ter precisering van het eerder overwogene, dat het onvoldoende

aannemelijk is dat bedoelde medewerker van Senter in het kader van de behandeling van eerdergenoemde verhogingsaanvraag,

dan wel in een ander verband, op enigerlei wijze te kennen heeft gegeven dat appellante kosten waarin derden zouden

bijdragen, als voor rekening van appellante en derhalve voor kredietverlening in aanmerking komende kosten, zou kunnen

opvoeren.

Het College is voorts, gelet op de inhoud van de desbetreffende bescheiden en de hiervoor weergegeven feiten en

omstandigheden, van oordeel dat niet kan worden staande gehouden

-

dat de gegevens waarover Senter blijkens de gedingstukken de beschikking had in verband met eerdergenoemde

verhogingsaanvraag van 21 december 1992, zo duidelijke aanwijzingen bevatten dat het ging om bijdragen van derden in

ontwikkelingskosten die als voor rekening van appellante komende kosten zouden worden opgevoerd, dat verweerder

aanleiding had behoren te vinden voor het instellen van nader onderzoek naar de door appellante genoemde bijdragen van

derden, en

-

dat verweerder door zulks na te laten het recht heeft verwerkt om bij de vaststelling van het krediet in aanmerking te nemen

dat appellante voorschotten had ontvangen voor kosten die niet voor haar rekening waren gekomen.

In verband met het vorenstaande komt het College, in aanmerking nemend dat appellante, die op de hoogte was van de inhoud

van de Regeling, ten opzichte van verweerder geen melding heeft gemaakt van de aard van de van derden (te) ontvangen

bijdragen, tot de slotsom dat het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel faalt.

5.4.

Voorts heeft het College geen grond kunnen vinden voor het oordeel

-

dat verweerder, door bij de litigieuze kredietvaststelling een strikte toepassing te geven aan de Regeling, heeft gehandeld in

strijd met het in artikel 3:4 van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel, dan wel

-

dat verweerder heeft gehandeld in strijd met enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.

Hieruit volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.

Ten slotte acht het College geen termen aanwezig voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb.

27.

december 2000.

w.g. H.C Cusell w.g. A.J. Medze