1.1 De inherente spanning tussen opportuniteitsbeginsel en Europees recht

De strafrechtspleging van de lidstaten van de Europese Unie opereert in een veeleisende context. Uitgangspunten van straf- en strafprocesrecht kunnen niet zinvol worden bestudeerd zonder de relevante internationale context daarbij te betrekken. Voor enkele beginselen van het strafrecht geldt zelfs, dat de inhoud daarvan rechtstreeks wordt beïnvloed door het Europese recht. Deze betekenis van het Europese recht, niet alleen voor de Nederlandse samenleving maar ook voor het recht als maatschappelijk ordeningsmechanisme, wordt tegenwoordig gezien als een belangrijk thema voor het wetenschappelijk onderzoek.1 De beïnvloeding van het strafrecht door het recht van de Europese Unie staat ook in dit proefschrift centraal, en wel ten aanzien van het opportuniteitsbeginsel, dat als uitgangspunt voor het strafrechtelijk optreden onder meer is aanvaard in het Nederlandse recht.

Het opportuniteitsbeginsel is een systeemkenmerk van het Nederlandse strafrecht. Het geeft aan autoriteiten van politie en Openbaar Ministerie (hierna: om) de mogelijkheid om terughoudend op te treden bij normovertredingen. Ook wanneer er voldoende aanknopingspunten bestaan om strafrechtelijk ingrijpen juridisch te rechtvaardigen, kan daar van worden afgezien. Daarbij wordt als criterium gebruikt dat het ‘algemeen belang’ met een dergelijke beslissing is gediend. Dit opportuniteitsbeginsel is echter in Europese context problematisch. De effectiviteit van het Europese recht kan immers worden ondermijnd doordat op nationaal niveau weinig of geen prioriteit gegeven wordt aan de handhaving daarvan. Wanneer de strafvorderlijke autoriteiten van de lidstaten een strafbaar feit constateren dat een Europeesrechtelijke dimensie bezit, en strafrechtelijk optreden om de een of andere reden achterwege laten, wordt het effect dat uitgaat van die Europese norm verminderd.

Daarnaast vereist de vergaande integratie binnen de Europese Unie ook een afstemming van de wijze waarop de lidstaten onderling in strafzaken samenwerken, door onder meer de beleidsvrijheid op nationaal niveau te verkleinen. De autoriteiten van de lidstaten hebben dan niet meer de mogelijkheid om eigen prioriteiten een hoger gewicht toe te kennen dan de verzoeken die uitgaan van een andere lidstaat. Strafvorderlijke autoriteiten hebben in toenemende mate te maken met de belangen en vereisten van andere eu-lidstaten en van de Europese Unie als zodanig. Gezien de vergaande mate van samenwerking die de lidstaten van de Europese Unie onderling tot stand hebben gebracht, is het bestaan van ruime discretionaire bevoegdheden op nationaal niveau verdacht: deze bieden de mogelijkheid om, ten koste van de gemeenschappelijke belangen, het eigenbelang te laten zegevieren. Op strafrechtelijk gebied vormt het opportuniteitsbeginsel de meest in het oog lopende rechtsfiguur die een dergelijke dwarsbomende functie kan bezitten. Tussen het recht van de Europese Unie en het opportuniteitsbeginsel bestaat dan ook een inherente spanning, die de aanleiding vormt voor dit onderzoek.

In de juridische literatuur worden al sinds de oprichting van de Europese Gemeenschappen problemen gesignaleerd die voortvloeien uit de spanning tussen het Europese recht en het opportuniteitsbeginsel. Deze problemen beperken zich niet tot een effectiviteits- of samenwerkingsprobleem, en zijn niet zonder meer onder één noemer te brengen of anderszins gemakkelijk op te lossen, en vallen bovendien bij een oppervlakkige beschouwing niet gemakkelijk in het oog. Daarom ook stelt Reijntjes: ‘De strijd om het opportuniteitsbeginsel lijkt op het eerste gezicht beslecht, maar in werkelijkheid woedt zij, als een veenbrand, onder de oppervlakte door.’2 De Europese dimensie, die daarvan misschien wel de belangrijkste oorzaak is, staat hier centraal. De confrontatie van het Europese recht met het opportuniteitsbeginsel kan de ‘veenbrand’ hopelijk flink aanwakkeren en aan de oppervlakte brengen. Daartoe zullen hieronder eerst enkele concrete problemen worden aangedragen als illustratie van deze spanning tussen het opportuniteitsbeginsel en het recht van de Europese Unie, en als schets van het probleem dat aan dit onderzoek ten grondslag ligt. Vervolgens zullen die problemen nog nader worden geanalyseerd, zal een vraagstelling worden geformuleerd en een aanpak gepresenteerd.