Gerecht EU, 17-05-2018, nr. T-429/13, nr. T-451/13

Allereerst moet worden opgemerkt, dat het begrip ‘monitoringgegevens’ in verordening nr. 1107/2009 niet wordt gedefinieerd.

Niettemin volgt uit de antwoorden van de partijen op een schriftelijke vraag van het Gerecht dat monitoringgegevens gegevens zijn die zijn verzameld na de daadwerkelijke toepassing in het veld van gewasbeschermingsmiddelen die een krachtens verordening nr. 1107/2009 goedgekeurde stof bevatten. In sommige gevallen worden deze gegevens verzameld in het kader van toezichtprogramma's die over een periode van jaren worden uitgevoerd en in beginsel geen controlegroep bevatten die niet aan de betrokken stof wordt blootgesteld, waarin de niet-gesimuleerde toepassing van pesticiden wordt geobserveerd en bestudeerd. Aangezien het gaat om studies zonder interventie, zijn de parameters voor de blootstelling van de bijen aan de bestrijdingsmiddelen gedefinieerd noch gecontroleerd. Ondanks het feit dat in bepaalde toezichtprogramma's pogingen zijn gedaan om standaarden te ontwikkelen, ontbreekt bij toezichtstudies bovendien een uniforme methodologie die kan zorgen voor een homogene kwaliteit van de gegenereerde gegevens, waarvan de kwaliteit dus afhangt van de naleving van de beginselen en goede praktijken op wetenschappelijk gebied. A fortiori zijn de kwaliteit en de homogeniteit van de monitoringgegevens die buiten een toezichtsprogramma zijn verzameld niet gewaarborgd.

Voorts blijkt uit de antwoorden van partijen op de schriftelijke vragen van het Gerecht dat de toezichtstudies moeten worden onderscheiden van de veldstudies, ook wel aangeduid als ‘fase 3-studies’. Deze laatste studies zijn namelijk experimentele studies, met duidelijk omschreven parameters en met een controlegroep bestaande uit niet-blootgestelde kolonies, die worden uitgevoerd over een periode van weken of maanden en waarin de reële omstandigheden waaronder kolonies aan pesticiden worden blootgesteld zoveel mogelijk worden gesimuleerd.

De Commissie wijst erop dat, gelet op het ontbreken van een controlepopulatie en duidelijk omschreven wetenschappelijke parameters die de geobserveerde situatie onderscheiden van een controlepopulatie, uit de toezichtstudies geen geloofwaardige conclusies over causaal verband kunnen worden getrokken. Daaruit leidt zij af dat de toezichtstudies wel een aanwijzing kunnen vormen voor een risico, maar dat zij in tegenstelling tot veldstudies niet kunnen dienen als bewijs dat risico ontbreekt.

Ter terechtzitting hebben verzoeksters deze stelling betwist.

Bayer heeft in dit verband verklaard dat op basis van de toezichtstudies een correlatie kon worden vastgesteld tussen de verschillende factoren — in casu tussen de blootstelling van bijen aan de gewassen die worden behandeld met bestrijdingsmiddelen die de bedoelde stoffen bevatten enerzijds, en een eventuele toegenomen sterfte onder de bijen of een vermindering of verdwijning van de kolonies anderzijds. Volgens haar kan, terwijl op basis van het bestaan van een correlatie tussen deze twee feiten op zichzelf niet kan worden geconcludeerd dat er sprake is van een causaal verband, op basis van het ontbreken van een correlatie worden geconcludeerd dat er geen causaal verband bestaat. Aangezien er in casu geen monitoringgegevens bestaan die wijzen op een correlatie tussen de toepassing van pesticiden die de bedoelde stoffen bevatten en een toegenomen sterfte van bijen of verdwijning van kolonies, zou kunnen worden geconcludeerd dat deze pesticiden geen risico's veroorzaken.

Syngenta heeft op haar beurt betoogd dat het verzamelen van monitoringgegevens integraal onderdeel was van de follow-up van de goedkeuring van de werkzame stoffen, naar welke goedkeuring in de regelgeving herhaaldelijk werd verwezen. Aangezien de toezichtstudies de meest denkbare realistische veldstudies zijn, meent Syngenta dat niet aan de hierdoor gegenereerde monitoringgegevens mag worden voorbijgegaan.

In dit verband moet allereerst de poging van Syngenta om de toezichtstudies gelijk te stellen met de veldstudies of de fase 3-studies worden verworpen. Zoals is uiteengezet in de punten 202 en 203 supra, zijn de veldstudies duidelijk geparametriseerde wetenschappelijke experimenten met een controlegroep, terwijl de toezichtstudies observatiestudies (zonder interventie) zijn, waarvan de parameters niet worden vastgesteld. Bijgevolg verschilt de kwaliteit van de gegevens die door deze twee soorten onderzoek worden gegenereerd, met name wat betreft de mate waarin zij kunnen dienen als grond voor conclusies over verbanden tussen oorzaak en gevolg van een waargenomen verschijnsel, of over het ontbreken van een causaal verband indien geen verschijnsel is waargenomen.

Aldus moet worden opgemerkt dat, anders dan Bayer heeft gesuggereerd, op basis van de toezichtstudies enkel kan worden vastgesteld dat twee waargenomen feiten naast elkaar bestaan, en niet dat hiertussen een correlatie bestaat, welk begrip veronderstelt dat tussen de twee feiten een verband wordt aangetoond. Gelet op het feit dat in toezichtstudies geen sprake is van gedefinieerde en gecontroleerde parameters, kan een dergelijk verband tussen twee waargenomen feiten in een dergelijke studie juist niet worden vastgesteld. Immers, aangezien in het veld sprake is van een veelheid van ongedefinieerde en oncontroleerbare factoren die de waargenomen feiten mogelijk beïnvloeden (blootstelling, hoogte, weersomstandigheden, omgeving van de bijenkorven, naburige gewassen, enz.), kunnen twee feiten die tegelijkertijd zijn waargenomen niet met zekerheid aan elkaar worden gekoppeld in de zin van een correlatie.

Hieruit volgt dat de monitoringgegevens — of zij nu al dan niet zijn verzameld in het kader van een toezichtprogramma — niet kunnen worden gelijkgesteld met gegevens die zijn gegenereerd in veldstudies wat de vraag betreft of zij kunnen dienen als grondslag voor wetenschappelijke conclusies over het al dan niet bestaan van een oorzakelijk verband.

Dit maakt monitoringgegevens daarom nog niet overbodig of irrelevant. Hieruit kan immers informatie worden verkregen over het al dan niet samenvallen van de toepassing van gewasbeschermingsmiddelen die de bedoelde stoffen bevatten enerzijds, en een grote sterfte onder bijen of verdwijning van kolonies anderzijds. Deze informatie kan vervolgens door de betrokken risicobeheerders worden gebruikt als aanwijzing voor het al dan niet bestaan van risico's — ook al kan zij deze niet met zekerheid vaststellen. De terecht door Syngenta opgemerkte verwijzingen naar de monitoringgegevens in een aantal bepalingen van verordening nr. 1107/2009 moeten in die zin worden opgevat.

Derhalve betoogt de Commissie terecht dat, ofschoon toezichtstudies aanwijzingen aan het licht kunnen brengen voor het bestaan van een risico, deze, in tegenstelling tot veldonderzoek, niet kunnen dienen als bewijs dat een risico ontbreekt.

Uit artikel 21, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009 (zie punt 9 supra) blijkt dat de Commissie, ook al kan zij ‘rekening houden’ met het verzoek van een lidstaat om de goedkeuring van een werkzame stof te herzien, vrij blijft in haar beoordeling van de vraag of een dergelijke herziening moet worden verricht in het licht van de nieuwe beschikbare wetenschappelijke kennis. Dit vormt overigens een bescherming van de producenten van goedgekeurde werkzame stoffen tegen ongegronde of zelfs onrechtmatige verzoeken om herziening, die door de lidstaten zouden kunnen worden ingediend.

Anders dan Bayer beweert, zijn de monitoringgegevens uitsluitend in die alinea, tweede zin, vermeld ter beschrijving van de voorwaarden waaronder de lidstaten kunnen verzoeken om herziening van een goedkeuring, en niet voor de beschrijving van de voorwaarden waaronder de Commissie kan besluiten om een herzieningsprocedure in te leiden. Deze laatste voorwaarden zijn namelijk vastgesteld in artikel 21, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1107/2009, dat uitsluitend bepaalt dat rekening wordt gehouden met ‘nieuwe wetenschappelijke en technische kennis’. Was dit anders, dan zou de tweede alinea dubbelop zijn, omdat die zou bepalen dat de Commissie rekening moest houden met nieuwe wetenschappelijke en technische kennis, die al wordt genoemd in de eerste alinea, tweede zin.

In dit verband zij eraan herinnerd dat de herbeoordeling van de goedkeuring van een werkzame stof juist ten doel heeft de nieuwe wetenschappelijke kennis grondig te verifiëren, en te onderzoeken of deze kennis de conclusie rechtvaardigt dat niet langer (geheel) aan de in artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 gedefinieerde goedkeuringscriteria wordt voldaan (zie punt 160 supra).

Hieruit volgt dat, in het geval deze kennis niet op overeenstemmende wijze gewag zou maken van een toegenomen bijensterfte of van een verdwijning van kolonies die samenvalt met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die de bedoelde stoffen bevatten, de door verzoeksters aangevoerde monitoringegevens zeker twijfel zouden kunnen zaaien ten aanzien van de bezorgdheid die was gewekt naar aanleiding van de in de punten 197 en 198 supra samengevatte resultaten van de studies van Henry, Whitehorn en Schneider. De gegevens konden daarentegen niet aantonen dat deze bezorgdheid ongegrond was.

Derhalve heeft de Commissie in casu terecht kunnen oordelen dat de goedkeuring van de bedoelde stoffen moest worden herzien.

Bijgevolg moeten de grieven inzake de toepassing van artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 worden afgewezen.

Om te beginnen zij er in dit verband aan herinnerd dat het advies van de EFSA een zogenoemd document ‘van hoog niveau’ vormt, omdat het een overzicht geeft van de stand van de wetenschappelijke kennis op het gebied van de beoordeling van risico's van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen om hieruit voorstellen af te leiden met betrekking tot de beschermingsdoelstellingen die op dit gebied moeten worden behaald en met betrekking tot de factoren die bij de risicobeoordeling in aanmerking moeten worden genomen. Een leidraad daarentegen bevat de beschermingsdoelstellingen zoals deze door de risicobeheerder zijn vastgesteld alsmede, teneinde deze doelstellingen te bereiken, richtlijnen voor de mate van voorzorg waarmee deze gegevens moeten worden geïnterpreteerd (zie punten 235 en 241 supra).

Voorts betogen verzoeksters dat zij, dat bij gebreke van een geldende leidraad, rekening houdend met de huidige stand van de wetenschappelijke kennis zoals vermeld in het advies van de EFSA, niet konden weten welke tests zij hadden moeten uitvoeren om de gegevens te genereren die naar was vastgesteld in de conclusie van de EFSA, ontbraken (zie punt 227 supra). Deze omstandigheden zijn niet door de Commissie betwist.

Het advies van de EFSA is gepubliceerd op 23 mei 2012 (zie punt 22 supra). Vervolgens heeft de EFSA op grond van dat advies een ontwerp-leidraad opgesteld, waarvan een eerste ontwerp op 20 september 2012 is gepubliceerd voor openbare raadpleging en dat, op de datum van de terechtzitting in de onderhavige zaken, niet definitief is goedgekeurd (zie punten 242 en 243 supra). Tegelijkertijd is de EFSA op 25 april 2012 echter een tweede opdracht gegeven, gericht op de beoordeling van de risico's van de bedoelde stoffen (zie punt 21 supra). Zoals verzoeksters terecht aanvoeren, maakte het door de Commissie opgelegde tijdschema het voor de EFSA dus onmogelijk om de risicobeoordeling te verrichten op basis van een leidraad die rekening hield met de stand van de wetenschappelijke kennis die in haar advies was opgetekend en die naar behoren was aangenomen.

Ten slotte zij eraan herinnerd dat het advies van de EFSA ten eerste is opgesteld naar aanleiding van incidenten en informatie die twijfel deden rijzen over de vraag de tot dan toe toegepaste beoordeling van de risico's voor bijen van de bedoelde stoffen volledig en voldoende was (zie punt 17 supra), en ten tweede in de context van een wijziging van de voorwaarden voor goedkeuring van de werkzame stoffen met betrekking tot het voor bijen gevormde risico van de pesticiden.

In de eerste plaats kan, aangezien het advies van de EFSA een overzicht bevatte van de stand van de wetenschappelijke kennis die bestond op de datum dat dit advies werd vastgesteld (zie punt 234 supra), hetgeen niet door verzoeksters wordt betwist, en de Commissie in casu rekening moest houden met de meest recente wetenschappelijke en technische kennis (zie punt 289 supra), geen enkel verwijt worden ontleend aan het feit dat de EFSA bij de risicobeoordeling is uitgegaan van haar advies.

In de tweede plaats lijkt het waarschijnlijk of zelfs evident dat door uitstel van de einddatum voor de risicobeoordeling door de EFSA om te wachten tot een leidraad voor de testen was afgerond en voorts verzoeksters in staat te stellen die leidraad in aanmerking te nemen, rekening had kunnen worden gehouden met een nog meer geavanceerde stand van de wetenschappelijke kennis dan die welke bleek uit het advies van de EFSA. Daar wetenschap in het algemeen altijd kan evolueren en de wetenschap op het gebied van de invloed van pesticiden op bijen zich sinds enkele jaren bijzonder sterk ontwikkelt, had door ieder uitstel van de einddatum voor de risicobeoordeling van nature rekening kunnen worden gehouden met recentere gegevens en studies. Vanuit dit gezichtspunt impliceert het feit dat de risicobeoordeling per 31 december 2012 is beëindigd dus dat de wetenschappelijke beoordeling van de risico's dus minder uitputtend is geweest dan in het geval deze termijn naar een latere datum was uitgesteld.

Bovendien is de risicobeoordeling hoofdzakelijk uitgevoerd op basis van laboratoriumtests (niveau 1), omdat voor de tests in seminatuurlijke omstandigheden (niveau 2) en in natuurlijke omstandigheden (niveau 3) werd verondersteld dat er een leidraad en geschikte testmethoden bestonden, die op 31 december 2012 nog niet beschikbaar waren. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, heeft de EFSA hierdoor noodzakelijkerwijze moeten vaststellen dat het bestaan van bepaalde risico's niet kon worden uitgesloten, terwijl deze risico's in het licht van de resultaten van latere tests van niveau 2 en 3, in voorkomend geval, hadden kunnen worden ontkracht. Met andere woorden: het is mogelijk dat het feit dat de risicobeoordeling op 31 december 2012 is voltooid meebrengt dat sommige risico's niet konden worden uitgesloten, terwijl zij in werkelijkheid niet bestonden. Een dergelijke situatie had kunnen worden vermeden door de einddatum uit te stellen.

Een dergelijk uitstel zou er echter noodzakelijkerwijs toe hebben geleid dat de Commissie, als risicobeheerder, pas later, zelfs maar onnauwkeurig, kennis had genomen van de mate van risico die door de bedoelde stoffen wordt gevormd en zou dientengevolge hebben geleid tot vertraging in de besluitvorming over de noodzaak en het nut van een wijziging van de goedkeuringsvoorwaarden voor deze stoffen. De Commissie werd dus geconfronteerd met de conflicterende doelstellingen van de spoedige uitvoering van de risicobeoordeling enerzijds en de volledigheid en nauwkeurigheid daarvan anderzijds.

De vraag die in het onderhavige geval rijst is dan ook niet of, in abstracto en zonder beperking in de tijd, een meer volledige en nauwkeurige wetenschappelijke beoordeling mogelijk was geweest. Uit het bovenstaande vloeit voort dat deze vraag waarschijnlijk bevestigend moet worden beantwoord. Daarentegen moet in eerste instantie worden onderzocht of de Commissie de datum van afsluiting van de risicobeoordeling rechtmatig heeft gekozen (zie punten 311 en verder hieronder) en, zo ja, in tweede instantie, of bij deze beoordeling rekening is gehouden met de stand van de wetenschappelijke kennis die op de gekozen datum beschikbaar was (zie punten 354 en volgende hieronder).

Met betrekking tot de keuze van de einddatum voor de risicobeoordeling zij er vooraf aan herinnerd dat de rechterlijke instanties van de Unie de Commissie een grote beoordelingsbevoegdheid hebben toegekend om de doelstellingen die haar bij verordening nr. 1107/2009 zijn toegewezen doelmatig na te streven en wel met name bij de besluiten op het gebied van risicobeheer die zij ingevolge deze verordening moet vaststellen, dat de rechterlijke toetsing in dat verband beperkt is en dat, om vast te stellen of de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan die de nietigverklaring van de handeling waarvan nietigverklaring is gevorderd kan rechtvaardigen, verzoekers voldoende bewijsmiddelen moet overleggen om de beoordelingen die de Commissie van de feiten heeft gemaakt hun plausibiliteit te ontnemen (zie in de punten 143–145 supra aangehaalde rechtspraak).

In casu heeft de Commissie ervoor gekozen de beoordeling van de risico's die door de bedoelde stoffen worden veroorzaakt per 31 december 2012 te laten bijwerken. Zij heeft in dat verband aangevoerd dat een latere datum de verwezenlijking van de doelstellingen van de bestreden handeling in gevaar had kunnen brengen.

In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat artikel 21, lid 2, van verordening nr. 1107/2009 bepaalt dat de EFSA in het kader van een herziening haar advies of de resultaten van haar werk binnen drie maanden na de datum van het verzoek aan de Commissie doet toekomen (zie punt 9 supra). Het moet dus worden vastgesteld dat de datum van 31 december 2012 — acht maanden vanaf de oorspronkelijke versie van de tweede opdracht van 25 april 2012 (zie punt 21 supra), en vijf maanden na de beperking van deze opdracht van 25 juli 2012 (zie punt 25 supra) — de EFSA meer tijd verleende dan wettelijk was bepaald (zie in dat verband tevens punt 351 hierna).

In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat de Commissie terecht heeft mogen oordelen dat het voorzorgsbeginsel zich ertegen verzette dat de aan de EFSA toegekende termijn zodanig werd vastgesteld dat rekening kon worden gehouden met latere wetenschappelijke kennis en met name, zowel door de EFSA als door verzoeksters, rekening kon worden gehouden met de leidraad die op dat moment werd uitgewerkt, en met testen van een hoger niveau die hadden kunnen worden uitgevoerd nadat deze naar behoren was afgerond.

In dit verband moet ten eerste, ten minste bij benadering, worden vastgesteld hoeveel tijd daarvoor nodig zou zijn geweest. In dit verband moet worden benadrukt dat deze periode niet alleen de tijd moet bestrijken die nodig is om de leidraad naar behoren af te ronden en, in voorkomend geval, nieuwe testmethoden uit te werken en goed te keuren, maar ook de tijd die nodig is voor het bedenken en uitvoeren van testen op een hoger niveau om de ontbrekende gegevens te genereren.

Wat betreft de vraag hoeveel tijd nodig zou zijn geweest om een leidraad naar behoren af te ronden en goed te keuren, blijkt uit de in de punten 242 en 243 supra uiteengezette omstandigheden dat het richtsnoerontwerp van 2013 in 2013 is afgerond en ter goedkeuring aan de lidstaten is voorgelegd, met het oog op een inwerkingtreding op 1 januari 2015, en dat deze inwerkingtreding vervolgens meerdere malen moest worden uitgesteld. Zelfs wanneer ervan wordt uitgegaan dat deze leidraad eventueel indien nodig sneller had kunnen worden opgesteld en dat het herhaaldelijke uitstel op de datum van de tweede opdracht, 25 april 2012, niet kon worden voorzien, moest de Commissie op die datum dus uitgaan van het vermoeden dat de richtsnoeren van 2013 niet binnen twee jaar formeel van toepassing zouden zijn.

Voorts betoogt de Commissie, wat betreft de tijd die verzoeksters nodig hadden om de nieuwe tests overeenkomstig de richtsnoeren van 2013 te kunnen uitvoeren, dat voor het genereren van de gegevens die nodig waren om deze leemten op te vullen ‘ten minste een of twee jaar nodig was, gelet op het feit dat veldstudies moeten worden gepland en uitgevoerd in een groeiseizoen’. Naar aanleiding van een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft Bayer bevestigd dat dit een realistische schatting was, terwijl Syngenta zich over dit punt niet heeft uitgelaten.

Hieruit volgt dat, indien men had willen waarborgen dat verzoeksters en de EFSA op nuttige wijze rekening hadden kunnen houden met een leidraad die naar behoren was afgerond en goedgekeurd, de risicobeoordeling voor de bedoelde stoffen ten minste vier jaar had moeten worden uitgesteld (namelijk ten minste twee jaar tussen de datum van de tweede opdracht, 25 april 2012, en de inwerkingtreding van de richtsnoeren van 2013, en twee extra jaren om de nodige testen te verrichten), zelfs zonder rekening te houden met de keren dat de lidstaten de goedkeuring van de richtsnoeren van 2013 later hebben uitgesteld, welk uitstel op het moment van het besluit van de Commissie over de einddatum van de risicobeoordeling niet kon worden voorzien. Het is inderdaad mogelijk deze termijn te verkorten, verondersteld dat verzoeksters bepaalde studies en bepaalde testen hadden kunnen plannen en aanvangen op basis van de ontwerp-leidraad zonder de definitief vastgestelde versie af te wachten. Niettemin lijkt het erop dat de termijn voor uitstel van de risicobeoordeling in het beste geval ex ante had kunnen worden geraamd op een periode tussen twee en een half en drie jaar.

Ten tweede moet, wat betreft de omstandigheden die door de Commissie in aanmerking moeten worden genomen, worden herinnerd aan het volgende:

Voorts zij eraan herinnerd dat de wetenschappelijke en politieke context van dat moment meer bepaald werd gekenmerkt door de volgende elementen:

Bovendien moet rekening worden gehouden met de belangrijke rol die bijen en andere bestuivers spelen voor zowel de natuurlijke flora als de akkerbouwgewassen. De Commissie benadrukt in dit verband, zonder door verzoeksters te worden weersproken, dat de bijen een cruciale rol in het milieu spelen omdat zij de biodiversiteit in stand houden door te zorgen voor de essentiële bestuiving van een grote verscheidenheid van gekweekte en wilde planten. Volgens de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) worden van de ongeveer 100 gewassoorten die zorgen voor 90 % van de voedselzekerheid in de wereld, 71 bestoven door bijen. Alleen al in Europa hangt 84 % van de 264 gewassoorten af van bestuivers, waaronder bijen.

Dit wezenlijke belang van bijen en andere bestuivers komt overigens in het kader van verordening nr. 1107/2009 tot uiting in de aanwezigheid van bijzondere bepalingen die specifieke vereisten opleggen inzake de blootstelling van bijen aan de werkzame stoffen. Punt 3.8.3, van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 (zie punt 10 supra) vereist immers dat de blootstelling van honingbijen aan de betrokken werkzame stof verwaarloosbaar is en geen onaanvaardbare acute of chronische gevolgen heeft voor de kolonie (zie punt 135 supra).

Tot slot moet worden herinnerd aan de rechtspraak die in punt 106 supra is aangehaald en waaruit met name naar voren komt dat de doelstelling van een hoog beschermingsniveau voor het milieu, zoals bedoeld in artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1107/2009, op grond van artikel 11 VWEU en artikel 114, lid 3, VWEU een groter belang toekomt dan economische overwegingen zodat zij beperkingen kan rechtvaardigen die zelfs aanzienlijke negatieve gevolgen hebben voor bepaalde marktdeelnemers.

Wat met name specifiek het voorzorgsbeginsel betreft, vloeit uit de in punt 119 supra aangehaalde rechtspraak voort dat, bij gebreke van wetenschappelijke zekerheid, het nemen van preventieve maatregelen die, wanneer die zekerheid eenmaal is verkregen te voorzichtig zouden kunnen blijken te zijn, op zich niet kan worden beschouwd als schending van het voorzorgsbeginsel en hieraan juist inherent is.

In deze omstandigheden en gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie op dit gebied beschikte (zie punt 311 supra), kon zij zonder een kennelijke beoordelingsfout te begaan oordelen dat de hierboven in punt 318 aangewezen aanvullende termijn, of deze nu twee en een half jaar dan wel vier jaar bedroeg, in ieder geval niet verenigbaar was met de doelstelling een hoog niveau van bescherming van het milieu te handhaven en dat zij krachtens het voorzorgsbeginsel beschermende maatregelen moest nemen zonder te hoeven wachten tot volledig was aangetoond dat de risico's die aan het licht waren gekomen door de in de punten 319 en 320 supra aangehaalde elementen, reëel en ernstig waren.

Bijgevolg moet de grief dat de risicobeoordeling was gebaseerd op het advies van de EFSA en niet op een leidraad, worden afgewezen.

Syngenta betoogt dat de risicobeoordeling overhaast heeft plaatsgevonden, waardoor de kwaliteit en volledigheid van het wetenschappelijk onderzoek in gevaar zijn gekomen. Meer bepaald heeft de EFSA herhaaldelijk aan de Commissie meegedeeld dat het irrealistisch of zelfs onmogelijk zou zijn om de voor de beoordeling opgelegde termijn, die slechts vijf maanden zou zijn geweest, te handhaven.

Daarenboven betoogt Syngenta dat bepaalde, voor deze zaak specifieke omstandigheden problemen konden opleveren en een langere termijn vereisen dan normaliter noodzakelijk voor de beoordeling van de EFSA.

Zo betoogt Syngenta ten eerste dat de EFSA, bij gebreke van een leidraad die was opgesteld op basis van het advies van deze laatste, niet beschikte over enige erkende methode om bedoelde stoffen op onschadelijkheid voor bijen te beoordelen en evenmin over een vastgestelde beschermingsdoelstelling.

Ten tweede betoogt Syngenta dat de EFSA normaliter de beoordelingen die al door de rapporteur-lidstaten zijn uitgevoerd op basis van een door de aanvrager van de goedkeuring ingediend dossier, opnieuw onderzoekt. In de onderhavige zaak echter, bestond er, daar het een herbeoordeling betrof in het kader van een ambtshalve uitgevoerde herziening van de bedoelde stoffen, noch een door de aanvrager voorbereid dossier, noch een rapport van de rapporteur-lidstaat, zodat de EFSA zelf de beoordeling moest uitvoeren.

Ten derde betoogt Syngenta dat de beoordeling, overeenkomstig artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1107/2009 (aangehaald in punt 7 supra), normaliter wordt beperkt tot representatieve gebruiksdoeleinden, terwijl in dit geval de tweede opdracht betrekking had op alle toegestane gebruiksdoeleinden van de bedoelde stoffen.

De Commissie bestrijdt Syngenta's argumenten.

In dit verband zij allereerst opgemerkt dat de door Syngenta aangevoerde termijn van vijf maanden wordt geteld vanaf 25 juli 2012 tot het einde van 2012. De tweede opdracht was echter al op 25 april 2012 gegeven (zie punt 21 supra), terwijl 25 juli 2012 overeenkomt met de datum waarop de tweede opdracht door de Commissie was beperkt naar aanleiding van een e-mailwisseling met de EFSA, teneinde rekening te houden met de bezorgdheden van deze laatste in verband met het feit dat zij de werkzaamheden niet binnen de gestelde termijn kon uitvoeren (zie punt 25 supra). Ofschoon de definitieve omvang van de tweede opdracht dus pas op 25 juli 2012 is bepaald, heeft de EFSA al veel eerder kunnen beginnen met de voorbereidende werkzaamheden. Meer bepaald blijkt uit de e-mailwisseling over dit onderwerp tussen de EFSA en de Commissie dat de lidstaten waren opgeroepen de relevante gegevens in hun bezit voor 8 juni 2012 te verstrekken. Hieruit volgt dat de EFSA beschikte over een termijn van ongeveer acht maanden, die bijgevolg veel langer was dan de door Syngenta gestelde vijf maanden, zelfs indien rekening wordt gehouden met het feit dat de Commissie na 25 april 2012 een aantal vragen inzake de precieze omvang van de taak die de EFSA was opgelegd, heeft moeten ophelderen.

Vervolgens konden de bijzondere omstandigheden waarop Syngenta heeft gewezen (zie punten 345-347 supra) inderdaad de taak van de EFSA bemoeilijken en ertoe leiden dat de risicobeoordeling meer tijd vergde.

Niettemin blijkt dat de termijn waarover de EFSA in casu beschikte niet onredelijk kort was. Zo heeft de Commissie in de eerste plaats aangevoerd, zonder door verzoeksters te zijn weersproken, dat de EFSA in het algemeen tussen zeven maanden en één jaar deed over de afronding van de intercollegiale toetsing en de conclusie voor een werkzame stof. De termijn die in casu was toegekend was dus niet ongebruikelijk. In de tweede plaats vormt het feit dat de beoordeling in casu slechts betrekking had op de risico's voor bijen en niet op alle risico's, een element dat de beoordeling minder complex maakt en ervoor zorgt dat minder tijd nodig is van voor een volledige beoordeling. Bijgevolg hield de termijn die was vastgesteld voor de uitvoering van de tweede opdracht — tussen de vijf en acht maanden, afhankelijk van de gekozen startdatum (zie punt 349 supra) — voldoende rekening met de bijzondere omstandigheden van het geval. In de derde plaats bedroeg de wettelijke termijn van artikel 21, lid 2, van verordening nr. 1107/2009, zoals in punt 313 supra is uiteengezet, maar drie maanden nadat de EFSA was aangezocht. Ofschoon deze wettelijke termijn in casu kennelijk te kort was, moet in ieder geval worden opgemerkt dat verordening nr. 1107/2009 dus ook geen verplichting bevatte om de EFSA meer tijd toe te kennen dat de acht maanden die door de Commissie waren vastgesteld.

Tot slot moet worden benadrukt dat de door Syngenta aangevoerde presentatie die het voormalige hoofd van de eenheid ‘Pesticiden’ van de EFSA op 15 november 2012 heeft gehouden voor een vereniging van producenten van gewasbeschermingsmiddelen, eerder het standpunt van de Commissie lijkt te bevestigen dan dat van verzoeksters. Zoals de Commissie terecht betoogt werd in deze presentatie, die werd gehouden in de eindfase van de risicobeoordeling van de bedoelde stoffen, namelijk weliswaar gewezen op bepaalde problemen die de EFSA ondervond (namelijk het ontbreken van een rapport van een rapporteur-lidstaat en het feit dat de lidstaten gegevens indienden in verschillende formats, talen en termijnen), maar werd hierin niet aangegeven dat de EFSA of het bevoegde afdelingshoofd meenden dat de toegekende termijn onmogelijk kon worden nageleefd of aan de kwaliteit van de resultaten zou afdoen.

Derhalve moet de grief dat de EFSA grote tijdsdruk zou zijn opgelegd, worden afgewezen.

Verzoeksters betogen dat de EFSA in het kader van de risicobeoordeling geen rekening heeft gehouden met belangrijke relevante wetenschappelijke gegevens, zoals de specifieke relevante collegiaal getoetste literatuur, bepaalde studies, de monitoringgegevens en de risicobeperkende maatregelen.

Verzoeksters herinneren aan de in punt 116 supra aangehaalde rechtspraak dat een preventieve maatregel niet kan worden gerechtvaardigd met een zuiver hypothetische benadering van het risico op grond van loutere veronderstellingen die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht, en betogen dat in de conclusies van de EFSA in de meerderheid van de gevallen geen enkel risico is aangeduid, dat uit alle monitoringgegevens naar voren komt dat er geen sprake is van risico en dat de enkele aangeduide risico's louter hypothetisch zijn.

De Commissie betwist verzoeksters' argumenten.

Verzoeksters betogen dat uit de ‘recordsnelheid’ waarmee de Commissie na ontvangst van de conclusies van de EFSA heeft gehandeld duidelijk blijkt dat zij heeft nagelaten de nodige aandacht te besteden aan minder belastende opties. De Commissie heeft noch met de mogelijkheid om minder strenge maatregelen vast te stellen, noch met de mogelijke risicobeperkende maatregelen rekening gehouden.

De Commissie betwist dat de bestreden handeling overhaast is vastgesteld. Zij heeft met name risicobeperkende maatregelen en de verschillende vormen en aspecten daarvan bestudeerd.

Allereerst zij opgemerkt dat de procedure tussen de bekendmaking van de conclusies van de EFSA en de vaststelling van de bestreden handeling is verlopen als volgt:

In dit verband benadrukt de Commissie met betrekking tot ten eerste de tijd die is verstreken tussen de bekendmaking van de conclusies van de EFSA enerzijds, en het voorstel voor de beperkingen die onderwerp zijn van de bestreden handeling anderzijds, dat zij de voorlopige versie van de conclusies van de EFSA heeft ontvangen op 20 december 2013 en zij half maart 2013, dus ongeveer drie maanden later, een eerste voorstel voor een ontwerp van de bestreden handeling aan de SCFCAH heeft gepresenteerd.

Ofschoon dit vanuit puur formeel oogpunt juist is, moet desondanks worden opgemerkt dat de maatregelen uit de bestreden handeling in wezen al zijn voorgesteld in het werkdocument van 28 januari 2013, met het oog op een bespreking tijdens de zitting van de SCFCAH op 31 januari en 1 februari 2013. Dit document bevatte namelijk de volgende passage: ‘Gelet op de leemten in de gegevens en de door de EFSA vastgestelde risico's, is de DG SANCO van mening dat optreden op het gebied van de regelgeving thans dringend noodzakelijk is. We hebben een aantal acties aangewezen: 1. […] het beperken van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die deze stoffen bevatten tot niet voor bijen aanlokkelijke gewassen […] en tot wintergranen […] 5. het beperken van het gebruik tot professionele gebruikers […]’. In werkelijkheid heeft de Commissie, zoals verzoeksters terecht aanvoeren, haar voornemen om het gebruik van de bedoelde stoffen te beperken, met name voor alle voor bijen aanlokkelijke gewassen, derhalve al aangekondigd op 28 januari 2013, dus maar ongeveer vijf weken na ontvangst van de voorlopige versie van de conclusies.

Niettemin lijkt het erop dat deze tijd volstond opdat de diensten van de Commissie een eerste mening konden vormen over de volgens hen passende gevolgen die aan de conclusies van de EFSA moesten worden verbonden en, in bijzonder, zonder voorbij te gaan aan de mogelijkheid minder beperkende maatregelen vast te stellen. In dit verband moet worden benadrukt dat de gebruiksdoeleinden die de Commissie in het werkdocument van 28 januari 2013 voorstelde te beperken, in ruime mate overeenkwamen met diegene waarvoor de EFSA een acuut risico had vastgesteld dan wel, bij gebreke van de nodige gegevens, een risico niet had kunnen uitsluiten. Ook moet rekening worden gehouden met het feit dat de EFSA in casu bepaalde risico's daadwerkelijk had vastgesteld en dat de Commissie dus terecht mocht oordelen dat niet onnodig mocht worden gewacht met het vaststellen van passende maatregelen — anders dan de situatie die prevaleert bij de voorbereiding van de eerste goedkeuring van een stof, waarin per definitie geen risico bestaat dat door vertraging in de procedure schade aan het milieu wordt veroorzaakt.

Ten tweede moet worden vastgesteld dat op basis van de termijn van drie dagen, met daarin een weekend, tussen de ontvangst van verzoeksters' opmerkingen over de conclusies van de EFSA door de Commissie op vrijdag 25 januari 2013 en de verzending van het werkdocument aan de lidstaten op maandag 28 januari 2013 met het oog op de zitting van 31 januari en 1 februari 2013 van de SCFCAH, evenmin kan worden geconcludeerd dat de procedure overhaast was. Ofschoon het inderdaad kan voorkomen dat deze termijn te kort was om met de opmerkingen van verzoeksters rekening te hebben kunnen houden in het werkdocument, moet ten eerste worden opgemerkt dat in dit document niet staat dat verzoeksters zijn geraadpleegd alvorens het werd opgesteld, en de Commissie niet beweert dat dit het geval was, en ten tweede dat de Commissie niet tot een dergelijke raadpleging verplicht was met het oog op de opstelling van een werkdocument voor de SCFCAH. De bespreking tussen de Commissie en de lidstaten over de gevolgen die aan de conclusies van de EFSA moesten worden verbonden stond immers los van de opmerkingen van verzoeksters op dit punt, en tussen beide hoefde geen bepaalde volgorde te worden aangehouden. De Commissie kon bijgevolg de lidstaten raadplegen en tegelijkertijd verzoeksters vragen om hun opmerkingen, waarvan de inaanmerkingneming bij het opstellen van het op 22 februari 2013 meegedeelde ontwerp van de bestreden handeling volstond.

Ten derde blijkt, anders dan Syngenta beweert, uit de verschillende verklaringen van de Commissie van 28 januari 2013, die door Syngenta zijn aangehaald, niet dat het advies van de Commissie over de te nemen maatregelen op die datum al dusdanig definitief was vastgesteld dat iedere nadere gedachte over de mogelijkheid om minder beperkende maatregelen vast te stellen werd uitgesloten of verhinderd.

Allereerst zijn de verklaringen van een directeur binnen het DG ‘Gezondheid en voedselveiligheid’ voor het Parlement als volgt overgenomen in een artikel in de elektronische pers van 25 januari 2013:

Uit deze bewoordingen, ervan uitgaande dat zij juist zijn aangehaald, blijkt dat de Commissie van mening was de constateringen in de conclusies van de EFSA onmiddellijk optreden vereisten, maar dat het denkproces in dat verband nog niet was voltooid. Vastgesteld moet worden dat dit een evenwichtig standpunt lijkt, aangezien dit enerzijds werd gerechtvaardigd door de ernst van de risico's en de onzekerheden die door de EFSA vastgesteld en, anderzijds, naar behoren rekening hield met het feit dat de aard en de omvang van de te nemen maatregelen nog moesten worden bepaald.

Hetzelfde geldt voor het persbericht van de Raad over de zitting van de Raad ‘Landbouw en Visserij’ van 28 januari 2013 en voor de toespraak die hier werd gehouden door het bevoegde lid van de Commissie, volgens de door Syngenta aangevoerde tekst luidend als volgt:

Het lid van de Commissie heeft namelijk, terwijl hij benadrukte dat moest worden gereageerd op de door de EFSA vastgestelde punten van zorg, meermaals onderstreept dat de voorgestelde maatregelen het evenredigheidsbeginsel moesten eerbiedigen, heeft zelfs uitdrukkelijk aangegeven dat een totaalverbod niet gerechtvaardigd leek en tevens vermeld dat het ging om een maatregel ‘voor een eerste bespreking’. Dergelijke bewoordingen kunnen niet worden uitgelegd als een uiting van een onwrikbaar standpunt van de Commissie dat naderhand niet meer kan worden gewijzigd wat de precieze inhoud van de te nemen maatregelen betreft.

Verzoeksters hebben dus niet aangetoond dat de Commissie in een vroeg stadium van de procedure ten aanzien van de te nemen maatregelen een definitief standpunt had ingenomen dat haar zou hebben belet te overwegen minder beperkende maatregelen vast te stellen dan wie welke onderwerp waren van de bestreden handeling.

Verzoeksters verwijten de Commissie hen niet in staat te hebben gesteld de nodige gegevens te verstrekken ter opvulling van de vermeende leemten die de EFSA bij haar herziening van de bedoelde stoffen had opgemerkt. Gelet op het feit dat de vereisten die voortvloeiden uit het advies van de EFSA en in het kader van deze herziening waren toegepast, zijn aangescherpt ten opzichte van de eerder toepasselijke vereisten, is er sprake van schending van het recht te worden gehoord (volgens Bayer) en van de rechten van de verdediging (volgens Syngenta).

Syngenta betoogt daarenboven, in het algemeen, dat zij niet op juiste wijze heeft kunnen deelnemen aan de procedure.

De Commissie betwist verzoeksters' argumenten.

In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie, overeenkomstig artikel 21, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1107/2009, wanneer zij in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis meent dat er aanwijzingen zijn dat de stof niet langer aan de goedkeuringscriteria voldoet, met name de producent van de werkzame stof inlicht en een termijn vaststelt waarbinnen hij zijn opmerkingen kan doen toekomen.

Zoals Bayer terecht stelt, mag dit recht om te worden gehoord niet worden beperkt tot een zuiver vormvereiste, zonder werkelijke gevolgen voor de uitkomst van de procedure.

In casu is in de eerste plaats van belang op te merken dat verzoeksters hun opmerkingen tijdig hebben kunnen formuleren. Uit de stukken van het dossier blijkt immers dat de Commissie hun opmerkingen over zowel de conclusies van de EFSA als het ontwerp van de bestreden handeling heeft ontvangen. Zo heeft de Commissie verzoeksters bij brieven van 16 januari 2013 verzocht hun opmerkingen in te dienen over de conclusies van de EFSA, hetgeen zij bij brieven van 25 januari 2013 hebben gedaan. De Commissie heeft verzoeksters bij brieven van 22 februari 2013 tevens verzocht hun opmerkingen over het ontwerp van de bestreden handeling in te dienen. Verzoeksters hebben hun opmerkingen bij brieven van 1 maart 2013 ingediend. Voorts hebben vertegenwoordigers uit de fytosanitaire industrie en dus meer bepaald verzoeksters, in januari en februari 2013 deelgenomen aan verschillende vergaderingen met de diensten van de Commissie die tot doel hadden het standpunt in te winnen van de belanghebbenden [industrie, niet-gouvernementele milieuorganisatie (NGO's)] over de conclusies van de EFSA en de door de Commissie voorgenomen maatregelen.

Hieruit volgt dat verzoeksters zijn uitgenodigd om hun opmerkingen te maken en dat zij dit daadwerkelijk hebben gedaan, zowel schriftelijk als via hen vertegenwoordigende organisaties tijdens een hoorzitting met de diensten van de Commissie. In die omstandigheden mocht de Commissie terecht menen dat zij voldoende was geïnformeerd over het standpunt van verzoeksters en meer bepaald geen gevolg hoefde te geven aan de verzoeken van Bayer om een ontmoeting met haar personeel dat was belast met de herziening van de bedoelde stoffen.

Voorts blijkt deze grief, voor zover Bayer in deze context, in het stadium van de repliek, betoogt dat de termijn van negen dagen die zij had om haar opmerkingen over de conclusies van de EFSA in te dienen ‘kennelijk onvoldoende’ was, ongegrond.

Om te beginnen zij er in dit verband aan herinnerd dat de conclusies van de EFSA zijn bekendgemaakt op 16 januari 2013 en verzoeksters inderdaad negen dagen later, namelijk op 25 januari 2013, zijn verzocht hun opmerkingen hierover in te dienen. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, beschikten verzoeksters echter sinds 20 december 2012 over een voorlopige versie van de conclusies van de EFSA, die in wezen identiek waren aan de definitieve versie, met het oog op de aanwijzing van vertrouwelijke gegevens. Bijgevolg konden zij zich vanaf dat moment voorbereiden op hun standpunt over de inhoud van de conclusies van de EFSA. Ofschoon het eindejaarsverlof binnen deze aanvullende periode van 26 dagen viel, moet ervan worden uitgegaan dat de totale termijn van 35 dagen volstond om Bayer in staat te stellen naar behoren een standpunt in te nemen over de conclusie van de EFSA.

Derhalve kan de grief van Bayer dat de termijn om haar opmerkingen over de conclusies van de EFSA in te dienen niet volstond, niet slagen.

In de tweede plaats dient te worden onderzocht of het beginsel dat in punt 434 supra is geformuleerd, namelijk dat het recht om te worden gehoord inhoudelijk van invloed moet kunnen zijn op het besluit, in casu impliceert dat verzoeksters in de gelegenheid moeten worden gesteld om de in de conclusies van de EFSA naar voren gebrachte leemten op te vullen door het indienen van nieuwe gegevens en wetenschappelijke studies.

In dit verband dient, ten eerste, rekening te worden gehouden met de ruime beoordelingsbevoegdheid die aan de Commissie moet worden toegekend in het kader van de uitvoering van verordening nr. 1107/2009 (zie punt 143 supra).

Ten tweede zij eraan herinnerd dat in punt 325 supra is geoordeeld dat het voorzorgsbeginsel rechtvaardigde dat, gelet op de omstandigheden van het geval, de goedkeuring van de bedoelde stoffen werd gewijzigd zonder te wachten totdat de gegevens die de in de conclusie van de EFSA geïdentificeerde leemten opvulden, beschikbaar waren.

In het bijzonder moet eraan worden herinnerd dat de Commissie en Bayer het erover eens zijn dat voor het genereren van de gegevens die nodig zijn om die leemten op te vullen, ten minste één of twee jaar nodig zijn vanaf het moment dat een leidraad beschikbaar was, terwijl Syngenta zich niet over deze termijn heeft uitgesproken (zie punt 317 supra). In deze omstandigheden zou het toekennen van deze termijn aan verzoekster hebben geleid tot een onterecht uitstel van de inwerkingtreding van de maatregelen in de bestreden handeling. Hieruit volgt dat de Commissie in het kader van de afweging van de betrokken belangen terecht mocht concluderen dat het openbare belang bij de onmiddellijke toepassing van de wijziging van de goedkeuring prevaleerde boven het belang van verzoeksters om voldoende tijd te krijgen voor het genereren van de ontbrekende gegevens.

Om dezelfde reden was de Commissie niet verplicht om, tegelijk met Bayers opmerkingen over de conclusie van de EFSA en dus in een vergevorderd stadium van de procedure, een nieuwe studie van 1 000 bladzijden die op 25 januari 2013 door Bayer was overgelegd, te laten onderzoeken door de EFSA. Zij mocht er daarentegen mee volstaan, deze studie door haar eigen diensten te laten onderzoeken ter beoordeling van de invloed ervan op het risicobeheer waarmee zij was belast.

Ten derde heeft de Commissie rekening gehouden met de mogelijke ontwikkeling van de wetenschappelijke en technische kennis over de leemten die in de conclusies van de EFSA waren vastgesteld, met name na door verzoeksters en onafhankelijke wetenschappers uitgevoerde veldstudies, door van meet af aan, in overweging 16 van de bestreden handeling, te bepalen dat de Commissie ‘[b]innen twee jaar na de datum van de inwerkingtreding van deze verordening […] onverwijld een beoordeling in[stelt] van de nieuwe wetenschappelijke informatie die zij heeft ontvangen’.

Hieruit volgt dat verzoeksters geen recht op hadden op uitstel van de wijziging van de goedkeuring van de bedoelde stoffen door de Commissie om hen in de gelegenheid te stellen de gegevens te generen die nodig waren om de in de conclusies van de EFSA vastgestelde leemten op te vullen.

In de vierde plaats kunnen de argumenten die verzoeksters ontlenen aan de rechtspraak van het Gerecht niet aan deze conclusie afdoen.

Ten eerste beroepen verzoeksters zich op de punten 186 en 187 van het arrest van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad (T-392/02, EU:T:2003:277), waarin het Gerecht in wezen heeft geoordeeld dat de Commissie, behalve in geval van spoedeisendheid, de goedkeuring van een product niet kan intrekken zonder de houder ervan de gelegenheid te hebben gegeven, de informatie te verstrekken die naar het oordeel van de Commissie in die leemten kan voorzien, en dat deze houder nauw moet worden betrokken bij de procedure tot herziening van deze stof en hij het recht heeft in kennis te worden gesteld van de voornaamste leemten in zijn dossier die aan de handhaving van de goedkeuring in de weg staan.

Ten tweede beroepen verzoeksters zich op punt 140 van het arrest van 7 oktober 2009, Vischim/Commissie (T-420/05, EU:T:2009:391), waarin het Gerecht, onder verwijzing naar het arrest van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad (T-392/02, EU:T:2003:277), heeft geoordeeld als volgt:

In dit verband moet worden opgemerkt dat de juridische en feitelijke omstandigheden die aanleiding hebben gegeven tot deze arresten aanzienlijk verschilden van die van de onderhavige zaak.

Zo waren ten eerste, vanuit juridisch oogpunt, zowel in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad (T-392/02, EU:T:2003:277), als in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 oktober 2009, Vischim/Commissie (T-420/05, EU:T:2009:391), de betrokken administratieve procedures ingeleid door de producenten van de betrokken stoffen en impliceerden deze procedures dat de producenten volledige dossiers over de bijwerkingen van die stoffen indienden. Het feit dat deze omstandigheden een voorwaarde vormden voor de toepassing van het door verzoeksters aangevoerde beginsel blijkt overduidelijk uit het begin van punt 140 van het arrest van 7 oktober 2009, Vischim/Commissie (T-420/05, EU:T:2009:391). Deze voorwaardelijkheid wordt voorts nog benadrukt in punt 141 van dat arrest in de opmerking dat ‘[d]eze overwegingen […] toepassing [vinden] in het kader van de aan de orde zijnde procedure, die aanving met de kennisgeving door verzoekster, en op grond waarvan de kennisgever wordt betrokken bij de evaluatie van zijn dossier’.

In de onderhavige zaak daarentegen is de herziening van de voorwaarden voor de goedkeuring van een werkzame stof, overeenkomstig artikel 21 van verordening nr. 1107/2009, een procedure die ambtshalve wordt ingeleid door de Commissie, zonder dat verzoeksters een dossier hoeven in te dienen. Alleen al om deze reden kan het argument dat verzoeksters ontlenen aan de arresten van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad (T-392/02, EU:T:2003:277), en 7 oktober 2009, Vischim/Commissie (T-420/05, EU:T:2009:391), niet slagen.

Ten tweede onderscheidt de onderhavige zaak zich wat de feiten betreft van de zaken die hebben geleid tot de arresten van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad (T-392/02, EU:T:2003:277), en 7 oktober 2009, Vischim/Commissie (T-420/05, EU:T:2009:391), in die zin dat de Commissie, zoals blijkt uit het bovenstaande onderzoek van de grieven in verband met het risicobeheer, na de herziening van de goedkeuring van de bedoelde stoffen in het licht van de risico's die in de conclusies van de EFSA waren vastgesteld, zonder onrechtmatigheid te begaan heeft kunnen concluderen dat niet langer aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 werd voldaan, en in die zin dat het voorzorgsbeginsel niet toestond de wijziging van de goedkeuring van deze stoffen op te schorten totdat gegevens waren gegenereerd waarmee de elders door de EFSA vastgestelde leemten konden worden opgevuld.

Zoals de Commissie terecht stelt, staan deze omstandigheden, waarvan geen sprake was in zowel de zaak die heeft geleid tot het arrest van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad (T-392/02, EU:T:2003:277), als de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 oktober 2009, Vischim/Commissie (T-420/05, EU:T:2009:391), eraan in de weg dat het recht om te worden gehoord in casu wordt uitgelegd als een recht om diepgaande studies in te dienen, omdat dit erop zou neerkomen dat verzoeksters een recht wordt toegekend om de vaststelling van een besluit tot intrekking of wijziging van de goedkeuring krachtens artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 ten onrechte te vertragen.

Hieruit volgt dat het argument dat is ontleend aan de arresten van 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad (T-392/02, EU:T:2003:277), en 7 oktober 2009, Vischim/Commissie (T-420/05, EU:T:2009:391), moet worden verworpen.

Verzoeksters betogen dat de Commissie geen effectbeoordeling heeft gemaakt van de maatregelen die in de bestreden handeling zijn vastgesteld, ofschoon dit was voorzien in de mededeling over het voorzorgsbeginsel (punt 114 supra), waardoor zij zich niet bewust is geworden van de mogelijke hoogst schadelijke gevolgen die de bestreden handeling vanuit economisch en milieuoogpunt zou kunnen hebben en die bleken uit een studie waartoe verzoeksters opdracht hadden gegeven, de studie van Humboldt.

De Commissie bestrijdt verzoeksters' argumenten.

Punt 6.3.4 van de mededeling over het voorzorgsbeginsel (‘Bestudering van de voordelen en lasten van al dan niet handelen’) luidt als volgt:

Ten eerste moet in dit verband worden vastgesteld dat punt 6.3.4 van de mededeling over het voorzorgsbeginsel bepaalt dat de voordelen en de lasten van al dan niet handelen moeten worden bestudeerd. De opzet en de omvang van dit onderzoek worden daarentegen niet nader beschreven. Meer bepaald vloeit hieruit niet voort dat de betrokken autoriteit verplicht is een specifieke beoordelingsprocedure in te leiden die uitmondt in bijvoorbeeld een officieel schriftelijk beoordelingsverslag. Daarenboven blijkt uit de tekst dat de autoriteit die het voorzorgsbeginsel toepast, beschikt over een aanzienlijke beoordelingsmarge met betrekking tot de analysemethoden. Immers, ofschoon in de mededeling wordt vermeld dat het onderzoek een economische analyse ‘moet’ omvatten, moet de betrokken autoriteit in ieder geval ook niet-economische overwegingen meewegen. Bovendien wordt uitdrukkelijk benadrukt dat, in bepaalde omstandigheden, minder gewicht moet worden toegekend aan economische overwegingen dan aan andere, als zeer belangrijk erkende belangen: als voorbeeld worden uitdrukkelijk milieu of gezondheid genoemd.

Bovendien is het niet noodzakelijk dat de economische kosten-batenanalyse wordt gemaakt op basis van een precieze berekening van de respectieve kosten van het beoogde handelen en van niet handelen. Dergelijke precieze berekeningen zijn in de meeste gevallen onmogelijk te maken, omdat de uitkomst daarvan in de context waarin het voorzorgsbeginsel wordt toegepast afhangt van diverse variabelen die per definitie onbekend zijn. Immers, als alle gevolgen van optreden en van niet optreden bekend waren, behoefde geen beroep te worden gedaan op het voorzorgsbeginsel, maar zou kunnen worden beslist op basis van zekerheden. Als conclusie kan worden gesteld dat aan de vereisten van de mededeling over het voorzorgsbeginsel is voldaan, aangezien de betrokken autoriteit, in casu de Commissie, daadwerkelijk kennis heeft genomen van de positieve en negatieve, economische en andere effecten die kunnen worden veroorzaakt door het beoogde handelen en door het niet handelen, en dat zij daarmee bij haar besluit rekening heeft gehouden. Het is daarentegen niet noodzakelijk dat deze effecten nauwkeurig worden berekend indien dat niet mogelijk is of onevenredig veel inspanning zou vergen.

Ten tweede moet worden opgemerkt dat de Commissie duidelijk een vergelijking heeft gemaakt tussen de meest waarschijnlijke positieve en negatieve effecten, in de zin van de totale kosten voor de Unie, van het al dan niet nemen van de overwogen maatregel, waarmee zij voldeed aan de vereisten van punt 6.3.4 van de mededeling over het voorzorgsbeginsel. Dit blijkt duidelijk uit de nota van 21 januari 2013 ter attentie van het lid van de Commissie dat destijds bevoegd was. Deze nota was bedoeld om dit lid te informeren over de lopende besprekingen over de conclusies van de EFSA en hem te vragen om goedkeuring van de door de diensten van de Commissie voorgenomen maatregelen. In bijlage V bij de nota, met als opschrift ‘Achtergrondinformatie over EP, Industrie, NGO's’ werden verschillende omstandigheden genoemd die in het kader van het voorstel in aanmerking waren genomen. Meer bepaald bevatte bijlage V, wat betreft het feit dat neonicotinoïden op grote schaal in de landbouw worden gebruikt, de wezenlijke resultaten van de studie van Humboldt, die door verzoeksters aan de Commissie was overgelegd, met inbegrip van de conclusies van deze studie over de effecten van een verbod op neonicotinoïden voor de economie, de arbeidsmarkt en de milieubalans van de Unie. Tevens werd hierin vermeld dat de Commissie niet alle alternatieve gewasbeschermingsmiddelen kende, omdat deze op nationaal niveau werden toegelaten. Tot slot stond in de nota dat het Parlement drie dagen later, op 24 januari 2013, over het onderwerp zou debatteren op basis van een door het Parlement gevraagde studie naar de risico's die door de bedoelde stoffen worden veroorzaakt en waarin een algeheel verbod op neonicotinoïden werd aanbevolen (eerder dan alleen een beperking van de gebruiksdoeleinden), alsmede dat ook de milieuorganisaties verzochten om een algeheel verbod. Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie zich bewust was van de uitdagingen op zowel economisch als milieugebied in verband met het gebruik van de bedoelde stoffen.

Ten derde moeten in deze context sommige beweringen van Syngenta worden afgewezen.

Allereerst lijken de maatregelen uit de bestreden handeling minder gevolgen te hebben voor landbouw en milieu dan door Syngenta wordt beweerd. Opgemerkt zij dat de lidstaten krachtens artikel 53, lid 1, van verordening nr. 1107/2009, indien geen alternatief bestaat, gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten mogen toelaten voor een periode van ten hoogste 120 dagen, ook voor gebruiksdoeleinden die niet op het niveau van de Unie zijn goedgekeurd. Zoals de Commissie opmerkt, biedt deze bepaling de lidstaten de mogelijkheid ernstige gevolgen voor de landbouw te voorkomen en is zij gericht op situaties waarin er geen alternatief bestaat voor de bestrijding van een bepaalde plaag en hebben verschillende lidstaten van deze mogelijkheid gebruikgemaakt om dergelijke toelatingen af te geven, zoals Syngenta zelf erkent.

Vanuit hetzelfde oogpunt herinnert de Commissie er bovendien aan dat ondanks het feit dat Duitsland, Frankrijk, Italië en Slovenië bepaalde gebruiksdoeleinden van de bedoelde stoffen meerdere jaren hebben opgeschort, deze lidstaten geen enkele negatieve invloed op de productiviteit of het milieu hebben gesignaleerd.

Syngenta betoogt in dat verband dat het juister zou zijn te stellen dat de Commissie op dat punt geen onderzoek heeft verricht en dat ‘wanneer niet wordt gezocht ook niets wordt gevonden’ om nogmaals te stellen dat de Commissie geen blijk heeft gegeven van de nodige zorgvuldigheid bij het onderzoek naar de gevolgen van de bestreden handeling. De Commissie heeft evenwel niet beweerd dat er absoluut gezien geen sprake was geweest van negatieve gevolgen voor de productiviteit of het milieu, maar enkel dat de betrokken lidstaten dergelijke gevolgen niet hadden gemeld. In de periode tussen de publicatie van de conclusies van de EFSA en de vaststelling van de bestreden handeling heeft de Commissie echter regelmatig contact gehad met de vertegenwoordigers van de lidstaten om te bespreken welke gevolgen moesten worden verbonden aan de risico's en de leemten in de gegevens die door de EFSA waren geconstateerd. Zo is op 28 januari 2013 een werkdocument aan de lidstaten voorgelegd, dat vervolgens is besproken door de SCFCAH tijdens zijn zitting van 31 januari en 1 februari 2013; op 14 en 15 maart 2013 is de ontwerphandeling binnen de SCFCAH besproken en op 29 april 2013 heeft het comité van beroep ditzelfde ontwerp nog besproken. In dergelijke omstandigheden moet worden geoordeeld dat de Commissie, nu de lidstaten die op nationaal niveau beperkingen voor het gebruik van de bedoelde stoffen hadden vastgesteld bij geen van deze gelegenheden melding hebben gemaakt van negatieve gevolgen voor de productiviteit en voor het milieu, mocht afgaan op dit stilzwijgen en ervan mocht uitgaan dat dergelijke consequenties niet bestonden of in elk geval niet erg groot waren en het niet aan haar was om zelf op dit punt onderzoek te doen.

Bij de effectbeoordeling die de Commissie moest maken kon zij dus rekening houden met het feit dat, mocht dit nodig blijken, op nationaal niveau bij wijze van uitzondering toelatingen konden worden verstrekt en voorts met het feit dat in sommige lidstaten de landbouw in het verleden op bevredigende wijze had kunnen functioneren zonder gebruik te maken van gewasbeschermingsmiddelen die de bedoelde stoffen bevatten.

Vervolgens gebruikt Syngenta de nota van 21 januari 2013 als argument voor de bewering dat de Commissie in werkelijkheid na politieke druk heeft besloten tot het treffen van de maatregelen in de bestreden handeling. Het volstaat in dit verband op te merken in die nota slechts wordt gewezen op de ‘zeer hoge politieke gevoeligheid’ van het onderwerp, samen met de door de EFSA geconstateerde risico's, als redenen die regelgevend optreden rechtvaardigen. Opgemerkt zij echter dat de politiek gevoelige aard van een onderwerp een element is waarmee de Commissie als politiek orgaan rekening kan en moet houden bij het bepalen van haar prioriteiten en bij haar besluiten. Zoals de Commissie terecht opmerkt, houdt dat daarom nog niet in dat de bestreden handeling het resultaat is van ongepaste politieke druk.

Ten slotte stelt Syngenta dat uit de nota van 21 januari 2013 naar voren komt dat de Commissie niet beschikte over nadere gegevens over de stoffen die de bedoelde stoffen konden vervangen. De Commissie antwoordt dat zij wel een nauwkeurig beeld heeft van alle insecticiden die op het niveau van de Unie zijn goedgekeurd, aangezien deze door haar worden goedgekeurd, en dat de betrokken passage van deze nota betrekking had op de geformuleerde producten, die door de lidstaten worden toegelaten.

De betrokken zin in de nota van 21 januari 2013 is als volgt geformuleerd: ‘Er is geen volledig overzicht van de beschikbare alternatieven voorhanden, aangezien de geformuleerde producten op nationaal niveau worden toegelaten’. Gelet op het tweetrapssysteem dat door verordening nr. 1107/2009 is ingesteld, waarin de Commissie bevoegd is voor de goedkeuring van de werkzame stoffen op het niveau van de Unie, terwijl de lidstaten bevoegd zijn voor de toelating van de gewasbeschermingsmiddelen die de goedgekeurde werkzame stoffen bevatten (zie punt 6 supra), en gelet op het feit dat de betrokken zin uitdrukkelijk sprak van ‘geformuleerde producten’, moet de bewering van Syngenta wat de werkzame stoffen betreft worden verworpen.

Met betrekking tot de geformuleerde producten kon de Commissie, gelet op de veelheid van gewasbeschermingsmiddelen die in de verschillende lidstaten voor verschillende gebruiksdoeleinden zijn toegelaten (bijvoorbeeld de bij het verzoekschrift in de zaak T-429/13 gevoegde lijst van gewasbeschermingsmiddelen van Bayer die alleen al de werkzame stoffen imidacloprid en clothianidin bevatten, beslaat elf bladzijden) en de mogelijkheid om op nationaal niveau bij wijze van afwijking een toelating te verkrijgen (zie punt 463 supra), onmogelijk voor de hele Unie vaststellen in welke mate, voor welke gebruiksdoeleinden en voor welke gewassen landbouwers beschikten over alternatieve producten voor die welke de bedoelde stoffen bevatten.

Gelet op een en ander moeten de grief die is ontleend aan het ontbreken van een effectbeoordeling worden verworpen.

Syngenta betoogt dat de mededeling over het voorzorgsbeginsel een coherente aanpak vereist, die in casu geheel ontbreekt. Zij wijst erop dat de Commissie heeft gesteld dat de risico's van de werkzame stoffen moesten worden beoordeeld in het licht van de meest recente wetenschappelijke kennis, zoals die is opgenomen in met name het advies van de EFSA. Sinds de tweede opdracht aan de EFSA is verstrekt, is echter een aantal werkzame stoffen, waaronder chlorantraniliprole, door de Commissie goedgekeurd, zonder vermelding van het wetenschappelijke advies dan wel de ontwerpleidraad. Het gaat dus om een selectieve en ad hoc toepassing van de regelgeving.

De Commissie betwist een en ander.

Punt 6.3.3 van de mededeling over het voorzorgsbeginsel (‘Samenhang’) luidt als volgt:

In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat punt 6.3.3 van de mededeling over het voorzorgsbeginsel zeer algemeen of zelfs vaag is geformuleerd. Met name het coherentiebeginsel lijkt in hoge mate samen te vallen met het non-discriminatiebeginsel, dat het onderwerp is van punt 6.3.2 van deze mededeling. De Commissie benadrukt in haar antwoord op het betoog van Syngenta overigens dat zij ‘vergelijkbare kwesties op vergelijkbare wijze behandelt’ en wijst temeer op de elementen waarin de bedoelde stoffen verschillen van de door Syngenta aangevoerde stof.

In de tweede plaats maakt het advies van de EFSA geen deel uit van het regelgevingskader dat als gevolg van de inwerkingtreding van verordening nr. 1107/2009 is gewijzigd, maar komt voort uit het feit dat de EFSA en de Commissie zich ervan bewust waren geworden dat de beoordelingen en de testen die tot dusver werden gebruikt om de risico's van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen te beoordelen, bepaalde tekortkomingen vertoonden (zie punten 233 e.v. supra). Dit advies is dus niet alleen bedoeld voor neonicotinoïden, maar heeft betrekking op alle gewasbeschermingsmiddelen, hetgeen pleit voor een algemene toepassing op alle werkzame stoffen.

Daarnaast zijn er ook overeenkomsten tussen de bedoelde stoffen en de werkzame stof chlorantraniliprole. Zo zijn zowel de bedoelde stoffen als chlorantraniliprole insecticiden en kunnen zij dus negatieve of zelfs dodelijke effecten hebben op bijen, ook al verschillen hun werkingswijzen en hun risicoprofiel, zoals door de Commissie wordt benadrukt.

In de derde plaats moet echter worden opgemerkt dat de administratieve procedure in deze zaak een herziening van de goedkeuring van de bedoelde stoffen betrof, terwijl het in het geval van chlorantraniliprole ging om een goedkeuringsprocedure. Zoals in punt 294 supra is uiteengezet, wordt de goedkeuringsprocedure ingeleid op verzoek van de producent van de betrokken stof op basis van een door hem ingediend dossier, terwijl de herzieningsprocedure ambtshalve wordt ingeleid door de Commissie op basis van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis waaruit blijkt dat er redenen zijn te vermoeden dat de betrokken stof niet langer aan de goedkeuringscriteria voldoet.

Ten eerste verklaart dat waarom de aanvrager van een goedkeuring lang genoeg van tevoren op de hoogte moet zijn van de gegevens die voor de samenstelling van het dossier moeten worden verzameld en voorts dat het verzoek in beginsel moet worden onderzocht in het licht van de materiële goedkeuringsvoorwaarden die golden op het moment van indiening van het dossier, onder het enkele voorbehoud dat in punt 295 supra is uiteengezet.

Om deze reden zijn bij de vervanging van richtlijn 91/414 door verordening nr. 1107/2009 overgangsbepalingen vastgesteld voor de behandeling van aanvragen die onder richtlijn 91/414 waren ingediend en waarover ten tijde van de inwerkingtreding van verordening nr. 1107/2009 nog niet was beslist. Zo is richtlijn 91/414 krachtens artikel 80, lid 1, onder a), van verordening nr. 1107/2009, wat de procedure en de goedkeuringsvoorwaarden betreft, van toepassing op werkzame stoffen waarvoor de Commissie overeenkomstig artikel 6, lid 3, van deze richtlijn en voor de inwerkingtreding van verordening nr. 1107/2009 op 14 juni 2011, heeft vastgesteld dat het dossier compleet was.

Dit was nu juist het geval voor de werkzame stof chlorantraniliprole, waarvan de goedkeuring door Syngenta is aangehaald. Ofschoon de uitvoeringsverordening houdende goedkeuring van chlorantraniliprole is vastgesteld op 25 november 2013 en dus bijna twee en een half jaar na de intrekking van richtlijn 91/414 bij verordening nr. 1107/2009, op 14 juni 2011, heeft deze goedkeuring overeenkomstig de in punt 480 supra bedoelde overgangsbepaling plaatsgevonden volgens de door richtlijn 91/414 gestelde materiële voorwaarden. De Commissie had namelijk op 2 augustus 2007 vastgesteld dat het dossier voor de opneming van chlorantraniliprole volledig was.

Derhalve was de wijziging van het regelgevingskader na de vaststelling van verordening nr. 1107/2009 (zie punten 133 e.v., meer bepaald punten 135 en 136 supra) in beginsel niet van toepassing op de goedkeuring van chlorantraniliprole.

Ten tweede zij eraan herinnerd dat, in casu, de wijziging van het regelgevingskader en de nieuwe wetenschappelijke kennis die aanleiding had gegeven tot de herziening van de genoemde stoffen, samenvielen. Aangezien bij chlorantraniliprole van geen van deze omstandigheden sprake was, verschillen de situaties dus om twee redenen.

In de vierde plaats moet, zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat er inderdaad sprake is van incoherentie tussen de wijze waarop de Commissie het voorzorgsbeginsel heeft toegepast in het onderhavige geval en in het geval van de goedkeuring van chlorantraniliprole, worden vastgesteld dat Syngenta niet heeft aangetoond dat het sinds de bestreden handeling praktijk is van de Commissie om in het kader van de goedkeuring van werkzame stoffen geen rekening te houden met het advies van de EFSA. Ofschoon Syngenta heeft beweerd dat ‘een bepaald aantal’ werkzame stoffen is goedgekeurd zonder dat rekening is gehouden met het advies van de EFSA, heeft zij er slechts een genoemd, chlorantraniliprole, waarvan, gelet op de elementen die in de punten 481 tot en met 483 supra naar voren zijn gekomen, niet is aangetoond dat zij met de bedoelde stoffen kan worden vergeleken.

Bijgevolg moet de grief dat de bestreden handeling selectief en incoherent is worden afgewezen.

Syngenta betoogt dat de bestreden handeling, terwijl het onderzoek van de EFSA is uitgemond in drie series afzonderlijke wetenschappelijke conclusies en drie risicoprofielen die voor de bedoelde stoffen verschillen, de drie stoffen op dezelfde manier behandelt door het opleggen van een vrijwel absoluut verbod.

De Commissie bestrijdt Syngenta's argumenten. Zij benadrukt met name dat de drie bedoelde stoffen veel op elkaar lijken in die zin dat zij op dezelfde manier inwerken op insecten, en een vergelijkbare giftigheid voor honingbijen en een sterk overeenkomend risicoprofiel hebben.

Allereerst moet worden vastgesteld dat Syngenta onder deze grief alleen zeer algemeen kritiek uit op de uniforme behandeling van de drie bedoelde stoffen, zonder concreet precieze beperkingen aan te wijzen die ten aanzien van (het door haar geproduceerde) thiamethoxam zouden zijn opgelegd, terwijl zij alleen zouden zijn gerechtvaardigd ten opzichte van een van de andere stoffen. In deze omstandigheden is het niet aan het Gerecht om in het kader van de onderhavige grief na te gaan of de bestreden handeling dergelijke beperkingen bevat, en kan het zich beperken tot een algemene beoordeling, om na te gaan of de Commissie de maatregelen die ten aanzien van de drie stoffen waren vastgesteld terecht kon opnemen in één uitvoeringsverordening.

Op dit punt blijkt bij vergelijking van de punten die in de conclusies van de EFSA over de bedoelde stoffen aan de ‘zorgwekkende punten’ zijn gewijd, dat deze zorgwekkende punten die respectievelijk door de EFSA zijn vermeld, voor de drie stoffen grotendeels overeenstemmen.

Zo is met betrekking tot het punt ‘Kwesties die niet volledig hebben kunnen worden afgerond’, voor elk van de drie stoffen in vrijwel identieke bewoordingen vastgesteld, dat ‘[m]eerdere kwesties zijn geconstateerd die niet hebben kunnen worden afgerond en betrekking hadden op de blootstelling van honingbijen aan stof, door de consumptie van besmette pollen en nectar en door blootstelling aan guttatievloeistof’, en dat ‘bovendien het risico voor andere bestuivers dan honingbijen, het risico door residuen in honingdauw en het risico door blootstelling aan residuen in daaropvolgende gewassen niet volledig hebben kunnen worden afgerond’.

Ook is, wat betreft het punt met de titel ‘Punten van ernstige zorg’, ten eerste aan het licht gekomen dat sprake was van een acuut risico voor honingbijen bij elk van de drie stoffen in geval van blootstelling aan stofdrift tijdens het zaaien van bepaalde gewassen (granen, mais, katoen en koolzaad voor imidacloprid, granen, mais en koolzaad voor clothianidin, alsmede granen, katoen en koolzaad voor thiamethoxam). Ten tweede is een acuut risico aan het licht gekomen bij blootstelling aan residuen in nectar en pollen in het geval van imidacloprid (katoen, koolzaad en zonnebloem) en van clothianidin (koolzaad), alsmede bij blootstelling aan guttatievloeistof in het geval van thiamethoxam (mais).

Hieruit volgt dat de risicoprofielen van de drie bedoelde stoffen grotendeels op elkaar lijken wat betreft de kwesties die niet volledig hebben kunnen worden behandeld, en wat betreft het risico in verband met de uit blootstelling aan stofdrift tijdens het zaaien. Daarentegen leveren imidacloprid en clothianidin voor bepaalde gewassen risico's op bij blootstelling via nectar en besmette pollen, terwijl thiamethoxam voor mais een risico oplevert bij blootstelling aan guttatievloeistof.

In die omstandigheden stond er niets aan in de weg dat de Commissie de maatregelen die ten aanzien van de drie bedoelde stoffen waren genomen in één uitvoeringsverordening opnam. Zij kon in het bijzonder, zelfs binnen één verordening, voldoende rekening houden met de respectieve specifieke kenmerken van het risicoprofiel van de bedoelde stoffen en met name met de beperkingen die specifiek waren gerechtvaardigd door de preventie van risico's in verband met de blootstelling aan nectar en pollen voor imidacloprid en clothianidin, en aan guttatie voor thiamethoxam.

Derhalve moet de grief, ontleend aan de ‘gelijke’ behandeling van de bedoelde stoffen, worden verworpen.

Verzoeksters betogen dat er alleen gegevens bestaan waaruit een risico voor individuele bijen blijkt, maar geen gegevens waaruit een risico voor de kolonies blijkt, terwijl juist dit laatste van essentieel belang is.

Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat punt 3.8.3 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009, als specifieke voorwaarde voor de goedkeuring van een werkzame stof, met name bepaalt dat het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, ‘geen onaanvaardbare acute of chronische gevolgen heeft voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie, rekening houdend met effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen.’ Hieruit volgt dat de goedkeuring van een werkzame stof niet pas wordt uitgesloten wanneer het voortbestaan van bijenkolonies in gevaar wordt gebracht, maar reeds in het geval van onaanvaardbare effecten op de ontwikkeling van de kolonies.

Bovendien moet worden opgemerkt dat het aan de Commissie, als risicomanager, was om te bepalen welke gevolgen als onaanvaardbaar worden beschouwd in de zin van punt 3.8.3 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009.

In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht hebben partijen in wezen erkend dat er een correlatie bestond tussen het risico voor individuele bijen en dat voor kolonies, in die zin dat een groot verlies van individuele bijen kon verworden tot een risico voor de betrokken kolonie. Partijen zijn het echter oneens over de omvang van deze correlatie. Terwijl de Commissie op basis van het advies van de EFSA stelt dat verliezen meer dan 3,5 % van de bevolking niet langer kunnen worden aangemerkt als ‘te verwaarlozen’, noemt Bayer het percentage van 7 %, dat was voorgesteld in het richtsnoerontwerp van 2013 als grens voor een ‘significant’ effect, en benadrukt daarbij dat deze grens door bepaalde lidstaten wordt betwist. Syngenta verwijst op haar beurt naar een door haar werknemers verrichte studie, waarin wordt gesteld dat de vermindering meer dan 20 % moet bedragen ‘om van invloed te zijn op het niveau van de kolonie’.

Het staat dus vast dat er een correlatie bestaat tussen het risico voor individuele bijen en dat voor de kolonie. In dit stadium bestaat er echter nog wetenschappelijke onzekerheid over het sterftecijfer van individuele bijen waarboven ‘onaanvaardbare acute of chronische gevolgen’ voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie kunnen ontstaan. Deze onzekerheid is met name te wijten aan de moeilijkheden bij het in veldcondities meten van de omvang van de individuele verliezen en de gevolgen ervan voor de kolonie.

In deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat de Commissie terecht mocht oordelen dat, in het licht van de waarden van gevarenquotiënten die voor de bedoelde stoffen in de conclusies van de EFSA waren gevonden, een risico voor de kolonie niet kon worden uitgesloten en het dus aan haar was om op basis van het voorzorgsbeginsel beschermingsmaatregelen te nemen zonder te wachten totdat volledig was vastgesteld onder welke omstandigheden en vanaf welk sterftecijfer het verlies van individuele bijen het overleven of de ontwikkeling van kolonies in gevaar kon brengen.

Dit laat de beoordeling van de potentiële gevolgen, op het niveau van de kolonie, van de eventuele effecten van een blootstelling aan subletale doses van de bedoelde stoffen voor het gedrag van bijen, onverlet. Zoals blijkt uit de conclusies van de EFSA over de bedoelde stoffen, bestaat er wegens een gebrek aan wetenschappelijke gegevens immers onzekerheid over het bestaan en, in voorkomend geval, de omvang van dergelijke gevolgen.

Verzoeksters betogen dat de bestreden handeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Aangezien dat beginsel betrekking heeft op de vraag of de getroffen maatregelen passend zijn ten opzichte van de nagestreefde doeleinden, moet dit middel worden behandeld in het kader van de grieven die zijn opgeworpen in het licht van het risicobeheer door de Commissie.

Verzoeksters betogen dat het bestreden besluit verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat genoemde stoffen zonder risico worden gebruikt en om de eventuele rechtmatige doelstellingen die met betrekking tot de gezondheid van de bijen worden nagestreefd te verwezenlijken. Volgens hen heeft dat meer bepaald betrekking op het verbod van thiamethoxam voor ‘voor bijen aanlokkelijke gewassen’, op het verbod van toepassing als bladspuitmiddel en niet-professioneel gebruik buiten en binnen.

De Commissie bestrijdt verzoeksters' argumenten.

Volgens vaste rechtspraak vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene Unierechtelijke beginselen, dat de handelingen van de instellingen van de Unie niet buiten de grenzen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arresten van 18 november 1987, Maizena e.a., 137/85, EU:C:1987:493, punt 15, en 11 september 2002, Pfizer Animal Health/Raad, T-13/99, EU:T:2002:209, punt 411).

Het rechterlijk toezicht op landbouwgebied daarentegen kent de bijzonderheid dat het Hof en het Gerecht de wetgever van de Unie een beoordelingsbevoegdheid inruimen die in overeenstemming is met de hem op dit gebied bij de artikelen 40 tot en met 43 VWEU toegekende politieke verantwoordelijkheid op dit gebied. Bijgevolg kan aan de rechtmatigheid van een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts worden afgedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (arresten van 5 mei 1998, National Farmers' Union e.a., C-157/96, EU:C:1998:191, punt 61, en 3 september 2009, Cheminova e.a./Commissie, T-326/07, EU:T:2009:299, punt 195).

In het onderhavige geval is de bestreden handeling gegrond op verordening nr. 1107/2009, die zelf met name artikel 37 EG (thans, na wijziging, artikel 43 VWEU) en artikel 95 EG (thans artikel 114 VWEU) als rechtsgrondslag heeft. In die omstandigheden moet worden onderzocht of de bij de bestreden handeling ingevoerde maatregelen kennelijk ongeschikt zijn ter bereiking van het nagestreefde doel, dat een van de doelen is van deze verordening, te weten de bescherming van het milieu en die van bijen in het bijzonder.

Vooraf moet worden herinnerd aan de beperkingen die bij de bestreden handeling ten aanzien van de bedoelde stoffen zijn ingevoerd, namelijk:

Verzoeksters verwijten de Commissie tevens geen rekening te hebben gehouden met de monitoringegevens in het kader van het risicobeheer, ofschoon zij hiertoe uitdrukkelijk was opgeroepen door de EFSA.

De Commissie betwist deze argumenten.

In dit verband moet er allereerst aan worden herinnerd dat in het kader van de herziening van de goedkeuring van een werkzame stof rekening moet worden gehouden met de beschikbare monitoringgegevens, net als met alle andere relevante informatie, een verplichting die de Commissie overigens heeft erkend (zie punt 215 supra). Wat de exacte draagwijdte van deze verplichting betreft, moet een onderscheid worden gemaakt tussen de fase van de risicobeoordeling en die van het risicobeheer (zie punt 111 supra).

Voorts zij eraan herinnerd dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat de EFSA niet naar behoren rekening heeft gehouden met de monitoringgegevens in het kader van de risicobeoordeling (zie punt 382 supra).

Aangezien de inlichtingen die in het kader van de risicobeoordeling aan de monitoringgegevens moeten worden ontleend zijn opgenomen in de conclusies van de EFSA, waren de risico's die de EFSA had vastgesteld of die waarvan zij meende dat het ontbreken ervan niet kon worden aangetoond dus degene die nog overbleven of niet konden worden uitgesloten, juist gelet op de beschikbare monitoringgegevens. In het kader van het besluit inzake het beheer van deze risico's dat de Commissie krachtens artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 moest nemen, hoefde zij de vaststellingen in de conclusies van de EFSA in het licht van de gegevens waarmee deze laatste al rekening had gehouden dus niet ter discussie te stellen. Zij moest daarentegen nagaan of, in het licht van de monitoringgegevens, de risico's waarvan het bestaan was vastgesteld of niet had kunnen worden uitgesloten konden worden opgevangen door beperkende maatregelen vast te stellen.

De door verzoeksters aangevoerde beweerdelijke ‘oproep’ van de EFSA aan het adres van de Commissie moet in die zin worden begrepen. De betrokken zin, die ook letterlijk in de conclusies van de EFSA voor elk van de bedoelde stoffen staat vermeld, luidt namelijk als volgt:

Bovendien moet in dit verband worden vastgesteld dat deze opmerking van de EFSA niet alleen betrekking heeft op de Commissie, maar op risicobeheerders in het algemeen. Ofschoon de Commissie inderdaad de risicobeheerder is in verband met de goedkeuring van werkzame stoffen uit hoofde van verordening nr. 1107/2009, spelen, in het kader van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen krachtens deze verordening, ook de lidstaten een rol van risicomanager. Aangezien, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, de monitoringgegevens een afspiegeling vormen van de specifieke omstandigheden in de verschillende lidstaten en regio's, met name met betrekking tot de landbouwpraktijk, de klimatologische omstandigheden en de aanwezigheid van ziekten, die niet op het niveau van de Unie kunnen worden gegeneraliseerd, kunnen de monitoringgegevens voor het risicobeheer op nationaal niveau zelfs nuttiger zijn dan op het niveau van de Unie.

Ten slotte hebben verzoeksters, zoals reeds is uiteengezet in de punten 562 tot en met 565 supra, niet aangetoond dat de beoordeling van de Commissie dat, in het licht van de monitoringegevens, de risico's waarvan het bestaan was vastgesteld of niet had kunnen worden uitgesloten niet konden worden opgevangen door het nemen van risicobeperkende maatregelen, gebreken vertoonde.

Bijgevolg moet de grief dat in het kader van de risicobeheersing door de Commissie geen rekening was gehouden met de monitoringgegevens, worden verworpen.

Bayer voert aan dat sommige maatregelen die in de bestreden handeling zijn genomen willekeurig zijn en derhalve niet kunnen worden gerechtvaardigd met een beroep op het voorzorgsbeginsel. Dit geldt voor de beperkingen van bladtoepassingen en van niet-professionele gebruikstoepassingen, die zonder enige wetenschappelijke of andersoortige basis zijn opgelegd, waarvoor in de conclusies van de EFSA geen risico's zijn geïdentificeerd.

De Commissie bestrijdt deze argumenten.

Vastgesteld moet worden dat deze grief met de argumenten die Bayer tot staving ervan heeft aangevoerd inhoudelijk niet kan worden onderscheiden van de grief die was ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel, voor zover zij betrekking heeft op bladtoepassingen en niet-professionele gebruikstoepassingen. Daar in de punten 532 tot en met 547 en 551 tot en met 559 supra reeds is vastgesteld dat deze redenen, voor zover zij vaststonden, geen schending van het evenredigheidsbeginsel vormden, kunnen zij evenmin als willekeurig worden aangemerkt.

Derhalve moet deze grief worden afgewezen.