4.3.2 Artikel 24 lid 1 WOR en het concernbeleid

In par. 4.3.3.2 zullen we zien dat concernbeleid, via divisies en/of business units, zijn weg naar beneden vindt, voordat concrete besluitvorming binnen of met betrekking tot de afzonderlijke ondernemingen aan de orde is. Naar aanleiding van de voorgenomen sluiting van de onderzoeksafdeling van Abbott inWeesp,1 die voor de ondernemingsraad kennelijk nogal onverwacht kwam, diende een aantal Tweede Kamerleden in oktober 2010 een motie in waarin de regering wordt verzocht om in samenwerking met werkgevers- en werknemersorganisaties te onderzoeken hoe ondernemingsraden intensiever betrokken konden worden bij overnames, fusies, splitsingen en verplaatsingen van in het bijzonder internationale ondernemingen.2 De Kamerleden stond onder meer een versterking van het adviesen instemmingsrecht voor ogen. Bij brief van 2 december 2011 liet Minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid weten dat hij, met de sociale partners, van mening was dat het advies- en instemmingsrecht adequaat genoeg waren om invloed op reorganisatiebesluiten uit te oefenen.3 Wel signaleerde de minister dat ondernemingsraden bij tijd en wijle overvallen worden door voornemens van (met name buitenlandse) moedervennootschappen, omdat die pas in de adviesprocedure naar voren komen in de beweegredenen die aan een voorgenomen besluit ten gronde liggen. Een uitbreiding van de wettelijke informatieplicht, in die zin dat de ondernemingsraad voortaan ook geïnformeerd moet worden omtrent de vraag hoe de zeggenschap van het bestuur van de Nederlandse onderneming binnen het concern is geregeld,4 leek de minister echter zinvol. Met de indiening, in september 2012, van een wetsvoorstel tot aanpassing van de Wet op de ondernemingsraden, heeft de minister aan deze toezegging gevolg gegeven.5 Van dit wetsvoorstel maakt invoering van een nieuw lid 3 van art. 31 WOR deel uit. Daarin wordt bepaald dat het informatierecht van de ondernemingsraad zich ook uitstrekt tot de internationale zeggenschapsverhoudingen. Aldus moet een eind komen aan de onduidelijkheid over de rol van de lokale (Nederlandse) bestuurder binnen het concern en over de wijze waarop en in hoeverre hij door de ondernemingsraad kan worden aangesproken op besluitvorming door het (buitenlandse) concern.6

De minister kondigde bovendien aan te zullen bevorderen dat het concernbeleid regelmatig onderwerp van gesprek wordt tussen de ondernemingsraad en de bestuurder, om te bewerkstelligen dat de raad tijdig op de hoogte is van het concernbeleid en van voorgenomen wijzigingen daarin.7 Het te bespreken concernbeleid zal, zoals de minister aangeeft, gegeven de territoriale grenzen aan de toepasselijkheid van de WOR overigens beperkt zijn tot het beleid dat gevolgen heeft voor de Nederlandse onderneming(en). Van het in september 2012 ingediende wetsvoorstel maakte een nadere invulling van het overleg geen deel uit, hetgeen tot Kamervragen leidde.8 In zijn antwoord herhaalt de minister dat hij er niet voor voelt specifieke regels in de wet op te nemen voor internationale concerns, en dat bespreking van het concernbeleid dus op basis van onderlinge afspraken plaats zal moeten vinden.9

De vraag of art. 24 lid 1 WOR eerste volzin (centrale) ondernemingsraden niet reeds de mogelijkheid opent om het concernbeleid aan de orde te stellen, moet ik ontkennend beantwoorden. Hoe dan ook biedt de tekst van het artikel daarvoor onvoldoende aanknopingspunten. De ‘algemene gang van zaken van de onderneming’ (art. 24 lid 1 WOR) laat echter, zagen we zojuist in par. 4.3.1, blijkens de wetsgeschiedenis meer ruimte voor overleg dan men naar de letter van die bepaling zou zeggen. Die ruimte wordt echter begrensd door het feit dat er sprake moet zijn van een feitelijk verband met de onderneming. Ondernemings-overstijgend concernbeleid, waarvan nog niet vaststaat wat dat concreet voor de onderneming gaat betekenen, zou ik daar niet toe willen rekenen. Binnen het kader van art. 24 lid 1 WOR is dus slechts in beperkte mate ruimte voor een bespreking van het veel bredere concernbeleid, terwijl het Kamerleden daar toch om te doen was. De Kamerleden, maar ook de minister en de sociale partners lijken dezelfde mening toegedaan, zo moge blijken uit het feit dat zij in art. 24 lid 1 WOR geen regeling zien die een oplossing biedt voor het gesignaleerde probleem.

Minister Kamp is niet de eerste die denkt over mogelijkheden concernbeleid onderwerp van overleg met de ondernemingsraad te maken. In augustus 1989 verzocht zijn voorganger De Koning de SER advies uit te brengen met betrekking tot een aantal knelpunten in de Wet op de ondernemingsraden. Daartoe rekenende hij het feit dat (centrale) ondernemingsraden bij multinationale concerns vaak geen kennis hebben van en/of invloed kunnen uitoefenen op het concernbeleid. De minister zou de informatie- en overlegpositie van de (centrale) ondernemingsraden dienaangaande graag versterken. Primair door in de wet de mogelijkheid op te nemen afspraken te maken met betrekking tot betrokkenheid bij dat beleid,10 subsidiair door de ondernemer in de wet te verplichten de (centrale) ondernemingsraad over dat beleid te informeren. De mogelijkheid afspraken te maken, zo kunnen we constateren, is enige jaren later in de wet beland in de vorm van art. 32 WOR.11 Of daarvan veel gebruik gemaakt wordt om de (centrale) ondernemingsraad in een vroeg stadium deelgenoot te maken van het op een hoger niveau vastgestelde concernbeleid, betwijfel ik echter.12 Als het gaat om een zekere mate van afdwingbaarheid, en dat is toch waar ook minister Kamp naar lijkt te streven, dan is de subsidiaire grondslag waarvan minister De Koning spreekt, dat wil zeggen een in de wet opgenomen verplichting voor de ondernemer de (centrale) ondernemingsraad te informeren omtrent het concernbeleid, interessanter. Met een schuin oog naar de voornemens van minister Kamp stuiten we namelijk bij een verplichting informatie over het concernbeleid te verschaffen op dezelfde grenzen als bij een verplichting daarover overleg te voeren. Met betrekking tot de nakoming van beide verplichtingen zal de ondernemer afhankelijk zijn van de opstelling van de topholding. De SER spreekt in 1992 dan ook van een lacune die dreigt te ontstaan indien uitvoering wordt gegeven aan het voornemen van de minister de ondernemer te verplichten de ondernemingsraad omtrent het concernbeleid te informeren.13 De lacune bestaat hierin dat de topholding niet verplicht is er voor zorg te dragen dat de ondernemer zijn verplichtingen jegens de (centrale) ondernemingsraad integraal kan nakomen. Voor zover het de informatie betreft die de ondernemer specifiek in het kader van de adviesprocedure ex art. 25 WOR aan de ondernemingsraad ter beschikking dient te stellen, verwacht de SER dat de gevolgen van de lacune beperkt zullen zijn. De ondernemingsraad beschikt in dat geval immers over een belangrijk instrument om indirect af te dwingen dat de ondernemer bepaalde (concern)informatie aan hem verstrekt: aan het niet ter beschikking stellen daarvan kan de Ondernemingskamer namelijk de gevolgtrekking verbinden dat de ondernemer niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Dat de SER het bij het rechte eind had, wijst de OK-beschikking inzake Verenigde Tankrederij Holding uit.14 Zou men in de lacune voorzien door de topholding een zelfstandige verplichting op te leggen informatie met betrekking tot het concern al dan niet rechtstreeks aan de ondernemingsraad ter beschikking te stellen, dan zou dat leiden tot een onderscheid tussen de in Nederland en de in het buitenland gevestigde topholdings; alleen de eerste vallen immers onder het bereik van de Nederlandse wet. Keren we terug naar de voornemens van minister Kamp, dan verdient het de voorkeur de verplichting overleg te voeren over het concernbeleid op te leggen aan de ondernemer, en de lacune in zekere zin voor lief te nemen. Een aanvulling van art. 24 lid 1 WOR past dan in de systematiek van de wet, waarin de (centrale) ondernemingsraad en de ondernemer elkaars ‘counterpart’ zijn. Bovendien zou de verplichte aanwezigheid van bestuurders van de hoogst gepositioneerde vennootschap die tenminste de helft van de aandelen houdt (art. 24 lid 2 WOR),15 een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan de bespreking van het concernbeleid met de eigen ondernemer.

Daarmee zijn we er echter nog niet. Verburg werpt de vraag op of het niet vanzelfsprekender is te veronderstellen dat de meest relevante informatie niet op het niveau van de topholding, maar op dat van divisies en/of business units voor handen is.16 Hier heeft Verburg een punt. Doorgaans zal het beleid van de business unit waar de onderneming deel van uit maakt concreter en verder uitgekristalliseerd zijn dan het algemene concernbeleid. Het zal daarmee een directere en grotere invloed op de onderneming hebben, en dus zal het voor de ondernemingsraad vaak meer de moeite van het bespreken waard zijn dan het concernbeleid. Kijkend naar art. 35 lid 1 WOR, komt daar nog een complicerende factor bij: met welke ondernemingsraad moet het concernbeleid besproken worden? Dat is niet per definitie de centrale ondernemingsraad. In algemene zin heeft te gelden dat naarmate het concernbeleid gedetailleerder is en meer te herleiden valt naar individuele ondernemingen, dat op een lager medezeggenschapsniveau besproken zou moeten worden. De Wet op de Europese ondernemingsraden geeft daar in die zin blijk van dat art. lid 1 en onder h WEOR bepaalt dat raadpleging plaats vindt door het instellen van een dialoog en door de uitwisseling van standpunten tussen het hoofdbestuur of een ander passender bestuursniveau en werknemersvertegenwoordigers. De Wet op de ondernemingsraden kenmerkt zich echter door een opbouw van onderaf, en niet, zoals de WEOR, van bovenaf.

Willen we in de Wet op de ondernemingsraden enerzijds bereiken dat onder het te bespreken concernbeleid méér wordt verstaan dan het centrale beleid, anderzijds dat dat beleid wordt besproken met de ondernemingsraad die daar, in het licht van de betreffende materie, het meest voor in aanmerking komt, dan is nog steeds de ondernemer, en niet de concerntop of de leiding van de business unit, de meest voor de hand liggende persoon om de verplichting op te leggen het concernbeleid met de ondernemingsraad te bespreken. In tegenstelling tot ‘de ondernemer’ is ‘de leiding van de business unit’ niet erg concreet, ‘de ondernemer’ is bovendien in de Wet op de ondernemingsraden een begrip met een flexibiliteit die juist hier een toegevoegde waarde heeft. In het ene geval is dat de ondernemer van de COR, in het andere geval die van de GOR, dan weer die van een ondernemingsraad. De ‘eigen’ ondernemer moet doorgaans als beste in staat geacht worden zich een goed oordeel te vormen over de vraag welk concernbeleid of welke onderdelen daarvan voor bespreking met zijn ondernemingsraad in aanmerking komen, en wie de daartoe geëigende informatie kan verschaffen. Dat ook het beleid van business units tot het te bespreken concernbeleid behoort, zou dan tot uiting gebracht kunnen worden door art. 24 lid 1 WOR aldus aan te vullen dat twee maal per jaar de algemene gang van zaken van de onderneming wordt besproken, ‘alsmede het beleid van het concern en het beleid van concernonderdelen dat op die algemene gang van zaken van invloed kan zijn’. Ik geef een concreet voorbeeld. Een (multinationaal) concern houdt in Nederland 7 ondernemingen in stand, waarvan er 4 behoren tot business unit A en 3 tot business unit B. Van de 4 ondernemingen die behoren tot business unit A legt er 1 zich toe op de productie van goederen Y, de 3 andere op de productie van goederen Z. Voor elk van de 7 ondernemingen is een ondernemingsraad, boven de ondernemingen die behoren tot één business unit is een GOR, en boven beide GOR-en is een COR ingesteld. De GOR-en zullen er op grond van art. 35 lid 1 WOR aanspraak op maken dat het beleid op business unit niveau met hen wordt besproken, voor zover dat althans alle of de meerderheid van de tot die unit behorende ondernemingen betreft. Zou business unit A besluiten bij de allocatie van de productie van goederen Y de kosten voortaan een doorslaggevende rol te laten spelen, dan zou dát onderdeel van het divisiebeleid niet op het niveau van de GOR maar op dat van de betreffende onderneming besproken moeten worden.17 In het overleg met de COR tenslotte zou het divisie-overstijgende concernbeleid onderwerp van overleg moeten zijn.