HvJ EU, 21-07-2011, nr. C-2/10

Richtlijn 2001/77 is omgezet in Italiaans recht bij decreto legislativo nr. 387 van 29 december 2003 (GURI nr. 25 van 31 januari 2004, gewoon supplement bij GURI nr. 17), zoals gewijzigd bij wet nr. 244 van 24 december 2007 (GURI nr. 300 van 28 december 2007, gewoon supplement bij GURI nr. 285). Artikel 12 daarvan zet de inhoud om van artikel 6 van die richtlijn, betreffende de vergunningsprocedures voor installaties voor het opwekken van energie uit hernieuwbare bronnen.

Dit artikel 12 van genoemd decreto, met het opschrift ‘Stroomlijning en vereenvoudiging van de vergunningsprocedures’, luidt als volgt:

Artikel 1, lid 1226, van legge finanzaria n. 296 per 2007 (begrotingswet nr. 296 voor 2007) van 27 december 2006 (GURI nr. 299 van 27 december 2006, gewoon supplement bij GURI nr. 244) verleent de minister van Milieubeheer, Landschapsbeheer en Bescherming van de zee de bevoegdheid om bij besluit de uniforme minimumnormen vast te leggen op basis waarvan de regio's de instandhoudingsmaatregelen moeten vaststellen.

Bij besluit van het ministerie van Milieubeheer, Landschapsbeheer en Bescherming van de zee van 17 oktober 2007, getiteld ‘Uniforme minimumnormen ter bepaling van instandhoudingsmaatregelen inzake speciale instandhoudingsgebieden (SIG's) en specialebeschermingszones (SBZ's)’ (GURI nr. 258 van 6 november 2007; hierna: ‘besluit van 17 oktober 2007’), werden de regio's en de autonome provincies verplicht de aanleg van nieuwe, niet voor eigen gebruik bestemde windmolenparken in alle SBZ's te verbieden.

Artikel 5, lid 1, van het besluit van 17 oktober 2007, met het opschrift ‘Uniforme minimumnormen ter bepaling van instandhoudingsmaatregelen voor alle SBZ's’, bepaalt:

Artikel 2 van regionale wet nr. 31 van 21 oktober 2008 betreffende normen inzake de opwekking van energie uit hernieuwbare bronnen, ter beperking van de lozing van verontreinigende stoffen en inzake het milieu (hierna: ‘regionale wet nr. 31’) luidt als volgt:

Teneinde die vraag te beantwoorden dient om te beginnen te worden onderzocht of de vogel- en de habitatlijn, en in het bijzonder artikel 6, lid 3, van laatstgenoemde richtlijn, zich verzetten tegen een regeling als aan de orde in het hoofdgeding.

Volgens verzoeksters in het hoofdgeding gaat dit type regeling voorbij aan het bij de habitat- en de vogelrichtlijn ingestelde systeem. Zij betogen in dit verband dat het bij deze richtlijnen ingestelde beschermingsstelsel niet alle activiteiten binnen de tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden verbiedt, maar enkel voor de vergunning voor die activiteiten als voorwaarde stelt dat vooraf een milieueffectbeoordeling wordt gemaakt krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Een wettelijke regeling zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de aanleg van nieuwe windmolens in tot dat netwerk behorende gebieden absoluut verbiedt zonder enige voorafgaande beoordeling van de gevolgen van het plan of project voor een bepaald gebied, heeft dus tot gevolg dat het bij de habitat- en de vogelrichtlijn ingestelde systeem volledig wordt uitgehold.

De Commissie en de Regione Puglia betwisten deze redenering. Zij betogen dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet van toepassing is wanneer een plan of een project is verboden in een gebied dat deel uitmaakt van het Natura 2000-netwerk. Zij merken in dit verband op dat het feit dat bepaalde activiteiten kunnen worden toegestaan in tot dat netwerk behorende gebieden, echter niet betekent dat dit optreden altijd moet plaatsvinden. De Commissie brengt in herinnering dat artikel 193 VWEU de lidstaten bovendien toestaat om onder bepaalde voorwaarden verdergaande milieubeschermingsmaatregelen te handhaven of te treffen.

Vooraf dient erop te worden gewezen dat, zoals partijen in het hoofdgeding hebben opgemerkt, het beschermingsregime dat de habitat- en de vogelrichtlijn op tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden toepassen, niet alle menselijke activiteit binnen die gebieden verbiedt, maar enkel aan de vergunning voor die activiteiten de voorwaarde verbindt dat vooraf een milieueffectbeoordeling van het betrokken project wordt gemaakt. Ingevolge artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn — dat overeenkomstig artikel 7 van die richtlijn van toepassing is op de krachtens artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn aangewezen gebieden, of op krachtens artikel 4, lid 2, daarvan op soortgelijke wijze erkende gebieden — wordt aldus voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of andere projecten significante gevolgen kan hebben daarvoor, een beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen daarvan.

Volgens vaste rechtspraak vereist voorts de inwerkingstelling van het milieubeschermingsmechanisme van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn dat het waarschijnlijk is of dat het risico bestaat dat een plan of een project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied (zie met name arrest van 7 september 2004, Waddenvereniging en Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, Jurispr. blz. I-7405, punten 40 en 43, en 4 oktober 2007, Commissie/Italië, C-179/06, Jurispr. blz. I-8131, punt 33).

Het blijkt dus dat de Uniewetgever een beschermingsmechanisme bedoelde op te zetten dat slechts in werking wordt gesteld wanneer een plan of een project een risico inhoudt voor een gebied dat deel uitmaakt van het Natura 2000-netwerk.

Tegen de achtergrond van die overwegingen moet worden beoordeeld of de habitat- en de vogelrichtlijn zich verzetten tegen een nationale en regionale regeling als aan de orde in het hoofdgeding.

Blijkens het aan het Hof overgelegde dossier bevat een dergelijke regeling het verbod om nieuwe, niet voor eigen gebruik bestemde windmolens te bouwen in de GCB's en SBZ's die deel uitmaken van het Natura 2000-netwerk. Dit verbod omvat een bufferzone van 200 meter.

Deze regeling heeft tot gevolg dat elk plan of project voor een nieuwe windmoleninstallatie in een van deze gebieden, automatisch wordt geweigerd, zonder dat enige beoordeling van de milieueffecten van het specifieke project of plan voor het concreet getroffen gebied wordt gemaakt.

Een dergelijke regeling stelt dus voor de tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden een beschermingsregime in dat strikter is dan dat van de habitat- en de vogelrichtlijn.

Om de verwijzende rechter een antwoord te kunnen geven, moet derhalve, zoals de advocaat-generaal in punt 33 van zijn conclusie heeft overwogen, worden vastgesteld of, en zo ja onder welke omstandigheden, het Unierecht de lidstaten toelaat strengere nationale beschermingsmaatregelen in te voeren dan die welke zijn neergelegd in genoemde richtlijnen.

In dit verband dient te worden vastgesteld dat de Unieregeling op milieugebied geen volledige harmonisatie tot doel heeft (zie met name arresten van 22 juni 2000, Fornasar e.a., C-318/98, Jurispr. blz. I-4785, punt 46, en 14 april 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe, C-6/03, Jurispr. blz. I-2753, punt 27).

Krachtens artikel 14 van de vogelrichtlijn kunnen de lidstaten beschermingsmaatregelen treffen die strenger zijn dan daarin wordt voorgeschreven.

De habitatrichtlijn bevat geen bepaling die gelijkwaardig is aan artikel 14 van de vogelrichtlijn. Daar deze richtlijn op grondslag van artikel 192 VWEU is vastgesteld, kunnen de lidstaten ingevolge artikel 193 VWEU niettemin verdergaande beschermingsmaatregelen treffen. Dit artikel verbindt aan dergelijke maatregelen enkel de voorwaarden dat zij verenigbaar zijn met het VWEU en dat zij ter kennis van de Commissie worden gebracht. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat ‘in het kader van het gemeenschappelijk milieubeleid […] — voor zover een nationale maatregel dezelfde doelstellingen nastreeft als een richtlijn — het stellen van strengere eisen dan de in die richtlijn neergelegde minimumeisen, in artikel 176 EG [is] voorzien en op grond van dit artikel [is] toegestaan’ onder de daarin gestelde voorwaarden (zie arrest Deponiezweckverband Eiterköpfe, reeds aangehaald, punt 58).

Zowel uit het bij het Hof ingediende dossier als uit de uiteenzettingen van partijen ter terechtzitting blijkt dat de nationale en regionale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, hoofdzakelijk het behoud van de tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden tot doel heeft, en met name de bescherming van de leefgebieden van de vogels met het oog op de gevaren die windmolens voor hen kunnen meebrengen.

Daaruit volgt dat een regeling zoals aan de orde in het hoofdgeding, waarin, ter bescherming van in het wild levende vogelpopulaties die in tot het Natura 2000-netwerk behorende beschermde gebieden leven, een absoluut verbod wordt gesteld op de bouw van nieuwe windmolens in die gebieden, dezelfde doelen nastreeft als de habitatrichtlijn. Voor zover daarbij een strikter regime wordt ingesteld dan dat van artikel 6 van die richtlijn, vormt zij een verdergaande beschermingsmaatregel in de zin van artikel 193 VWEU.

Het is juist dat uit het bij het Hof ingediende dossier niet blijkt dat de Italiaanse regering deze maatregelen ter kennis van de Commissie heeft gebracht overeenkomstig artikel 193 VWEU. Niettemin moet worden vastgesteld dat dit artikel de lidstaten verplicht de verdergaande beschermingsmaatregelen die zij voornemens zijn op milieugebied te handhaven of te treffen, ter kennis van de Commissie te brengen, maar de uitvoering van de voorgenomen maatregelen niet afhankelijk stelt van de omstandigheid dat de Commissie ermee instemt of er geen bezwaar tegen maakt. In deze context heeft de advocaat-generaal er in punt 38 van zijn conclusie op gewezen dat uit de tekst noch uit het doel van de onderzochte bepaling dus kan worden afgeleid, dat wanneer de lidstaten de krachtens artikel 193 VWEU op hen rustende verplichting tot aanmelding niet nakomen, dit automatisch leidt tot onwettigheid van de aldus vastgestelde verdergaande beschermingsmaatregelen (zie naar analogie arresten van 13 juli 1989, Enichem Base e.a., 380/87, Jurispr. blz. 2491, punten 20–23; 23 mei 2000, Sydhavnens Sten & Grus, C-209/98, Jurispr. blz. I-3743, punt 100, en 6 juni 2002, Sapod Audic, C-159/00, Jurispr. blz. I-5031, punten 60–63).

Dit neemt niet weg dat de verdergaande beschermingsmaatregelen die tot stand zijn gebracht in de nationale en regionale wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, tevens de andere voorschriften van het VWEU moeten eerbiedigen.

Verzoeksters in het hoofdgeding betogen in dit verband dat het doel van de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie, zoals vastgesteld voor het Uniebeleid in artikel 194, lid 1, sub c, VWEU, voorrang moet krijgen boven de door de habitat- en de vogelrichtlijn nagestreefde doelen van milieubescherming.

Dienaangaande behoeft er slechts aan te worden herinnerd dat artikel 194, lid 1, VWEU bepaalt dat het beleid van de Unie op het gebied van energie rekening moet houden met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren.

Bovendien kan een maatregel zoals aan de orde in het hoofdgeding, die uitsluitend de aanleg van niet voor eigen gebruik bestemde windmolens in de tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden verbiedt, daar voor eigen gebruik bestemde windmolens met een vermogen van 20 kW of minder kunnen worden vrijgesteld, door de beperkte strekking ervan geen afbreuk doen aan de Uniedoelstelling om nieuwe en duurzame energie te ontwikkelen.

Bijgevolg dient de slotsom te luiden dat de vogel- en de habitatrichtlijn, en met name artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, zich niet verzetten tegen een verdergaande nationale beschermingsmaatregel waarin het absolute verbod is opgenomen om niet voor eigen gebruik bestemde windmoleninstallaties aan te leggen binnen de tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden, zonder enige beoordeling van de milieueffecten van het project of plan voor het tot dat netwerk behorende getroffen gebied.

Vervolgens moet worden onderzocht of de richtlijnen 2001/77 en 2009/28 in die zin moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

Wat ten eerste richtlijn 2001/77 betreft, bepaalt artikel 1 daarvan dat zij ten doel heeft een verhoging van het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de elektriciteitsproductie binnen de interne elektriciteitsmarkt te bevorderen en de grondslag te leggen voor een toekomstige kaderregeling van de Gemeenschap daarvoor.

Hiertoe verplicht artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/77 de lidstaten om het wet- en regelgevingskader voor administratieve procedures, met name vergunningsprocedures, die van toepassing zijn op installaties voor elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen, te beoordelen. Deze beoordelingsprocedure is gericht op stroomlijning en op de verkleining van administratieve belemmeringen, en is bedoeld om ervoor te zorgen dat de op dit type installaties toepasselijke regels objectief, transparant en niet-discriminerend zijn.

Het blijkt dat de verwijzende rechter twijfels heeft over de overeenstemming van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale en regionale regeling met genoemde criteria. Ter terechtzitting hebben verzoekers in het hoofdgeding bovendien betoogd dat een dergelijke regeling discriminerend was voor windmoleninstallaties ten opzichte van andere industriële activiteiten waarvoor het bij artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn opgezette stelsel van voorafgaande beoordeling geldt.

In dit verband dient er om te beginnen op worden gewezen dat een volledig verbod op het bouwen van nieuwe windmolens in de tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden, dat voortvloeit uit een wettelijke bepaling, niet in strijd is met de doelen van stroomlijning en verkleining van administratieve belemmeringen, en in beginsel een voldoende transparante en objectieve procedure vormt.

Wat vervolgens de vraag betreft of de maatregel discriminerend is, dient in herinnering te worden gebracht dat het discriminatieverbod van artikel 6, lid 1, van richtlijn 2001/77 slechts de specifieke uitdrukking is van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de fundamentele beginselen van het Unierecht en dat verbiedt dat vergelijkbare situaties verschillend en verschillende situaties gelijk worden behandeld, behoudens wanneer dergelijke behandelingen objectief gerechtvaardigd zijn (zie met name arresten van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 67; 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld, C-303/05, Jurispr. blz. I-3633, punt 56, en 16 december 2008, Arcelor Atlantique en Lorraine e.a., C-127/07, blz. I-9895, punt 23).

In casu staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of het verschil in behandeling tussen bouwprojecten voor windmolens en projecten betreffende andere industriële activiteiten die worden voorgesteld in tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden, op objectieve verschillen tussen deze beide typen projecten kan worden gefundeerd.

In deze context moet die rechter rekening houden met de bijzonderheden van de windmolenparken, met name in verband met de gevaren die deze voor de vogels kunnen meebrengen, zoals het risico van botsingen, verstoringen en verplaatsingen, de barrièrewerking, waardoor vogels van richting moeten veranderen, of het verlies of de verslechtering van leefgebieden.

Wat ten tweede richtlijn 2009/28 betreft, moet worden vastgesteld dat ingevolge artikel 13, lid 1, daarvan ‘de lidstaten […] erop [toezien] dat nationale regels voor toestemmings-, certificerings- en vergunningsprocedures die worden toegepast op centrales en bijbehorende transmissie- en distributienetinfrastructuur voor de productie van elektriciteit, verwarming of koeling uit hernieuwbare energiebronnen […], evenredig en noodzakelijk zijn’. De lidstaten moeten met name passende maatregelen nemen opdat die regels ‘objectief, transparant en evenredig zijn, geen onderscheid maken tussen aanvragers en ten volle rekening houden met de bijzondere kenmerken van individuele technologieën op het gebied van energie uit hernieuwbare bronnen’.

Het is juist dat, zoals de Commissie in haar opmerkingen heeft gesteld, de termijn voor uitvoering van richtlijn 2009/28, die was bepaald op 5 december 2010, op het tijdstip waarop de verwijzingsbeslissing werd gegeven, te weten op 23 september 2009, nog niet was verstreken.

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, en aangezien richtlijn 2009/28 op het tijdstip van de feiten in het hoofdgeding reeds in werking was getreden, moet de door de verwijzende rechter gevraagde uitlegging, evenwel worden geacht van nut te zijn (zie in die zin arrest van 23 april 2009, VTB-VAB en Galatea, C-261/07 en C-299/07, Jurispr. blz. I-2949, punten 29–41).

Enerzijds volgt uit de rechtspraak immers dat niet alleen nationale bepalingen die uitdrukkelijk tot uitvoering van een richtlijn strekken, kunnen worden geacht binnen de werkingssfeer van deze richtlijn te vallen, maar eveneens, vanaf de datum van inwerkingtreding van de betrokken richtlijn, de reeds bestaande nationale bepalingen waarmee kan worden verzekerd dat het nationale recht in overeenstemming is met de richtlijn (zie in die zin arrest van 7 september 2006, Cordero Alonso, C-81/05, Jurispr. blz. I-7569, punt 29).

Anderzijds volgt hoe dan ook uit vaste rechtspraak dat de lidstaten waaraan een richtlijn gericht is, zich tijdens de termijn voor uitvoering daarvan dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen (arresten van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Jurispr. blz. I-7411, punt 45; 8 mei 2003, ATRAL, C-14/02, Jurispr. blz. I-4431, punt 58, en 22 november 2005, Mangold, C-144/04, Jurispr. blz. I-9981, punt 67).

Om deze redenen dient, anders dan de Commissie betoogt, wel te worden geantwoord op het gedeelte van de door de verwijzende rechter gestelde vraag dat betrekking heeft op de uitlegging van richtlijn 2009/28, en met name gelet op het evenredigheidsbeginsel, dat artikel 13 daarvan heeft ingevoerd ten aanzien van de administratieve toestemmingsprocedures voor installaties die hernieuwbare energie opwekken.

Volgens het in artikel 13 van richtlijn 2009/28 verankerde evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht, mogen de door de lidstaten op dit gebied getroffen maatregelen niet buiten de grenzen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (zie met name arresten van 13 november 1990, Fedesa e.a., C-331/88, Jurispr. blz. I-4023, punt 13, en 5 oktober 1994, Crispoltoni e.a., C-133/93, C-300/93 en C-362/93, Jurispr. blz. I-4863, punt 41).

Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of de betrokken nationale maatregel evenredig is. Deze rechter moet met name rekening houden met het feit dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, alleen betrekking heeft op windmolens, en niet op andere vormen van opwekking van hernieuwbare energie zoals fotovoltaïsche installaties. Voorts zou dit verbod uitsluitend gelden voor nieuwe windmolenparken voor commerciële doeleinden, daar voor eigen gebruik bestemde windmolens met een vermogen van 20 kW of minder van de werkingssfeer van dit verbod zijn uitgesloten.

Uit het voorgaande vloeit voort dat de habitat- en de vogelrichtlijn, alsmede richtlijnen 2001/77 en 2009/28 in die zin moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een wettelijke regeling die de installatie van niet voor eigen gebruik bestemde windmolens in tot het Natura 2000-netwerk behorende gebieden verbiedt zonder enige voorafgaande beoordeling van de milieueffecten van het project voor het specifiek getroffen gebied, mits daarbij het beginsel van non-discriminatie en het evenredigheidsbeginsel worden geëerbiedigd.