HvJ EU, 05-09-2012, nr. C-355/10

De Raad voert primair aan dat het beroep van het Parlement niet-ontvankelijk is. Het Parlement heeft geen procesbelang en evenmin het recht om op te komen tegen het bestreden besluit, aangezien het geen gebruik heeft gemaakt van zijn recht om tegen de vaststelling van dit besluit bezwaar te maken op de in artikel 5 bis, lid 4, sub e, van het tweede comitologiebesluit genoemde gronden. Indien het Parlement twijfels had over de wettigheid van het bestreden besluit, had het daartegen bezwaar moeten maken volgens de regelgevingsprocedure met toetsing, in welk geval dit besluit niet had kunnen worden vastgesteld.

De in casu aan de orde zijnde situatie is anders dan die in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 12 juli 1979, Italië/Raad (C-166/78, Jurispr. blz. 2575), waarin het Hof een beroep van een lidstaat die binnen de Raad vóór de bestreden handeling had gestemd, ontvankelijk heeft verklaard. De toetsing die het Parlement verricht om uit te maken of een voorgestelde maatregel de bij het basisbesluit verleende uitvoeringsbevoegdheden overschrijdt, is een formele procedurestap bij de vaststelling van de betrokken handeling en vereist geen politieke beoordeling maar wel een toetsing van de naleving van de wettigheidsvoorwaarden.

Het Parlement stelt dat het geen procesbelang hoeft aan te tonen, ingevolge artikel 263, tweede alinea, VWEU en de rechtspraak van het Hof (zie arrest van 26 maart 1987, Commissie/Raad, 45/86, Jurispr. blz. 1493, punt 3). Gesteld dat dit bewijs vereist is, staat het vast dat er in casu een procesbelang bestaat, aangezien de wettigheid wordt bestreden van een bindende handeling van de Unie en de prerogatieven van het Parlement ter discussie worden gesteld door de vaststelling van een rechtshandeling in het kader van een uitvoeringsprocedure in plaats van een wetgevingsprocedure (arrest van 18 juni 1996, Parlement/Raad, C-303/94, Jurispr. blz. I-2943, punten 19 en 20).

De in artikel 5 bis, lid 4, sub e, van het tweede comitologiebesluit bedoelde toetsing door het Parlement van een voorgestelde uitvoeringsmaatregel heeft niet tot gevolg dat het recht van deze instelling om de rechterlijke toetsing van een dergelijke maatregel te vorderen wordt beperkt. Bovendien is het Parlement niet verplicht zijn vetorecht te gebruiken wanneer het twijfelt aan de wettigheid van een voorgestelde uitvoeringsmaatregel.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het in artikel 263, lid 2, VWEU bedoelde beroepsrecht van de lidstaten, het Parlement, de Raad en de Commissie worden uitgeoefend zonder dat een procesbelang behoeft te worden aangetoond (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Italië/Raad, punt 6, en Commissie/Raad, punt 3; arresten van 21 januari 2003, Commissie/Parlement en Raad, C-378/00, Jurispr. blz. I-937, punt 28; 1 oktober 2009, Commissie/Raad, C-370/07, Jurispr. blz. I-8917, punt 16, en 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C-463/10 P en C-475/10 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 36).

Bovendien blijkt ook uit de rechtspraak van het Hof dat de uitoefening van dit recht niet afhangt van het standpunt dat de instelling of de lidstaat die het beroep instelt, bij de procedure tot vaststelling van de betrokken handeling heeft ingenomen (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Italië/Raad, punt 6, en Commissie/Parlement en Raad, punt 28).

Dat het Parlement overeenkomstig artikel 5 bis, lid 4, sub e, van het tweede comitologiebesluit de mogelijkheid heeft gehad om met de meerderheid van zijn leden bezwaar te maken tegen de vaststelling van het bestreden besluit, betekent niet dat deze instelling haar beroepsrecht verliest, zoals de advocaat-generaal in de punten 20 en 22 van zijn conclusie heeft opgemerkt.

Via de regelgevingsprocedure met toetsing kan het Parlement overeenkomstig punt 7 bis van de considerans van het tweede comitologiebesluit weliswaar een toetsing verrichten voordat een maatregel wordt vastgesteld, maar dit kan niet in de plaats komen van een rechterlijke toetsing. Dat het Parlement in het kader van een dergelijke procedure geen bezwaar heeft gemaakt tegen de vaststelling van een handeling, kan dus niet tot gevolg hebben dat een beroep tot nietigverklaring waarmee de wettigheid van de vastgestelde handeling ter discussie wordt gesteld, niet-ontvankelijk is.

Het beroep tot nietigverklaring is bijgevolg ontvankelijk.

Partijen zijn het in wezen oneens over de beginselen inzake de uitvoeringsbevoegdheden en over de vraag of het bestreden besluit kon worden vastgesteld op basis van de uitvoeringsbevoegdheden.

De in casu aan de orde zijnde machtigingsbepaling, artikel 12, lid 5, SGC, bepaalt dat ‘aanvullende maatregelen inzake de bewaking [kunnen] worden vastgesteld […] die niet-essentiële onderdelen van [de Schengengrenscode] beogen te wijzigen door haar aan te vullen’. Die bepaling, gelezen in samenhang met artikel 33, lid 2, SGC, verwijst voor de te volgen procedure naar het tweede comitologiebesluit, dat op artikel 202, derde streepje, EG is gebaseerd.

Volgens vaste rechtspraak is alleen de Uniewetgever bevoegd om de essentiële voorschriften van de beschouwde materie vast te stellen (zie in die zin arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 36; arresten van 14 oktober 1999, Atlanta/Europese Gemeenschap, C-104/97 P, Jurispr. blz. I-6983, punt 76, en 6 juli 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, C-356/97, Jurispr. blz. I-5461, punt 21). De essentiële voorschriften van de betrokken materie moeten worden vastgesteld in de basisregeling en de vaststelling ervan kan niet worden gedelegeerd (zie in die zin arrest van 13 juli 1995, Parlement/Commissie, C-156/93, Jurispr. blz. I-2019, punt 18; arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 23; arresten van 11 november 1999, Söhl & Söhlke, C-48/98, Jurispr. blz. I-7877, punt 34, en 6 mei 2008, Parlement/Raad, C-133/06, Jurispr. blz. I-3189, punt 45).

De vaststelling van bepalingen waarbij politieke keuzes moeten worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, kan dus niet worden gedelegeerd.

Bijgevolg kunnen uitvoeringsmaatregelen geen essentiële onderdelen van een basisregeling wijzigen en een basisregeling niet aanvullen met nieuwe essentiële onderdelen.

Anders dan de Raad en de Commissie betogen, staat het niet alleen aan de Uniewetgever te beoordelen welke onderdelen van een materie essentieel zijn; deze beoordeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn.

In dit verband moet rekening worden gehouden met de kenmerken en de bijzonderheden van het betrokken gebied.

Wat de vraag betreft of de Raad het bestreden besluit als een maatregel ter uitvoering van artikel 12 SGC inzake de grensbewaking mocht vaststellen op basis van artikel 12, lid 5, moet om te beginnen de inhoud van dat artikel worden onderzocht.

Artikel 12, leden 1 en 4, SGC bepaalt dat de bewaking is bedoeld om onrechtmatige grensoverschrijding te voorkomen, grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden en maatregelen tegen illegaal binnengekomen personen te nemen en deze personen aan te houden. In punt 6 van de considerans van de SGC heet het bovendien dat het grenstoezicht beoogt te helpen ‘de illegale immigratie en de mensenhandel te bestrijden en bedreigingen van de binnenlandse veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid en de internationale betrekkingen van de lidstaten te beperken’.

Met betrekking tot de grensbewakingsoperaties bevat artikel 12 SGC in de leden 2 tot en met 4 bepalingen over sommige aspecten van de werking van bewakingsoperaties, welke bepalingen zich ertoe beperken de taak van de grenswachters abstract te beschrijven. In het bijzonder bepaalt artikel 12, lid 2, tweede alinea, dat de bewaking ‘op zodanige wijze [wordt] uitgeoefend dat ontwijking van de controles aan de grensdoorlaatposten wordt voorkomen en ontmoedigd’. Evenzo bepaalt artikel 12, lid 3, eerste volzin, dat ‘[d]e bewaking tussen de grensdoorlaatposten wordt verricht door grenswachters waarvan het aantal en de methoden op de bestaande of voorziene gevaren en bedreigingen zijn toegesneden’.

Wat de machtiging van de betrokken instelling betreft om uitvoeringsmaatregelen inzake de grensbewaking te nemen, bepaalt artikel 12, lid 5, SGC overeenkomstig de in punt 64 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak dat ‘aanvullende maatregelen inzake de bewaking [kunnen] worden vastgesteld […] die niet-essentiële onderdelen van [de Schengengrenscode] beogen te wijzigen door haar aan te vullen’. Overigens heeft de delegatie van de uitvoeringsbevoegdheden volgens punt 17 van de considerans van de Schengengrenscode en punt 4 van de considerans van verordening nr. 296/2008 slechts betrekking op bepaalde gedetailleerde praktische regels voor het grenstoezicht.

Weliswaar vermeldt de Schengengrenscode, de basisregeling ter zake, in artikel 12, lid 4, dat de bewaking tot doel heeft personen die illegaal de grens overschrijden aan te houden, maar zij bevat geen voorschriften over de maatregelen die de grenswachters tegen personen of schepen mogen aanwenden wanneer deze worden aangehouden en daarna, zoals dwangmaatregelen, het gebruik van wapens, het terugzenden van de aangehouden personen naar een bepaalde plaats of maatregelen jegens personen die betrokken zijn bij mensenhandel.

De bijlage bij het bestreden besluit bepaalt in punt 2.4 van deel I welke maatregelen grenswachters kunnen nemen tegen de opgespoorde schepen en de personen aan boord daarvan. In dit verband zijn volgens punt 2.4, sub b, d, f en g, met name toegestaan: het stoppen, het aan boord gaan, het doorzoeken en de inbeslagname van het schip, het doorzoeken en de aanhouding van personen aan boord van het schip en het schip of deze personen naar een derde land brengen en dus het nemen van dwangmaatregelen jegens personen en schepen die onder de soevereiniteit zouden kunnen vallen van hun vlaggenstaat.

Bovendien heet het in punt 1.1 van deel II van die bijlage in het bijzonder dat eenheden die deelnemen aan door het agentschap gecoördineerde operaties aan de maritieme buitengrenzen bijstand moeten verlenen aan alle schepen of personen die in nood zijn op zee. In punt 2 van deel II zijn voorschriften opgenomen over de ontscheping van onderschepte of geredde personen, waarbij punt 2.1, tweede alinea, preciseert dat voorrang moet worden gegeven aan ontscheping in het derde land dat het schip dat de betrokkenen vervoert, heeft verlaten.

In de eerste plaats moeten bij de vaststelling van de — in de twee voorgaande punten van het onderhavige arrest vermelde — voorschriften inzake de toekenning aan grenswachters van bevoegdheden tot het nemen van dwangmaatregelen, politieke keuzes worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, aangezien aan de hand van complexe beoordelingen een evenwicht moet worden gezocht tussen de uiteenlopende belangen die aan de orde zijn. Naargelang de politieke keuzes waarop de vaststelling van dergelijke voorschriften berust, kunnen de bevoegdheden van de grenswachters aanzienlijk verschillen; zo kan voor de uitoefening ervan een machtiging vereist zijn of kan aan de uitoefening ervan een verplichting zijn verbonden of een verbod, bijvoorbeeld het verbod om dwangmaatregelen aan te wenden, om wapens te gebruiken of om de aangehouden personen naar een bepaalde plaats terug te zenden. Overigens kan de uitoefening van die bevoegdheden, wanneer zij het nemen van maatregelen jegens schepen betreffen, afhankelijk van de omvang van deze bevoegdheden inbreuk maken op de soevereiniteitsrechten van derde landen waarvan de betrokken schepen de vlag voeren. De vaststelling van dergelijke voorschriften vormt dan ook een belangrijke evolutie in het Schengengrenscodesysteem.

In de tweede plaats moet worden benadrukt dat bepalingen inzake de toekenning aan grenswachters van bevoegdheden van openbaar gezag, zoals de in het bestreden besluit verleende bevoegdheden, waaronder de arrestatie van de aangehouden personen, de inbeslagname van schepen en de terugzending van de aangehouden personen naar een bepaalde plaats, dermate belangrijke inmengingen in grondrechten van de betrokkenen mogelijk maken dat het optreden van de Uniewetgever vereist is.

De vaststelling van bepalingen als die in deel I, punt 2.4, en deel II, punten 1.1 en 2.1, van de bijlage bij het bestreden besluit vereist politieke keuzes in de zin van de twee voorgaande punten van het onderhavige arrest, zodat zij meer is dan een aanvullende maatregel in de zin van artikel 12, lid 5, SGC en in het kader van het institutionele stelsel van de Unie tot de verantwoordelijkheid van de Uniewetgever behoort.

In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 61 en 66 van zijn conclusie heeft uiteengezet, de delen I en II van de bijlage bij het bestreden besluit essentiële onderdelen bevatten van de bewaking van de maritieme buitengrenzen.

De enkele omstandigheid dat het opschrift van deel II van de bijlage bij het bestreden besluit het woord ‘richtsnoeren’ bevat en dat artikel 1, tweede volzin, van dat besluit preciseert dat de voorschriften en richtsnoeren van dat deel ‘niet-bindend’ zijn, kan niet afdoen aan de vaststelling dat het om essentiële voorschriften gaat.

Deel II van die bijlage vormt namelijk overeenkomstig artikel 1, tweede volzin, van dat besluit een onderdeel van het operationele plan dat voor elke door het agentschap gecoördineerde operatie wordt opgesteld. Artikel 8 sexies van de Frontex-verordening bepaalt dat dit plan ‘de precieze voorwaarden voor het inzetten van de teams’ vaststelt, en volgens artikel 8 octies van deze verordening wordt op ‘de correcte uitvoering’ van dit plan toegezien door de coördinerend functionaris.

Aangezien de in dat plan gestelde voorwaarden dus moeten worden nageleefd, volgt daaruit noodzakelijkerwijs dat de voorschriften in deel II, punten 1.1 en 2.1, van de bijlage bij het bestreden besluit bestemd zijn om bindende rechtsgevolgen te sorteren.

Tot slot bevat het bestreden besluit weliswaar ook gedetailleerde praktische regels voor de uitoefening van de grensbewaking, maar hangen alle voorschriften in respectievelijk de delen I en II van de bijlage bij dat besluit samen omdat zij betrekking hebben op het verloop van respectievelijk bewakingsoperaties en reddingsoperaties.

Het bestreden besluit moet dan ook in zijn geheel nietig worden verklaard omdat het essentiële onderdelen van de bewaking van de maritieme buitengrenzen van de lidstaten bevat die meer zijn dan aanvullende maatregelen in de zin van artikel 12, lid 5, SGC en alleen de Uniewetgever een dergelijk besluit had kunnen vaststellen.

Bijgevolg hoeft niet te worden ingegaan op het betoog van het Parlement dat het bestreden besluit essentiële onderdelen van de Schengengrenscode en de Frontex-verordening wijzigt.