5.1 Inleiding

In de vorige hoofdstukken is ingegaan op het budgetrecht van de Staten-Generaal. Enkele algemene aspecten rondom dit recht, zoals de functies en de begrotingscyclus, zijn verkend, evenals de precieze bevoegdheden die voor de Staten-Generaal uit dit recht voortvloeien en de rol van niet-parlementaire instellingen bij het budgetrecht. Op deze wijze is een beeld geschetst van het Nederlandse budgetrecht.

Dit proefschrift richt zich op de vraag wat de juridische consequenties zijn van Europese integratie voor het Nederlandse budgetrecht. Om deze vraag goed te kunnen beantwoorden, is het mijns inziens nuttig om, in aanvulling op de definitie van het budgetrecht zoals in hoofdstuk 2 geformuleerd, een onderscheid te maken tussen een formele en een materiële invulling van het budgetrecht.

Dit onderscheid is gebaseerd op het verschil tussen formele en materiële normen in algemene zin. Schutgens omschrijft in zijn oratie een formele norm als ‘een rechtsregel waarvan de rechtsfeitomschrijving bij een vormkenmerk aansluit’.1 Hij vervolgt: ‘Een materiële norm daarentegen heeft een rechtsfeitomschrijving die aanknoopt bij een intrinsieke eigenschap, een ‘echte’ kwaliteit.’2 Het onderscheid tussen een formele en een materiële invulling van een norm ziet dus met andere woorden op het verschil tussen vorm en inhoud, de titel van zijn oratie.

Formele normen bieden daarbij het voordeel van rechtszekerheid.3 Een formele norm is immers vervuld zodra aan de daarin vastgelegde vormvoorschriften is voldaan. Tegelijkertijd kunnen formele normen makkelijk omzeild worden. Een regeling is dan weliswaar in lijn met het vormvoorschrift uit de norm, maar blijkt bij een nadere blik inhoudelijk met die norm in strijd.4 Bij een materiële, meer inhoudelijke, norm is het omzeilen van de norm moeilijker. Het nadeel hiervan is echter dat een materiële norm vaak minder duidelijk is omdat de inhoudelijke component minder concreet is.

Deze algemene omschrijving van het onderscheid tussen formele en materiële normen is mijns inziens ook van toepassing op het budgetrecht. Een formele benadering van het budgetrecht richt zich op het recht van het parlement om, tezamen met de regering, de begroting bij wet vast te stellen. Of hieraan is voldaan, is eenvoudig te bepalen. Tegelijkertijd kan het formele budgetrecht gemakkelijk omzeild worden. Zou bijvoorbeeld het parlement via een begroting instemmen met het overhevelen van alle overheidsinkomsten naar een fonds, waarmee de regering onbegrensd uitgaven mag financieren, dan stelt het budgetrecht inhoudelijk gezien weinig meer voor, maar is wel voldaan aan het grondwettelijke vereiste van vaststelling bij wet.

Hieronder ga ik allereerst nader in op de redenen voor het hanteren van het onderscheid tussen het formele en het materiële budgetrecht in dit proefschrift (par. 5.2). Vervolgens behandel ik de manier waarop dit onderscheid sinds de eurocrisis is gebruikt (par. 5.3), waarna ik definities toeken aan het formele en het materiële budgetrecht (par. 5.4). Daaropvolgend komt de eerste subvraag van dit proefschrift aan de orde, of uit artikel 105 Gw een formele of een materiële invulling van het budgetrecht moet worden afgeleid (par. 5.5). Ik sluit dit hoofdstuk af met een conclusie (par. 5.6).