Rb. 's-Gravenhage, 02-05-2012, nr. 403618 - HA ZA 11-2443

[eiser] is op [geboortedatum] 1991 geboren in [plaats], Suriname. Hij heeft geen Nederlands paspoort en heeft geen geldige verblijfsstatus in Nederland.

[eiser] lijdt aan sikkelcelanemie (een vorm van erfelijke bloedarmoede, gepaard gaande met periodes van opvlammende medische complicaties). Bij besluit van 15 oktober 2008 heeft de Staatssecretaris van Justitie het verzoek van [eiser] om ingevolge artikel 64 Vreemdelingenwet (hierna: Vw) te bepalen dat uitzetting achterwege blijft in verband met medische redenen, afgewezen. Het daartegen ingestelde bezwaar is bij besluit van 25 juni 2010 door de Minister van Justitie ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 26 januari 2011 heeft deze rechtbank (sector bestuursrecht) het door [eiser] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit vernietigd. Bij uitspraak van 13 februari 2012 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) het hoger beroep van de Minister van Immigratie en Asiel tegen voornoemde uitspraak van deze rechtbank gegrond verklaard en het ingestelde beroep van [eiser] ongegrond verklaard.

Op 26 juni 2008 heeft [eiser] het VMBO (Theoretische leerweg Economie) aan de [school] te [plaats] afgerond met een diploma.

[eiser] is in het schooljaar 2008-2009 gestart met de opleiding Commercieel medewerker bank- en verzekeringswezen bij het [ROC], een MBO instelling te [plaats]. [eiser] heeft alle theoretische vakken van deze opleiding inmiddels met goed gevolg afgerond.

Bij brief van 13 april 2010 heeft de toenmalige minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mr. A. Rouvoet, mede namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Justitie, alsmede namens de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, onder meer het volgende bericht aan J.P. Kleijburg, directeur van Defence for Children:

Op 3 december 2010 heeft het programma "VARA Ombudsman" een uitzending gewijd aan de problematiek van personen zonder verblijfsstatus die in het kader van hun opleiding stage moeten lopen. In deze uitzending heeft de toenmalige Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, J.M. Van Bijsterveldt-Vliegenthart, onder meer het volgende medegedeeld:

In een reactie op Kamervragen van het lid Ferrier heeft minister Van Bijsterveldt-Vliegenthart op 26 april 2011 het volgende geantwoord:

Bij brief van 13 juni 2011 heeft [eiser] de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (hierna: OCW) en de minister van Immigratie en Asiel verzocht hem te berichten op welke wijze hij stage kan lopen en een diploma Commercieel medewerker bank- en verzekeringswezen kan behalen.

Bij brief van 5 september 2011 heeft [bank] aan de raadsman van [eiser] geschreven dat zij hem de mogelijkheid hadden willen bieden om in het kader van zijn MBO-opleiding met ingang van 15 september 2011 gedurende vijf maanden stage te lopen op vier afdelingen van [bank]. In verband met problemen rond de verblijfsstatus van [eiser] is dit echter onmogelijk gebleken, zo schrijft [bank].

Wettelijk kader

Ingevolge artikel 2 lid 1 van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) is het een werkgever verboden om een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. Op grond van artikel 8 lid 1 onder c Wav wordt een tewerkstellingsvergunning bovendien geweigerd als de vreemdeling niet over een verblijfsvergunning beschikt op grond waarvan het verrichten van arbeid is toegestaan.

In artikel 1f van het Besluit uitvoering Wav is bepaald dat geen tewerkstellingsvergunning nodig is voor een vreemdeling die in Nederland verblijf houdt als gemeenschapsonderdaan of een vergunning tot verblijf voor studie heeft, en die als stagiair tewerk wordt gesteld.

In artikel 1g van het Besluit uitvoering Wav is bepaald dat geen tewerkstellingsvergunning nodig is voor vreemdelingen die in het kader van een beroepsopleiding stage lopen en een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28Vw hebben aangevraagd of tot de andere in artikel 1g onder a genoemde categorieën vreemdelingen behoren, dan wel minderjarig zijn en in het bezit van een tijdelijke verblijfsvergunning om medische redenen.

Art. 2 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EP) luidt als volgt:

De Staat voert als meest verstrekkend verweer aan dat [eiser] niet-ontvankelijk moet worden verklaard in zijn vorderingen. Er staat een bestuursrechtelijke rechtsingang open waarin - in het kader van een aanvraag van een visum en verblijfsvergunning - aan de orde kan worden gesteld of hem moet worden toegestaan om stage te lopen in Nederland. [eiser] heeft deze weg niet gevolgd, terwijl hij die bestuursrechtelijke weg juist met voorrang zou moeten volgen, aldus de Staat.

Dit verweer wordt verworpen. [eiser] heeft in dit verband terecht betoogd dat de vraag of hij, gegeven de situatie dat hij geen verblijfsstatus in Nederland heeft, in de gelegenheid moet worden gesteld stage te lopen, niet in een bestuursrechtelijke procedure kan worden beantwoord . Een dergelijke procedure zou immers tot inzet hebben het verkrijgen van een verblijfsstatus, te weten een studievisum. De vraag of de door [eiser] genoemde verdragsbepalingen meebrengen dat het recht op onderwijs voor personen zonder verblijfsstatus mede een recht op stage omvat, dient door de burgerlijke rechter getoetst te kunnen worden. Dit betekent dat [eiser] kan worden ontvangen in zijn vorderingen.

Onrechtmatig handelen?

Voorop staat dat de eerste volzin van artikel 2 EP naar zijn inhoud een onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht op onderwijs garandeert, zodat deze bepaling binnen de Nederlandse rechtsorde is aan te merken als een eenieder verbindende verdragsbepaling als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet (zie CRvB 27 mei 2011, LJN BQ6891). Partijen zijn hiervan terecht ook uitgegaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan bij de beoordeling van deze zaak in het midden blijven of ook artikel 13 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) een eenieder verbindende verdragsbepaling is, aangezien dit artikel, voor zover daarop een rechtstreeks beroep kan worden gedaan, niet meer of andere rechten toekent dan artikel 2 EP.

Tussen partijen is niet in geschil dat [eiser] het diploma van de MBO-opleiding die hij volgt alleen kan halen als hij eerst (met goed gevolg) een stage loopt. Voorts staat vast dat de hierboven geciteerde bepalingen van de Wav voor [eiser] in de weg staan aan het verkrijgen van een stageplaats, en aldus aan het behalen van een MBO-diploma. Aan de orde is derhalve of het door artikel 2 EP gegarandeerde recht op onderwijs mede omvat het recht op stage, en in het verlengde daarvan het recht op het behalen van een diploma.

In de zaak Leyla Sahyn tegen Turkije (EHRM 10 november 2005, LJN AV1508) heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) onder meer als volgt overwogen:

(...)

Uit de hierboven geciteerde uitspraak volgt dat het recht op onderwijs, wil dat recht "effective" zijn als vereist door artikel 2 EP, meebrengt dat de personen die onderwijs volgen een officiële erkenning kunnen krijgen van het feit dat zij hun opleiding hebben voltooid. In het Nederlandse onderwijs moet een diploma als een officiële erkenning worden aangemerkt.

Tussen partijen is niet in geschil dat [eiser] als gevolg van de onmogelijkheid om stage te lopen geen diploma kan behalen. De Staat erkent weliswaar dat hiermee een beperking bestaat op het recht op onderwijs, maar voert in verband daarmee aan dat het recht op onderwijs niet absoluut is en derhalve beperkt mag worden. Volgens de Staat valt de onderhavige beperking binnen zijn beoordelingsmarge. Daarbij is volgens de Staat van belang dat die beoordelingsmarge bij het aanbrengen van beperkingen op het recht op onderwijs toeneemt naarmate het niveau van het gevolgde onderwijs hoger is en - corresponderend daarmee - de leeftijd van degene die het onderwijs volgt hoger is. Dit uitgangspunt brengt mee dat op het recht op primair onderwijs vrijwel geen uitzonderingen gemaakt worden, terwijl aan het volgen van vervolgopleidingen, zoals middelbaar beroepsonderwijs als het onderhavige, meer beperkingen kunnen worden gesteld.

Dat het recht op onderwijs niet absoluut is en kan worden beperkt is juist; ook dit volgt uit de hier boven geciteerde uitspraak van het EHRM. Evenzeer is juist dat uit die uitspraak (en uit eerdere, in die uitspraak genoemde uitspraken van het EHRM) volgt dat de beoordelingsruimte van de Staat toeneemt met het niveau van het onderwijs en de daarmee corresponderende leeftijd van degene die het volgt. Nu het in deze zaak gaat om middelbaar beroepsonderwijs, is sprake van een dergelijke ruime beoordelingsmarge. Algemeen wordt immers aangenomen dat met primair onderwijs wordt bedoeld de basisschool en de onderbouw van de middelbare school. [eiser] heeft de middelbare school - het VMBO - met succes afgerond. Dit brengt mee dat de Staat beperkingen kan aanbrengen op het recht op onderwijs, doch enkel voor zover daarmee een gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd en voor zover het middel - het via de Wav onmogelijk maken van het volgen van een stage en daarmee het behalen van een diploma - een proportioneel middel is om het doel te bereiken. Het recht op onderwijs mag daarbij niet in de kern worden aangetast.

Het door de Staat nagestreefde doel is zijn wens om te komen tot een strikte inperking van voorzieningen voor niet legaal in Nederland verblijvende vreemdelingen, conform het in de Vreemdelingenwet neergelegde koppelingsbeginsel. Voor de Staat is van belang dat door vreemdelingen zonder verblijfsstatus geen arbeid wordt verricht. Om die reden is volgens artikel 2 lid 1 Wav een tewerkstellingsvergunning vereist, waarop in (onder meer) artikel 1f en 1g van het Besluit uitvoering Wav reeds uitzonderingen zijn gemaakt. Meer specifiek ten aanzien van de onmogelijkheid om stage te lopen heeft de Staat aangevoerd dat het lopen van een stage zou (kunnen) leiden tot een verdere geworteldheid in de Nederlandse samenleving, hetgeen voor vreemdelingen zonder verblijfsstatus zoals [eiser] nu juist ongewenst wordt geacht.

Juist is, dat de door de Staat naar voren gebrachte doelen een "legitimate aim" vormen in de zin van de hierboven genoemde rechtspraak. Aan het proportionaliteitsvereiste is in dit geval echter niet voldaan. Door vreemdelingen die niet in een vreemdelingenrechtelijke procedure voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning zitten (hierna kortweg: vreemdelingen zonder verblijfsstatus) de mogelijkheid te ontnemen om een stage in het kader van hun opleiding te lopen, beperkt de Staat de effectiviteit van dat onderwijs, doordat zij hun opleiding niet met een officiële erkenning kunnen voltooien. In het huidige onderwijscurriculum moet het volgen van een stage als een wezenlijk onderdeel van de opleiding worden beschouwd en daarmee vormt de stage een noodzakelijke voorwaarde voor het afronden van de opleiding en het behalen van een diploma. Dat het enkele gevolgd hebben van de theoretische vakken niet aan een met een diploma afgeronde opleiding kan worden gelijkgesteld geldt in Nederland, maar ook (wellicht zelfs: juist) in het geval [eiser] na vertrek uit Nederland in een ander land profijt wil trekken van de door hem gevolgde opleiding. De onmogelijkheid van het kunnen volgen van een stage treft aldus het recht op onderwijs in het hart. Van een effectief recht op onderwijs kan derhalve niet gesproken worden als de mogelijkheid het gevolgde onderwijs af te sluiten met een diploma ontbreekt.

Dit brengt mee dat hoge eisen moeten worden gesteld aan het doel dat wordt nagestreefd met de maatregel die het behalen van het diploma verhindert. De enkele wens van de Staat om vreemdelingen zonder verblijfsstatus uit te sluiten van voorzieningen voldoet daarin in zijn algemeenheid niet, ook niet als wordt uitgegaan van de ruime beoordelingsmarge die de Staat in dit geval heeft. De Staat heeft nader aangevoerd dat het lopen van een stage de geworteldheid van [eiser] - en anderen die zich in een vergelijkbare positie bevinden - op onaanvaardbare wijze zal doen toenemen. Deze stelling heeft de Staat echter niet nader onderbouwd. Dat de geworteldheid - daargelaten de precieze inhoud van dat begrip - juist door het lopen van stage zou toenemen is ook niet aannemelijk, in het licht van het feit dat een stage naar zijn aard inhoudt dat gedurende een zeer beperkte periode arbeidservaring wordt opgedaan. Waar het gaat om een stage in het kader van een MBO-opleiding valt er ook niet voor te vrezen dat het feitelijk zal gaan om een verkapte arbeidsplaats; de aard en de duur van de stage worden immers omschreven in het curriculum. Het volgen van de stage staat bovendien onder supervisie van de MBO-opleiding in kwestie (vergelijk ABRS 4 april 2012, LJN BW0790). Tot slot kan worden opgemerkt dat het volgen van onderwijs in Nederland - welk recht de Staat nu juist erkent - reeds tot een zekere mate van geworteldheid leidt. Dat het enkele feit dat afsluitend nog een stage wordt gelopen tot een significante "extra" geworteldheid zal leiden ligt niet voor de hand.

De Staat heeft nog aangevoerd dat [eiser] een schoolverklaring kan krijgen waaruit volgt dat hij de theoretische vakken heeft gevolgd. De Staat heeft deze stelling verder niet toegelicht, zodat onduidelijk is of de school van [eiser] inderdaad een dergelijke schoolverklaring afgeeft; evenzeer is onderbelicht gebleven wat de waarde van een dergelijke schoolverklaring is. De gestelde mogelijkheid van het verkrijgen van een dergelijke verklaring doet daarom niet af aan de conclusie dat het recht op onderwijs in dit geval is geschonden. Het gaat immers, zoals hiervoor onder 4.6 uiteengezet, er niet om dat een officiële erkenning wordt afgegeven van het hebben gevolgd van een opleiding, maar van het hebben voltooid van een opleiding.

De Staat heeft ook nog aangevoerd dat hij het [eiser] zwaar aanrekent dat hij nooit heeft getracht een verblijfsvergunning (in de vorm van een studievisum) te verkrijgen. Voor zover de Staat daarmee bedoelt aan te voeren dat de mogelijkheid om een zodanig visum aan te vragen (mede) een rechtvaardiging oplevert voor het maken van een inbreuk op het recht op onderwijs wordt die stelling verworpen, nu de mogelijkheid om een studievisum te verkrijgen gebonden is aan een eigen stelsel van (strikte) voorwaarden. Het gaat daarbij om personen die Nederland willen inreizen met het specifieke doel om hier onderwijs te komen volgen en met dat doel in het thuisland een visum dienen aan te vragen. Een rechtvaardiging om personen die hier reeds langere tijd zonder verblijfsvergunning verblijven en inmiddels onderwijs volgen een diploma te ontzeggen kan daarin niet gevonden worden.

Conclusie is derhalve dat de Staat, door het voor [eiser] onmogelijk te maken zijn diploma te behalen, in strijd handelt met artikel 2 EP en daarmee onrechtmatig wegens [eiser]. Dat de beperking voor het lopen van stage voortvloeit uit een wet in formele zin (de Wav) doet daaraan niet af, nu de rechter wetten in formele zin kan toetsen aan iederverbindende bepalingen van verdragen.

Overige grondslagen

[eiser] heeft aan zijn vordering nog ten grondslag gelegd dat de Staat handelt in strijd met artikel 8.1.1 lid 1 sub b van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (verder: WEB). Voorts heeft [eiser] ter zitting verduidelijkt dat hij aan zijn vorderingen uitdrukkelijk ook ten grondslag legt dat de Staat, door het lopen van stage niet mogelijk te maken, handelt in strijd met door of namens de Staat aan [eiser] gedane toezeggingen. Gezien het bovenstaande behoeven deze gronden geen behandeling. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat beide grondslagen falen. De Staat heeft met juistheid aangevoerd dat artikel 8.1.1. lid 1 sub b van de WEB enkel regelt welke eisen aan de inschrijving worden gesteld. Kort gezegd kunnen personen die op het moment van inschrijven nog geen achttien jaar zijn worden ingeschreven bij een MBO-opleiding. Over de mogelijkheid om stage te lopen en een diploma te halen regelt deze bepaling echter niets. Het artikel speelt in de onderhavige procedure derhalve geen rol; [eiser] was onder de achttien toen hij zich voor de MBO-opleiding inschreef.

Evenmin is sprake van aan [eiser] gedane toezeggingen waaraan de Staat gebonden is. Juist is dat door bewindspersonen een aantal malen het voornemen kenbaar is gemaakt om te komen tot aanpassing van de regeling die het onmogelijk maakt voor personen zonder verblijfsstatus om stage te lopen. Daarbij zijn geen concrete, individueel tot [eiser] gerichte toezeggingen gedaan. [eiser] kon aan die voornemens dan ook geen verwachtingen ontlenen, te minder omdat voor de uitvoering daarvan wijziging van wetgeving in formele zin noodzakelijk was, zodat de voornemens nog moesten worden omgezet in door de Tweede Kamer en Eerste Kamer goedgekeurde wetsvoorstellen.

Tot slot verwerpt de rechtbank het betoog van [eiser] dat aan hem meer of andere rechten toekomen dan aan andere personen zonder verblijfsvergunning gezien het feit dat hij de Surinaamse nationaliteit heeft. Het recht op onderwijs als verzekerd in artikel 2 EP komt eenieder toe die zich in de jurisdictie van de Nederlandse Staat bevindt, zonder onderscheid naar nationaliteit of afkomst.

De gevorderde verklaring voor recht

[eiser] vordert een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hem handelt. Ter zitting is namens [eiser] bevestigd dat de rechtbank de vordering - met de Staat - aldus kan lezen dat een verklaring voor recht wordt gegeven dat het verbod dat in artikel 2 lid 1 Wav is neergelegd en de verplichte weigeringsgrond die in artikel 8 lid 1 aanhef en onder c, onder 1 Wav is neergelegd onrechtmatig jegens [eiser] zijn en jegens hem buiten toepassing moeten worden gelaten.

De aldus geherformuleerde vordering is gezien het bovenstaande voor toewijzing vatbaar. Daaraan wordt - ter verduidelijking - nog toegevoegd dat het jegens [eiser] buiten toepassing laten van de genoemde artikelen van de Wav er toe zal moeten leiden dat de rechtspersoon die [eiser] een stageplaats biedt niet geconfronteerd wordt met boetes op grond van de Wav vanwege het feit dat [eiser] daar - conform het curriculum van de door hem gevolgde opleiding - stage loopt.

Schadevergoeding?

[eiser] vordert voorts bij wege van schadevergoeding terugbetaling van de inmiddels door hem betaalde schoolgelden ter hoogte van € 3.087,=, te verhogen met een bedrag van € 1.000,= als immateriële schadevergoeding.

De gevorderde schadevergoeding zal worden afgewezen. Daartoe is in de eerste plaats redengevend dat de gegeven verklaring voor recht in beginsel tot gevolg zal hebben dat [eiser] alsnog de door hem gewenste stage kan lopen en daarmee zijn diploma kan halen. [eiser] heeft immers niet aangevoerd dat de stage voor hem een gepasseerd station is; integendeel, ter comparitie heeft [eiser] bevestigd dat hij beschikbaar is om stage te lopen. Voorts geldt dat hoezeer de waarde van de opleiding ook wordt bepaald door het behalen van het einddiploma, toch niet gezegd kan worden dat het gevolgd hebben van de theoretische vakken voor [eiser] geen enkele betekenis heeft gehad.

Voor het toewijzen van immateriële schadevergoeding is evenmin plaats. [eiser] heeft op geen enkele wijze toegelicht op welke grond is voldaan aan de in artikel 6:106 BW voor het toewijzen van immateriële schadevergoeding gestelde eisen.

Slotsom

Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de vordering van [eiser] zal worden toegewezen op de hierboven in punt 4.18 omschreven wijze. De Staat zal, als de overwegend in het ongelijk gestelde partij, in de proceskosten van dit geding worden veroordeeld. De proceskosten aan de zijde van [eiser] worden begroot op € 90,80 aan kosten voor de dagvaarding, € 71,00 aan griffierecht en € 904,= aan salaris van de advocaat (2 punten × tarief 452,= ).