HvJ EU, 09-01-2025, nr. C-583/23

Artikel 694-16 van de code de procédure pénale4. (wetboek van strafvordering) bepaalt het volgende:

Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2014/41 omschrijft het ‘Europees onderzoeksbevel’ (EOB) als een door een rechterlijke autoriteit van een lidstaat uitgevaardigde of erkende rechterlijke beslissing die ertoe strekt in een andere lidstaat één of meer specifieke ‘onderzoeksmaatregelen’ te laten uitvoeren ‘met het oog op het verkrijgen van bewijsmateriaal’ conform het bepaalde in deze richtlijn, daaronder begrepen bewijsmateriaal dat reeds in het bezit is van de bevoegde autoriteiten van laatstgenoemde lidstaat.

Artikel 3 van richtlijn 2014/41, dat ziet op het toepassingsgebied van het EOB, bepaalt in algemene bewoordingen dat dit ‘alle onderzoeksmaatregelen omvat’. Alleen het instellen van een gemeenschappelijk onderzoeksteam en de bewijsgaring in het kader van een dergelijk onderzoeksteam wordt door dit artikel uitdrukkelijk van dit toepassingsgebied uitgesloten, aangezien deze maatregelen onder de specifieke regeling vallen zoals vastgesteld in artikel 13 van de overeenkomst van 29 mei 2000 en in kaderbesluit 2002/465.9.

Zoals blijkt uit overweging 8 van richtlijn 2014/41, is het namelijk de bedoeling van de Uniewetgever geweest dat het EOB een ‘horizontale werkingssfeer’ heeft en van toepassing is op ‘alle onderzoeksmaatregelen die tot doel hebben bewijs te vergaren’.

Richtlijn 2014/41 bevat geen definitie van het begrip ‘onderzoeksmaatregel’ en voorziet evenmin in een lijst van maatregelen waarvan door middel van een EOB om tenuitvoerlegging kan worden verzocht. In artikel 10, lid 2, en in de artikelen 24 tot en met 31 van deze richtlijn wordt weliswaar verwezen naar een reeks onderzoeksmaatregelen, maar niets wijst erop dat deze verwijzingen een uitputtende lijst vormen van de onderzoeksmaatregelen waarvoor een EOB kan worden uitgevaardigd. In de eerstgenoemde bepaling worden de onderzoeksmaatregelen opgesomd die, in beginsel, altijd krachtens het nationale recht van de uitvoerende staat beschikbaar dienen te zijn.10. De artikelen 24 tot en met 31 van richtlijn 2014/41 bevatten dan weer bijzondere bepalingen voor bepaalde onderzoeksmaatregelen waarvan de tenuitvoerlegging aan specifieke voorwaarden is gebonden, met name wat betreft de gronden voor weigering.11.

Ik wijs er ook op dat het Europees onderzoeksbevel een instrument is dat op de beginselen van wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning berust12. en de uitvaardigende autoriteit in beginsel de mogelijkheid biedt om de onderzoeksmaatregelen die zij noodzakelijk acht, ten uitvoer te laten leggen op het grondgebied van een andere dan haar eigen lidstaat. Het door richtlijn 2014/41 ingestelde systeem stoelt namelijk op de gedachte dat deze autoriteit de meest aangewezen autoriteit is om op basis van haar kennis van de nadere gegevens betreffende het betrokken onderzoek te beslissen welke onderzoeksmaatregel moet worden gekozen, onder voorbehoud evenwel van de mogelijkheid voor de uitvoerende autoriteit om een ander soort onderzoeksmaatregel toe te passen indien de in het EOB aangegeven maatregel in het nationale recht niet bestaat of in een soortgelijke binnenlandse zaak niet beschikbaar zou zijn.13.

In het licht van het voorgaande deel ik het door de Franse regering ingenomen standpunt dat het EOB een instrument met een bijzonder ruime materiële werkingssfeer is, aangezien het begrip ‘onderzoeksmaatregelen’ een ‘breed scala aan handelingen’ omvat. Dit neemt evenwel niet weg dat, zoals alle partijen in de onderhavige procedure bij het Hof aanvoeren, daaronder begrepen de Franse regering, de tenuitvoerlegging van onderzoeksmaatregelen waarin een EOB voorziet, als enige doelstelling heeft om bewijzen te verkrijgen14. en, indien aan de daartoe noodzakelijke voorwaarden is voldaan, deze over te dragen aan de uitvaardigende autoriteit15..

Deze beoordeling vindt steun in meerdere elementen van richtlijn 2014/41. Zo wordt in de in artikel 1, lid 1, van deze richtlijn opgenomen definitie zelf van het begrip ‘Europees onderzoeksbevel’ benadrukt dat het EOB ertoe strekt de uitvaardigende lidstaat in de gelegenheid te stellen ‘bewijsmateriaal te verkrijgen’. In diezelfde richting wijzen de overwegingen 7 (‘met het oog op bewijsgaring’), 8 (‘die tot doel hebben bewijs te vergaren’), 11 (‘voor het verkrijgen van het bewijs in kwestie’), 24 (‘voor bewijsverkrijging’) en 38 (‘het verkrijgen van bewijs’). Bovendien volgt uit artikel 13 van die richtlijn dat het door de autoriteiten van de uitvoerende staat bij de tenuitvoerlegging van het EOB verkregen bewijsmateriaal dient te worden overgedragen aan de uitvaardigende staat.16. In lid 4 van datzelfde artikel wordt dit bewijsmateriaal omschreven als ‘voorwerpen, documenten of gegevens’.17. Tevens moet worden opgemerkt dat de verschillende onderzoeksmaatregelen als bedoeld in artikel 10, lid 2, en de artikelen 24 tot en met 31 van richtlijn 2014/4118. zonder uitzondering zijn gericht op het verzamelen van materiaal ten bewijze van, bijvoorbeeld, het bestaan van een feit of een handeling, de omstandigheden waarin een feit of een handeling heeft plaatsgevonden en de identiteit of de staat van de auteur van de handeling.

In het licht van het voorgaande schaar ik mij achter de opmerking van de Franse en de Nederlandse regering dat overweging 34 van richtlijn 2014/41 aangeeft dat ‘voorwerpen, financiële activa daaronder begrepen, tijdens een strafprocedure het voorwerp kunnen uitmaken van verschillende voorlopige maatregelen, die kunnen strekken tot het verzamelen van bewijsmateriaal, maar ook tot confiscatie’, maar dat alleen maatregelen die de eerste van die doelstellingen beogen, binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen.19.

Een ander doorslaggevend element is te vinden in artikel 22, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2014/41, waaruit volgt dat een EOB kan worden uitgevaardigd met het oog op de tijdelijke overbrenging van een persoon in hechtenis in de uitvaardigende dan wel uitvoerende staat, maar dan uitsluitend ‘ter uitvoering van een onderzoeksmaatregel voor het verzamelen van bewijs, waarvoor de aanwezigheid’ van die persoon is vereist op het grondgebied van de staat waarnaar om zijn overbrenging is verzocht. In dit verband preciseert overweging 25 van deze richtlijn dat ‘[i]ndien de betrokkene echter naar een andere lidstaat wordt overgebracht om er te worden vervolgd en ook te worden berecht, […] er een Europees aanhoudingsbevel (EAB) [dient] te worden uitgevaardigd overeenkomstig kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad [van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB 2002, L 190, blz. 1)]’. Zo heeft het Hof in zijn arrest Staatsanwaltschaft Wien (Vervalste overschrijvingsopdrachten)20. benadrukt dat het Europees onderzoeksbevel in een strafprocedure een ander doel dient dan het Europees aanhoudingsbevel, in die zin dat laatstgenoemd instrument overeenkomstig artikel 1, lid 1, van kaderbesluit 2002/584 gericht is op de aanhouding en de overlevering van een gezochte persoon met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel, terwijl eerstgenoemd instrument volgens artikel 1, lid 1, van richtlijn 2014/41 dient om een of meer specifieke onderzoeksmaatregelen te laten uitvoeren met het oog op het verkrijgen van bewijsmateriaal.

Bovendien heeft het Hof meermaals geoordeeld dat richtlijn 2014/41 tot doel heeft om het bestaande gefragmenteerde en ingewikkelde kader voor de bewijsgaring in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie te vervangen en om, via een vereenvoudigde en efficiëntere regeling met één instrument genaamd ‘Europees onderzoeksbevel’, de justitiële samenwerking te vergemakkelijken en te bespoedigen, en daardoor bij te dragen tot de verwezenlijking van de opdracht van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te worden die berust op de hoge mate van vertrouwen die tussen de lidstaten moet bestaan.21. In dezelfde geest wil ik hieraan toevoegen dat in het programma van Stockholm, dat door de Europese Raad van 10 en 11 december 2009 is vastgesteld en waarnaar overweging 6 van richtlijn 2014/41 verwijst, wordt aangegeven dat het beoogde ‘nieuwe model’ op het gebied van bewijsverkrijging, dat later het EOB zou worden, met name aandacht moest besteden aan ‘de flexibiliteit van het klassieke stelsel van wederzijdse rechtshulp’, ‘[…] breder [zou] kunnen worden opgezet’ en ‘[…] zo veel mogelijk soorten bewijsmiddelen [zou] moeten bestrijken, rekening houdend met de betrokken maatregelen’.22.

Tot slot volgt uit artikel 34, lid 1, van richtlijn 2014/41 dat deze alleen de ‘overeenkomstige bepalingen’ vervangt van de drie in deze bepaling genoemde verdragen, waaronder de overeenkomst van 29 mei 2000. Het betreft dus enkel de in deze verdragen opgenomen bepalingen die van toepassing zijn op dezelfde aangelegenheden als die welke door deze richtlijn worden geregeld, waaruit volgt dat zij — zoals de Nederlandse regering aanvoert — niet van toepassing is op alle mogelijke verzoeken om wederzijdse rechtshulp. De overige bepalingen van genoemde verdragen blijven dan ook onverminderd van toepassing tussen de lidstaten.

Wat het eerste deel van het EOB in kwestie betreft, deel ik de mening van AK, de Nederlandse regering en de Commissie dat er door middel van een dergelijk bevel niet kan worden verzocht om kennisgeving van een tenlastelegging. Deze maatregel heeft duidelijk niet tot doel om bewijsmateriaal te verzamelen of om, in de woorden van de Nederlandse regering, een voorwerp, een document of gegevens te verkrijgen voor gebruik in een strafprocedure. Het betreft een procedurele formaliteit die plaatsvindt na afronding van de onderzoeksprocedure en waarmee een verdachte officieel in kennis wordt gesteld van zijn inbeschuldigingstelling, de feiten die hem ten laste worden gelegd en zijn verwijzing naar een vonnisgerecht.

De kennisgeving van een tenlastelegging in een andere lidstaat wordt dus niet geregeld door richtlijn 2014/41, maar wel door een ander instrument van de wederzijdse rechtshulp in strafzaken, namelijk de overeenkomst van 29 mei 200023. en meer in het bijzonder artikel 5 daarvan. Zoals de Franse regering opmerkt, blijkt uit het toelichtend rapport bij deze overeenkomst24. dat de term ‘gerechtelijke stukken’, die in genoemde overeenkomst niet is gedefinieerd, ‘ruim’ dient te worden geïnterpreteerd, zodat er bijvoorbeeld ‘dagvaardingen en rechterlijke beslissingen’ onder vallen. Bij gebreke van een met artikel 5 van de overeenkomst van 29 mei 2000 overeenkomstige bepaling in richtlijn 2014/41 inzake de betekening en de kennisgeving van gerechtelijke stukken, blijft eerstgenoemd artikel overeenkomstig artikel 34, lid 1, van deze richtlijn volledig van toepassing.

Het is juist dat kan worden aanvaard, zoals AK en de Franse regering betogen, dat de betekening en kennisgeving van een gerechtelijk stuk door middel van een EOB kunnen worden verricht indien die betekening en kennisgeving deel uitmaken van de procedurele uitvoering van de onderzoeksmaatregel die gericht is op de met dat EOB beoogde bewijsverkrijging, alsook noodzakelijk zijn voor de uitvoering van die onderzoeksmaatregel. Een dergelijke oplossing komt tegemoet aan de bepleite noodzaak van flexibiliteit van het stelsel van wederzijdse rechtshulp en voorkomt dat de bevoegde autoriteiten twee afzonderlijke verzoeken moeten indienen, het ene op grond van richtlijn 2014/41 en het andere op grond van artikel 5 van de overeenkomst van 29 mei 2000, wat zou indruisen tegen de met de richtlijn nagestreefde doelstelling van doeltreffendheid. Zo heeft het Europees justitieel netwerk in zijn op 7 december 2018 gepubliceerde conclusies over het EOB opgemerkt dat het ‘algemeen aanvaard is’ dat de werkingssfeer van richtlijn 2014/41 zich niet uitstrekt tot, onder meer, ‘de betekening en kennisgeving van gerechtelijke stukken (tenzij dit deel uitmaakt van de onderzoeksmaatregel waarvoor het EOB is uitgevaardigd)’.25. Evenzo volgt uit een in november 2020 gepubliceerd verslag van Eurojust over het EOB dat er een afzonderlijke rogatoire commissie dient te worden ingesteld voor de betekening en kennisgeving van een gerechtelijk stuk, tenzij ‘de afgifte van dat document dienstig is voor de onderzoeksmaatregel waarvoor het EOB is uitgevaardigd’.26. Nog steeds in dit verband wordt in de — in voetnoot 23 van deze conclusie aangehaalde — gezamenlijke nota van Eurojust en het Europees justitieel netwerk aangegeven dat ‘[m]en […] het erover eens [is] dat [richtlijn 2014/41] niet van toepassing is op […] [de] betekening en kennisgeving en verzending van procedurestukken, tenzij de afgifte van een document ten dienste staat van de onderzoeksmaatregel die het voorwerp is van het EOB’. Volgens dit agentschap en dit netwerk moet ‘in dat geval voor de opname ervan in het EOB een flexibele benadering worden gehanteerd in overeenstemming met artikel 9, lid 2, van [richtlijn 2014/41]’.27.

Ik ben het echter eens met AK dat de in punt 35 van deze conclusie beschreven situatie moet worden beschouwd als een uitzondering op het beginsel dat de betekening van gerechtelijke stukken niet binnen het toepassingsgebied van het EOB valt. Deze uitzondering moet bijgevolg strikt worden uitgelegd, zodat de verschillende instrumenten voor Europese wederzijdse rechtshulp in strafzaken naast elkaar kunnen bestaan, zonder dat het ene instrument het toepassingsgebied van het andere doorkruist en afbreuk doet aan de daarin opgenomen bijzondere procedures, waarborgen en voorwaarden. Als voorbeeld van een dergelijke uitzonderingssituatie kan het geval worden aangehaald waarin voor de uitvoering van een onderzoekshandeling, zoals een huiszoeking bij de betrokkene, een rechterlijke beslissing tot goedkeuring ervan is vereist die vooraf aan die betrokkene moet worden betekend.

Mijns inziens kan er evenwel — zoals AK betoogt — geen sprake zijn van een dergelijke uitzonderingssituatie wanneer het gaat om de kennisgeving van een tenlastelegging. Deze proceshandeling in strafzaken, die plaatsvindt na afronding van de onderzoeksprocedure28., heeft tot doel om de aan de betrokkene ten laste gelegde feiten en de juridische kwalificatie ervan nader te omschrijven, alsmede vast te stellen dat er reeds voldoende bewijsmateriaal voorhanden is om die betrokkene in staat van beschuldiging te stellen en naar een vonnisgerecht te verwijzen.29. Zoals AK en de Nederlandse regering terecht benadrukken, is een tenlastelegging in de regel een zelfstandige strafvervolgingshandeling met mogelijk ernstige gevolgen voor de betrokkene. Ik zie niet in hoe de kennisgeving van een dergelijk gerechtelijk stuk aan laatstgenoemde dienstig dan wel noodzakelijk kan zijn voor een onderzoeksmaatregel met het oog op bewijsverkrijging. Terugkomend op de situatie waarop de prejudiciële vraag betrekking heeft, komt het mij voor dat, zoals AK aanvoert, een verhoor van de beschuldigde met het oog op bewijsvergaring, ongeacht of die bewijsvergaring daadwerkelijk werd beoogd met het in het hoofdgeding30. ingediende verzoek om verhoor, volledig losstaat van de kennisgeving van een tenlastelegging.

Het feit dat een tenlastelegging tevens een bevel tot betaling van een borgsom omvat, doet mijns inziens niet af aan de conclusie dat er in het kader van een EOB niet kan worden verzocht om kennisgeving van een dergelijke tenlastelegging. Het is hoe dan ook duidelijk dat een dergelijk bevel, dat overigens louter accessoir van aard is, geen onderzoeksmaatregel met het oog op bewijsverkrijging vormt in de zin van richtlijn 2014/41.31.

Aan deze conclusie kan evenmin worden afgedaan door het feit dat een tenlastelegging, zoals die in het hoofdgeding, een bevel tot plaatsing in voorlopige hechtenis omvat. Buiten het in de artikelen 22 en 23 van richtlijn 2014/41 bedoelde bijzondere geval waarin personen die reeds in hechtenis zijn tijdelijk worden overgebracht ter uitvoering van een onderzoeksmaatregel, kan een EOB immers niet vergezeld gaan van een bevel tot plaatsing in hechtenis dan wel tot voortgezette hechtenis van een persoon.32. Deze tijdelijke overbrenging heeft niets van doen met een situatie als die in het hoofdgeding, waarin de voorlopige hechtenis van de betrokken persoon geenszins de vergaring van bewijsmateriaal dient, maar uitsluitend wordt gevraagd teneinde ervoor te zorgen dat deze persoon, na in beschuldiging te zijn gesteld, voor de bevoegde vonnisrechter van de uitvaardigende staat kan verschijnen.

Wat het tweede deel van het EOB in kwestie betreft, namelijk het verzoek om de verdachte te horen zodat zij alle relevante opmerkingen kan maken over de vermelde feiten in de aan haar betekende tenlastelegging, heb ik er reeds op gewezen dat artikel 10, lid 2, onder c), en artikel 24, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/41 uitdrukkelijk bepalen dat het verhoren van een verdachte of een beschuldigde persoon tot de onderzoeksmaatregelen behoort waarvoor een dergelijk bevel kan worden uitgevaardigd.

Zoals de Commissie terecht opmerkt, kan een dergelijk verzoek om verhoor echter alleen binnen het toepassingsgebied van een EOB vallen indien dat verhoor daadwerkelijk tot doel had om bewijsmateriaal te verkrijgen. Dit zou niet het geval zijn indien het verzoek om verhoor in werkelijkheid alleen tot doel had om de verdachte in de gelegenheid te stellen haar rechten van verdediging uit te oefenen door haar opmerkingen kenbaar te maken over de tegen haar ingeleide vervolgingsprocedure. In dit verband stel ik vast dat AK en de Franse regering het oneens zijn over het doel van het verhoor waarom in het in EOB in kwestie was verzocht. Terwijl de Franse regering van mening is dat uit genoemd EOB onbetwistbaar blijkt dat dit verzoek tot doel had om bewijsmateriaal te verkrijgen, houdt AK vol dat het verhoor enkel tot doel had om haar rechten van verdediging te waarborgen met betrekking tot de haar ten laste gelegde feiten.33.

Het is aan de verwijzende rechter om het precieze doel van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde verzoek om verhoor vast te stellen. Indien deze rechter tot de bevinding zou komen dat dit verzoek niet tot doel had om bewijsmateriaal te verkrijgen, dan moet daaruit worden geconcludeerd dat zowel genoemd verzoek als het verzoek om kennisgeving van de tenlastelegging buiten het toepassingsgebied van het EOB valt. Mocht de verwijzende rechter daarentegen vaststellen dat het verzoek om verhoor daadwerkelijk tot doel had om bewijsmateriaal te verkrijgen, dan kan hij dit deel van het EOB mijns inziens valideren, mits uiteraard is voldaan aan de in richtlijn 2014/41 gestelde voorwaarden ter zake van de inhoud en vorm van een dergelijk bevel, alsook aan de overige daarin neergelegde vormvoorschriften.34. Naar mijn aanvoelen zou een algehele weigering tot uitvoering van het EOB op grond dat daarin geen verzoek om kennisgeving van een tenlastelegging mag worden opgenomen, buitensporig zijn en indruisen tegen de met deze richtlijn nagestreefde doelstelling van doeltreffendheid.