8.1.1 De probleemstelling en deelvragen

Als het kabinet instrumenten inzet om het volume te beperken dan kan hij aan verschillende knoppen draaien. Die sturingsinstrumenten kunnen op verschillende momenten van het uitkeringsproces worden ingezet. In de systematiek van de WW zijn drie hoofdmomenten in dat proces te onderscheiden, te weten het ontstaan van het recht op uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering en de betaling van uitkering.1

In mijn onderzoek heb ik de ontwikkelingen van een aantal belangrijke volumebeperkende instrumenten in de WW in de afgelopen 33 jaar bestudeerd en de invloed daarvan op de rechtspositie van de WW’er. De behandelde sturingsinstrumenten betreffen de wijziging van:

In de hoofdstukken 2 tot en met 7 heb ik een overzicht van de ontwikkelingen in het sturingsinstrument gegeven en heb ik een klein voorschot genomen op de bespreking van het effect op de rechtspositie. In het onderhavige hoofdstuk analyseer ik verder de door het kabinet aangevoerde argumentatie voor de wijzigingen. Ik ga daarbij na waar het kabinet een inconsistente argumentatie of benadering heeft gehanteerd en hoe de rechtspositie van de uitkeringsgerechtigde daarbij is beïnvloed. Ik zal in de bespreking van mijn bevindingen van mijn onderzoek naar de WW terugkomen op de door de Raad van State gesignaleerde gebreken en ingaan op de vraag hoe deze zich tot elkaar verhouden. De hoofdvraag van het onderzoek is:

Hoe zijn belangrijke volumebeperkende mechanismen in de WW ter sturing van het arbeidsmarktgedrag van werknemers/werklozen vanaf 1987 ontwikkeld en welke invloed hebben deze op de rechtspositie van de werknemers/werklozen gehad?

De deelvragen luiden als volgt.

In dit hoofdstuk zal ik de deelvragen per sturingsinstrument beantwoorden om zo tot een analyse van de sturingsinstrumenten te komen. Als antwoord op vraag 1 wordt een kort overzicht gegeven van de belangrijkste wijzigingen in het sturingsinstrument en de argumenten van het kabinet bij die wijzigingen. In het antwoord op vraag 2 wordt de consistentie van de argumenten van het kabinet bij de wetswijzigingen behandeld en de (consistentie van de) ontwikkeling van de wetgeving. Daar komen per instrument een aantal van de door de Raad van State gesignaleerde gebreken terug, te weten:

Het antwoord op vraag 3 gaat in op het belang van de jurisprudentie op het sturingsinstrument en in hoeverre de rechter invloed heeft gehad op (een wijziging van) het sturingsinstrument. In het antwoord op vraag 4 worden de ontwikkelingen in de sturingsinstrumenten gekoppeld aan de invloed op de rechtspositie van de WW’er. Het is daarbij onmogelijk gebleken om deze ‘algemene’ deelvraag te hanteren voor de sturingsinstrumenten, vooral omdat zij naar aard en definitie verschillend zijn. Het wijzigen van een definitie van een bepaald begrip in de WW met betrekking tot een verplichting, zoals de begrippen passende arbeid en verwijtbare werkloosheid, heeft een andere invloed op de rechtspositie van werklozen dan de wijziging van de sanctieregeling in de WW of een begrip dat invloed heeft op het ontstaan van de uitkering ofwel de toegang tot de uitkering, zoals de referte-eisen. Ik heb deelvraag 4 daarom per instrument nader gespecificeerd om te onderzoeken wat het effect van de ontwikkelingen op de rechtspositie van de WW’er was.

Bij de wijziging van de duur (hoofdstuk 2) en de referte-eisen (hoofdstuk 3) werd het recht op de WW beïnvloed. Daarbij konden bepaalde groepen, bijvoorbeeld jongeren, vrouwen of ouderen, worden uitgesloten van het recht op (referte-eis) en of het geldend maken van de uitkering (duur). Ik heb daarom de volgende vraag beantwoord:

Welke groepen uitkeringsgerechtigden worden door de wijzigingen benadeeld en hoe geschiedt die benadeling?

Bij het aanscherpen van sancties in de WW, de maatregelen (hoofdstuk 4) en de boeten (hoofdstuk 5), zal ik ingaan op hoe die sancties zijn gewijzigd en hoe de evenredigheid van de sanctie ten opzichte van de verwijtbare gedraging zich heeft ontwikkeld. De ontwikkeling in het evenredigheidsbeginsel is een belangrijk onderdeel om te beoordelen of de rechtspositie van de werkloze beïnvloed is door de wetswijziging. Bij de studie naar de sancties in de WW heb ik daarom deelvraag 4 over de invloed op de rechtspositie als volgt geformuleerd:

In hoeverre is er door de wijzigingen ruimte gebleven voor het evenredigheidsbeginsel bij de toepassing van sancties?

De wijzigingen in de sturingsinstrumenten verwijtbare werkloosheid (hoofdstuk 6) en passende arbeid (hoofdstuk 7) hangen nauw samen met de in hoofdstuk 4 en 5 besproken sancties. Zij beïnvloeden in onderlinge samenhang de rechtspositie van de WW’er als het gaat om het geldend maken van de WW-uitkering. Immers, een maatregel, waaronder volledige weigering van de uitkering, kan pas worden opgelegd als er sprake is van verwijtbare werkloosheid (hoofdstuk 6) of geen passende arbeid wordt verkregen of aanvaard (hoofdstuk 7). Het wijzigen van die begrippen heeft vooral invloed gehad op de inhoud van de plichten in de WW. Het evenredigheidsbeginsel speelt ook een belangrijke rol bij de vraag hoe de gedraging van de werknemer gekwalificeerd moet worden. Om de invloed op de rechtspositie te bepalen zal ik de volgende vragen behandelen.

Bij het instrument van het aanpassen van verwijtbare werkloosheid:

Welke rol speelt het evenredigheidsbeginsel bij de wijziging van het begrip verwijtbare werkloosheid en is het meer voorzienbaar dan voor de wijziging van het begrip wanneer er sprake is van verwijtbare werkloosheid?

Bij het instrument van het aanpassen van het begrip passende arbeid:

Beïnvloeden de wijzigingen de vrijheid van bepaalde groepen om passende arbeid te kiezen of te weigeren en heeft aanpassing voor die groepen daardoor grotere gevolgen dan voor anderen?

Ik zal voor de overzichtelijkheid van dit hoofdstuk – waar toepasselijk – de bronnen gebruikt in de overzichtshoofdstukken (hoofdstuk 2 tot en met 7) opnieuw weergeven.